Auto 2003-01254 de enero 17 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 15001-23-31-000-2003-01254-01(27457)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Laura Stella Niño Vargas

Demandado: Departamento de Boyacá

Referencia: Apelación conciliación prejudicial

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil cinco.

Al entrar a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte convocante, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 10 de septiembre de 2003, mediante la cual se improbó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, la Sala advierte que carece de competencia, en razón de la cuantía, para conocer de dicho recurso, razón por la cual declarará la nulidad de lo actuado en esta instancia y en firme la decisión adoptada por el tribunal.

Antecedentes

1. El 13 de mayo de 2003, a través de apoderado judicial, la señora Laura Stella Niño Vargas elevó solicitud de conciliación prejudicial al procurador judicial delegado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de obtener del departamento de Boyacá y/o la secretaría de educación del mismo departamento, las siguientes declaraciones e indemnizaciones:

“1. Que se reconozca que entre la educadora Laura Stella Niño Vargas y el departamento de Boyacá y/o la Secretaría de Educación de Boyacá existió relación laboral... desde el 1º de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2002, sin solución de continuidad.

2. Que como consecuencia, se ordene cancelar a la accionante las siguientes sumas de dinero... en igualdad de condiciones que ostenta un docente empleado público de similares características, cuya tasación deberá efectuarse tomando como base el rubro establecido por el Presidente de la República... para los años 1998 al 2002.

a. Las diferencias salariales entre lo pagado mensualmente a mi mandante por concepto de honorarios y lo establecido legalmente para los educadores del sector oficial de igual categoría, es decir, la octava (8ª) y la novena (9ª), respectivamente, de conformidad con las tablas de escalafón docente debidamente acreditadas.

b. El auxilio de cesantías, sus intereses, la prima de alimentación, subsidio familiar, auxilio de movilización, prima de orden público, de zona de difícil acceso, prima de vacaciones, la prima de navidad, las vacaciones remuneradas, los aportes de salud y pensiones a que está obligado el empleador, así mismo, se reintegren los valores descontados por concepto de retención en la fuente por pago de honorarios.

c. La prima rural correspondiente al 10% del sueldo devengado.

d. Las anteriores sumas deberán liquidarse tomando como base el salario definido anualmente por el Gobierno Nacional y reajustarse conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo...

e. Los intereses moratorios desde que se hicieron exigible las prestaciones debidas, liquidadas conforme a la tasa establecida por la Superintendencia Bancaria...

f. El pago de las costas procesales que implique la presente reclamación, hasta que se haga efectivo el pago”.

2. Los fundamentos de hecho expuestos por la peticionaria fueron, en resumen, los siguientes: la licenciada Laura Stella Niño Vargas se desempeñó como docente, mediante el sistema de órdenes de prestación de servicios, en varios establecimientos educativos del departamento de Boyacá, entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2002. Dado que la educadora “desempeñó personalmente el servicio, bajo la continua dependencia y subordinación, bajo las órdenes del rector de turno, con un horario completo de lunes a viernes”, hay lugar a afirmar que se trataba de un “verdadero contrato laboral” y, por lo tanto, tiene derecho a recibir el mismo salario y prestaciones reconocidos a los educadores de su mismo escalafón.

3. El 17 de junio de 2003 se llevó a cabo audiencia de conciliación ante la citada procuraduría, en la cual las partes acordaron lo siguiente:

“La Secretaría de Educación de Boyacá está dispuesta a reconocerle a Laura Stella Niño Vargas, los factores salariales correspondientes a los años 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. Se le pagará de acuerdo a lo siguiente:

Para el año 1998 
Cesantías 228 días, salario base $ 475.286$ 301.014
Intereses$ 260.077
Total$ 561.091
Año 1999 
Cesantías 232 días, salario base $ 546.579$ 352.240
Intereses$ 182.566
Total$ 534.806
Para el año 2000 
Cesantías 268 días, salario base $ 597.029$ 522.304
Intereses$ 186.097
Prima de navidad 7 meses$ 361.935
Vacaciones 21 días$ 417.920
Prima alimentación 268 días$ 209.317
Total$ 1.697.573
Año 2001 
Cesantías 274 días, salario base $ 716.631$ 592.334
Intereses$ 130.076
Prima de navidad 7 meses$ 432.933
Vacaciones 21 días$ 501.642
Prima alimentación 253 días$ 215.387
Total$ 1.872.372
Año 2002 
Cesantías 330 días, salario base $ 834.991$ 850.439
Intereses$ 71.135
Prima de navidad 11 meses$ 790.085
Vacaciones 30 días$ 834.991
Prima alimentación 300 días$ 269.200
Total$ 2.821.850
Para un gran total de$ 7.487.602

 

En uso de la palabra, el apoderado de la parte solicitante manifiesta: aceptamos el ofrecimiento que hace la Secretaría de Educación de Boyacá, toda vez que cubre el mínimo de derechos y garantías”.

4. El Tribunal Administrativo de Boyacá en la providencia recurrida, improbó el acuerdo por las siguientes razones: “a. La convocada es una entidad territorial del orden departamental, cuya representación legal está en cabeza del gobernador, única autoridad que puede otorgar poderes para la representación judicial, salvo que por mandato legal delegue dicha función. A folio 53 consta que por el departamento de Boyacá otorgó poder el secretario de educación, sin que se haya probado la delegación de esa función por parte del gobernador. Debe recordarse que las secretarias son dependencias del orden central que no gozan de personería jurídica. En consecuencia se da la indebida representación por la parte convocada. b. Conforme se observa a folios 62 y 65, el acuerdo fue suscrito por los apoderados sin la asistencia de las partes, infringiéndose así lo consagrado en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, en el sentido de que las partes cuando tienen su domicilio en el círculo judicial donde se lleve a cabo la conciliación, como en el caso de la convocada, deben asistir a la audiencia, excepto cuando se encuentren fuera del territorio nacional, situación que no fue demostrada”.

5. La convocante apeló esa decisión y solicitó que se revocara la providencia impugnada y, en su lugar, se aprobara el acuerdo conciliatorio prejudicial o, subsidiariamente, se procediera a “solicitar el documento contentivo del acta del comité de conciliación respectiva y, de ser necesaria, una ratificación por parte del representante legal de la entidad convocada; pero en todo caso intentar rescatar el acuerdo válida y legalmente efectuado”.

Las razones de su inconformidad con la decisión fueron las siguientes: a. El Gobernador del departamento de Boyacá otorgó poder general al jefe de la oficina jurídica del mismo departamento, mediante escritura pública 2239 del 1º de noviembre de 2002, en el cual se le otorgó la facultad de conferir poderes especiales a los profesionales adscritos a esa oficina. b. El numeral 2º del artículo 11 de la Ley 489 de 1998 no es aplicable en el caso concreto, porque no se trata de una delegación de funciones administrativas. El otorgamiento de poder “no es una forma de delegación sino que es una simple forma como el gobernador, por intermedio de su secretario jurídico busca participar en el cumplimiento de los requerimientos judiciales y extrajudiciales”. c. No se está delegando la facultad de conciliar porque esta es una decisión que asume el comité de conciliación, en el cual participan, entre otros, el representante legal de la entidad. “Luego, la facultad otorgada mediante poder es, simplemente, la de participar en la audiencia y representar a la entidad”. d. Exigir la presencia del representante legal de la entidad en todas las audiencias de conciliación implica “la inmovilización y estancamiento de la administración”; e. Según la modificación introducida por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 al artículo 59 de la Ley 23 de 1991, las entidades podrán conciliar a través de sus representantes legales o por conducto de sus apoderados; f. El procurador judicial, en uso de sus atribuciones judiciales “con su respectiva rúbrica y asentimiento está validando tanto la representación legal de las partes como el acuerdo logrado” y g. “El tribunal a quo, con el objeto de salvar el acuerdo logrado, debió optar por subsanar las falencias solicitando los documentos echados de menos, así como la ratificación del representante legal de la entidad del acuerdo logrado, ratificación que puede hacerse legalmente por medio de un escrito certificado”.

Consideraciones

El auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se improbó la conciliación prejudicial celebrada entre ese departamento y la señora Laura Stella Niño, no es apelable, dado que la cuantía del acuerdo determina su vocación de única instancia, como se explica a continuación:

1. El auto que decide sobre la aprobación o improbación de la conciliación prejudicial, es apelable en los términos del artículo 181-5 del Código Contencioso Administrativo, solo cuando es proferido en primera instancia, y lo será cuando de haberse adelantado el proceso en lugar de haberse surtido el trámite conciliatorio, este se hubiera tramitado como de doble instancia.

Para establecer si el auto del tribunal que decide sobre la aprobación o improbación de la conciliación es proferido en una actuación de única o de doble instancia, deberá tenerse en cuenta el valor de lo conciliado y no la cuantía señalada en la solicitud que con tal fin es formulada ante el funcionario que hace las veces de Ministerio Público del tribunal administrativo, a cuyo cargo está la aprobación de la conciliación.

Conforme a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 640 de 1991, que modificó las leyes 446 de 1998 y 23 de 1991, la conciliación prejudicial en los asuntos de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, se adelanta exclusivamente ante el Ministerio Público(1), a quien corresponde actuar en “defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales” (C.P., art. 277-7).

Con la intervención del Ministerio Público se pretende brindar una mayor protección al patrimonio público, de modo que constituya una garantía adicional a la que se brinda con el control judicial, de que el acuerdo que logre el representante de la entidad llamada a conciliar resulte beneficioso para el interés general(2).

El acta del acuerdo logrado en la conciliación prejudicial que se realiza ante el Ministerio Público, se somete a aprobación de la jurisdicción contenciosa, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado (L. 446/98, art. 73 y L. 640/2001, art. 24).

El acuerdo consignado en el acta, que es, se reitera, el que se somete a la aprobación de la jurisdicción contenciosa, es el valor que la parte interesada ha aceptado como límite de sus pretensiones, con el fin de solucionar de la manera más expedita su diferencia con la entidad estatal y es ese mismo, el límite que la entidad ha aceptado deber. En otros términos, no es el valor de la petición que se formula ante el Ministerio Público el que define el interés de las partes y que se somete a la decisión del juez.

No es dado asimilar los alcances de la demanda con los de la solicitud de conciliación porque frente a la primera la ley exige el cumplimiento de una serie de requisitos cuya inobservancia conduce a su inadmisión e inclusive a su rechazo, en caso de desacato a la orden judicial de corrección, siendo uno de ellos la estimación razonada de la cuantía, con el propósito de determinar el trámite a seguir, mientras que la ley no exige ningún requisito formal de la solicitud de conciliación. Inclusive, puede no señalarse una cuantía en concreto en la solicitud, aunque regularmente sí se hace, pero con el fin de que la parte llamada a la conciliación tenga un parámetro para llegar a un acuerdo. Esa omisión de la ley se justifica porque la determinación del valor de la petición en la solicitud de conciliación judicial no tiene ningún efecto, ya que no vincula a las partes que convienen conciliar, ni traza los límites de la intervención del Ministerio Público, ni del juez, quien no tiene que referirse a la solicitud, al momento de pronunciarse sobre la legalidad y conveniencia del acuerdo para el Estado, es decir, no tiene que verificar la congruencia de lo conciliado con lo pedido.

Conviene tener claro que la solicitud de conciliación prejudicial no es una demanda y en ese trámite no existe una demanda, entendiendo como tal la solicitud que se formula al juez con el fin de que profiera una decisión, con efectos de cosa juzgada, pues en la conciliación prejudicial que se surte ante el Ministerio Público, este solo puede mediar para que se logre un acuerdo y declarar que este se produjo, cuando en efecto así suceda, pero no tiene potestad para solucionar el conflicto al margen de la voluntad de las partes y el juez circunscribe la revisión del acuerdo al valor convenido por las partes, sin que le sea dado, en uso del arbitrio judicial, modificar la suma convenida para adecuarla a la cuantía señalada en la petición, comoquiera que el sustrato de la conciliación es la voluntad de las partes, expresada en ejercicio de su libre autonomía, y al juez solo se le asigna la función de aprobar o improbar el acuerdo, sin modificación alguna.

Por lo tanto, en relación con los autos que aprueben o imprueben la conciliación no hay lugar a aplicar lo dispuesto en el artículo 134 E del Código Contencioso Administrativo, que fue adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, en cuanto establece que para efectos de establecer la competencia, la cuantía se determinará por el valor de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda.

La Sala clarifica así su criterio jurisprudencial, ya que en oportunidades anteriores, para efectos de establecer la competencia en razón de la cuantía, en relación con los autos que decidan sobre la conciliación prejudicial, se tuvo en cuenta, en unas oportunidades el valor de lo conciliado(3) y en otras el valor de la petición(4), para establecer como nuevo criterio que siempre será aquel el factor que permitirá determinar la competencia en razón de la cuantía en relación con los autos que aprueban o imprueban las conciliaciones prejudiciales realizadas por las partes ante el Ministerio Público, en asuntos de competencia de esta jurisdicción.

Cabe señalar que en cada caso la determinación de la cuantía debe tener en cuenta si a través del acuerdo se dio solución a las reclamaciones de varias personas, y si a su vez cada una de ellas satisfizo varias reclamaciones, evento en el cual la cuantía se determinará para cada una de ellas. Igualmente, el tema debe consultar la naturaleza de la acción que se hubiera intentado para la formulación de la reclamación.

2. De acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena, el 18 de noviembre de 2003, expediente IJ-0039 y que constituye la jurisprudencia adoptada sobre el tema por la corporación, la acción a intentar para formular las reclamaciones sobre las cuales recae el acuerdo conciliatorio logrado en el sub examine, es la contractual.

Se concluyó en la sentencia referida que: a) Dado que los contratos de prestación de servicios se encuentran autorizados por la ley, en particular, por lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, cuando se alega que un contrato específico de esta naturaleza viola la Constitución o la ley, debe aducirse la nulidad del vínculo y no su inexistencia; b) Si por medio de un contrato de prestación de servicio se pretende desnaturalizar un contrato de trabajo, el que solo es posible celebrar para la construcción y sostenimiento de obras públicas, habría que remitir el expediente a la justicia ordinaria laboral; c) no es posible jurídicamente pretender derivar una relación legal y reglamentaria de un contrato de prestación de servicios porque los empleos públicos surgen de una función reglada y no puede surgir de una relación contractual; d) cuando habiendo vacantes en la planta de personal, la administración, en vez de nombrar a una persona, celebre con ella un contrato de prestación de servicios, deberá interponerse la acción contractual y solicitar la invalidación del vínculo, la cual también podrá decretarse de oficio, aunque no se haya elegido debidamente la acción y e) constituyen objeto de una acción contractual, las pretensiones tendientes a que se declare que el contrato de prestación de servicios contraviene la ley y que, por el contrario, lo que ha existido es una relación laboral y, en consecuencia, que se pague la remuneración y las prestaciones sociales debidas.

Como en el caso concreto la pretensión objeto de conciliación era la de que se pagaran los salarios y prestaciones debidos a la demandante, con quien la entidad celebró un contrato de prestación de servicios, que ocultaba realmente una relación laboral, la acción procedente para una reclamación judicial sería la contractual.

3. Para la época en que se presentó la solicitud de conciliación —mayo 13/2003—, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual fuera de doble instancia correspondía a la suma de $ 36.950.000, en conformidad con lo dispuesto por el Decreto 597 de 1988.

4. La cuantía del acuerdo logrado corresponde a la suma de $ 7.487.602, lo cual se traduce en que de instaurarse la acción contractual, el proceso debe tramitarse como de única instancia.

5. En este orden de ideas, como la decisión recurrida en apelación no es pasible de ese recurso, dado que esta corporación no es competente para conocer del mismo, en razón de la cuantía, se procederá en los términos de los artículos 140-2 y 145 del Código de Procedimiento Civil a declarar la nulidad de todo lo actuado en esta instancia, y en firme la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 10 de septiembre de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado en esta instancia.

2. Declarar en firme la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, el 10 de septiembre de 2003.

3. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Ruth Stella Correa Palacio—María Elena Giraldo Gómez—Alier E. Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar—Ramiro Saavedra Becerra. 

(1) En Sentencia C-893 de 2001, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia” contenida en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001.

(2) Así lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-111 de 1999: “La intervención activa del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos, concretamente, en las conciliaciones extrajudiciales, no es producto de un capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible acuerdo al que llegaren las partes, sino que es una garantía para que en asuntos que revisten interés para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde este es parte, no queden solo sometidos a lo que pueda disponer el servidor público, que en un momento dado, sea el que esté representando al Estado. Además, se garantiza, con la intervención del agente del ministerio, que el acuerdo al que lleguen las partes, también sea beneficioso para el interés general”.

(3) Ver, por ejemplo, auto de 20 de marzo de 2003, exp. 22.399, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Dijo la Sala: “En primer lugar debe advertirse que esta corporación sí es competente en razón de la cuantía, teniendo en cuenta que el valor total de lo conciliado supera los $ 26’390.000 exigidos en el 2001 y los $ 36’950.000 exigidos en el 2002 para que un asunto en lo contencioso administrativo fuese de segunda instancia”.

(4) Ver, por ejemplo, auto del 12 de diciembre de 2001, exp:20.336, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Dijo la Sala: “En primer lugar debe advertirse que esta corporación sí es competente en razón de la cuantía, teniendo en cuenta que el valor total de la petición ascendió a $ 65’258.796, que supera los $ 26’390.000 exigidos en abril de 2000 para que una demanda fuese de segunda instancia”.