Auto 2003-03786 de julio 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref. Exp. 050012331000200303786 01

Núm. Interno: 0052-12

Magistrada Ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Actor: Julio Fredys Dumar Ruiz

Apelación interlocutorios

Improbación conciliación

Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar, si el proveído por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes, por no contar con las pruebas necesarias que lo respalden, se ajusta a derecho.

De lo probado en el proceso

A folio 14 del expediente obra constancia de tiempo de servicio del señor Julio Fredys Dumar Ruiz, suscrita por el secretario de gobierno del municipio de Zaragoza - Antioquia en donde se demuestra que laboró en la entidad desde el 26 de octubre de 2001 al 22 de agosto de 2002 y el cargo desempeñado fue el de director local de salud.

El 17 de enero de 2002 el actor solicitó que las correspondientes al año 2001 —del 26 de octubre al 31 de diciembre— fueran consignadas en la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (fl. 15).

Por escrito de 9 de septiembre de 2002 el accionante solicitó a la alcaldía del municipio de Zaragoza - Antioquia, el pago de las prestaciones adeudadas e indemnización moratoria por la no consignación de las cesantías del año 2001 (fl. 16).

El 29 de noviembre de 2002, el demandante solicitó a la secretaría de hacienda municipal de la entidad demandada, copia auténtica de la resolución de liquidación definitiva de las prestaciones sociales, toda vez, que ya habían transcurrido 15 días hábiles de haber presentado la solicitud de liquidación y pago de las mencionadas prestaciones (fl. 28).

El 22 de enero de 2003 el señor Dumar Ruiz presentó acción de tutela por violación al derecho de petición, y el juzgado promiscuo municipal de Zaragoza tuteló el derecho fundamental incoado; el 15 de julio tramitó incidente de desacato (fls. 29-33).

Mediante Resolución 3778 de 18 de junio de 2003 el contralor auxiliar de la Contraloría General de Antioquia, sancionó al alcalde municipal de Zaragoza con multa equivalente a medio salario devengado, por no haber realizado la consignación de las cesantías del actor, al fondo respectivo el 14 de febrero de 2002 (fls. 43-45).

A través de derecho de petición elevado el 15 de julio de 2003 a la entidad demandada, el actor solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de las cesantías correspondientes al año 2001, y del período del 1º de enero al 24 de agosto de 2002, así como la sanción moratoria por el no pago oportuno de conformidad con el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 (fls. 25 y 26).

Finalmente mediante oficio de 5 de agosto de 2003 la secretaría de gobierno del municipio de Zaragoza, notificó al demandante la Resolución 188 de 27 de diciembre de 2002 por medio de la cual le reconoció y ordenó el pago de “unas prestaciones sociales” (fls. 37-39).

Normatividad de conciliación judicial en lo contencioso administrativo

A partir del 12 de julio de 2010 entró en vigencia la Ley 1395 de 2010, por la cual “... se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.

El artículo 70 de la norma en cita establece el procedimiento que debe llevar a cabo el a quo cuando el fallo es condenatorio y frente al cual se ha interpuesto recurso de apelación, con el siguiente tenor literal:

“ART. 70.—<Ver modificaciones directamente en el código>. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente:

En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.

La asistencia a esta audiencia será obligatoria.

PAR.—Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.

...” (Se resalta).

En el caso sub judice el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió el 12 de septiembre de 2011 sentencia condenatoria frente a la cual concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes, sin darle cumplimiento a la norma arriba transcrita.

Sea lo primero advertir, que tal disposición normativa tiene plena observancia en el asunto que se atiende, dado que al tratarse de una norma de carácter procesal, según las voces de los artículos 40 y 6º de la Ley 153 de 1887(1) y Código de Procedimiento Civil, respectivamente, son de orden público y de obligatorio cumplimiento. La prevalencia del derecho sustancial no implica que pueda hacerse caso omiso de las formas propias de cada juicio(2).

De otro lado, la conciliación de que trata el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009(3) constituye requisito de procedibilidad, y el adelantamiento del trámite de la conciliación “extrajudicial” para poner en movimiento el aparato judicial del Estado cuando el asunto sea conciliable; entre tanto, la conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 —adicionado al artículo 43 de la Ley 640 de 2001—, es “judicial”, es decir, dentro del proceso, razón por la cual esta norma establece la exigencia de citar a audiencia de conciliación antes de conceder el recurso de apelación, cuando la sentencia de primera instancia sea de carácter condenatorio, como es el caso.

Así las cosas, como quiera que el expediente fue remitido a esta corporación sin dársele el trámite del artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, se dispuso devolverlo al a quo, para que procediera de conformidad a la norma procesal, como en efecto se hizo (fls. 175 y 176).

Una vez subsanado este yerro procesal, la Sala analizará si la audiencia de conciliación de que trata la norma arriba transcrita, realizada el 21 de junio de 2012, reunió o no, lo requisitos exigidos para su aprobación o improbación.

Con relación a las normas relativas a la conciliación “judicial” en materia de lo contencioso administrativo, el capítulo 2 artículo 73 de la Ley 446 de 1998 —aplicable para la época de los hechos— preceptúa que la competencia para proferir el auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la Sala, Sección o Subsección que forme parte el magistrado, quien a su turno lo improbara cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público, con el siguiente tenor literal:

“(...).

“ART. 73.—Competencia. La Ley 23 de 1991 tendrá un artículo nuevo, así:

‘ART. 65A.—El auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la Sala, Sección o Subsección de que forme parte el magistrado que actúe como sustanciador; contra dicho auto procede recurso de apelación en los asuntos de doble instancia y de reposición en los de única.

El Ministerio Público podrá interponer el recurso de apelación para ante el tribunal, contra el auto que profiera el juez administrativo aprobando o improbando una conciliación. Las partes podrán apelarlo, solo si el auto imprueba el acuerdo.

La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público.

(...)’” (Se resalta).

Conforme a lo anterior, para que el acuerdo conciliatorio se apruebe es necesario efectuar un análisis probatorio, a efectos de verificar su procedencia y determinar que se ajuste a la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público. En otras palabras, para que el acuerdo conciliatorio sea aprobado, se exige que se demuestre probatoriamente la responsabilidad administrativa, que respeta el orden jurídico, y que la conciliación no resulte lesiva para los intereses patrimoniales del Estado.

Luego, el artículo 43 de la Ley 640 de 2001 —modificado por el 70 de la Ley 1395 de 2010, derogado por el literal c) artículo 626 de la Ley 1564 de 2012—, preceptuó que si las partes llegan a un acuerdo el juez lo aprobará si lo encuentra conforme a la ley, mediante su suscripción en el acta de conciliación, con el siguiente tenor literal:

“ART. 43.—Modificado por el artículo 70, Ley 1395 de 2010, derogado por el literal c), artículo 626, Ley 1564 de 2012. Oportunidad para la audiencia de conciliación judicial. Las partes, de común acuerdo, podrán solicitar que se realice audiencia de conciliación en cualquier etapa de los procesos. Con todo, el juez, de oficio, podrá citar a audiencia.

En la audiencia el juez instará a las partes para que concilien sus diferencias; si no lo hicieren, deberá proponer la fórmula que estime justa sin que ello signifique prejuzgamiento. El incumplimiento de este deber constituirá falta sancionable de conformidad con el régimen disciplinario. Si las partes llegan a un acuerdo el juez lo aprobará, si lo encuentra conforme a la ley, mediante su suscripción en el acta de conciliación.

Si la conciliación recae sobre la totalidad del litigio, el juez dictará un auto declarando terminado el proceso, en caso contrario, el proceso continuará respecto de lo no conciliado.

(...)” (Se resalta).

En el caso sub judice se observa en primer lugar, que el auto apelado fue proferido por el ponente y no por Sala, Sección o Subsección de la que forma parte, lo que conduciría a rechazarlo por improcedente; empero en aras de la prevalencia del derecho sustancial elevado a canon constitucional en el artículo 228, y en procura del cumplimiento de los deberes del juez, que, además de dirigir el proceso, tiene la obligación de adoptar las medidas conducentes para impedir su paralización y procurar la mayor economía procesal, se analizará la apelación interpuesta por la parte actora contra el auto que improbó la conciliación judicial.

Observa la Sala que el señor Julio Fredys Dumar Ruiz desde la presentación de la demanda inclusive (fl. 2), solicitó en reiteras (sic) oportunidades al alcalde municipal de Zaragoza - Antioquia, el reconocimiento y pago de las cesantías e intereses a las cesantías por el tiempo laborado en esa entidad —desde el 26 de octubre de 2001 al 22 de agosto de 2002— así como la sanción moratoria por el no pago oportuno de las mismas de conformidad con el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, con las siguientes actuaciones:

1) Por escrito de 9 de septiembre de 2002 solicitó a la alcaldía del municipio de Zaragoza - Antioquia, el pago de las prestaciones adeudadas e indemnización moratoria por la no consignación de las cesantías del año 2001 (fl. 16).

2) El 29 de noviembre de 2002 solicitó a la secretaría de hacienda municipal de la entidad demandada, copia auténtica de la resolución de liquidación definitiva de las prestaciones sociales, toda vez, que ya habían transcurrido 15 días hábiles de haber presentado la solicitud de liquidación y pago de las mencionadas prestaciones (fl. 28).

3) El 22 de enero de 2003 el señor Dumar Ruiz presentó acción de tutela por violación al derecho de petición, y el juzgado promiscuo municipal de Zaragoza tuteló el derecho fundamental incoado; el 15 de julio tramitó incidente de desacato (fls. 29-33).

4) Derecho de petición elevado el 15 de julio de 2003 a la entidad demandada, solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de las cesantías correspondientes al año 2001, y del período del 1º de enero al 24 de agosto de 2002, así como la sanción moratoria por el no pago oportuno de conformidad con el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 (fls. 25 y 26).

Lo anterior indica, que en el expediente sí se presentaron las “pruebas necesarias” para llevar a cabo el acuerdo conciliatorio entre el actor y el municipio de Zaragoza - Antioquia de conformidad con el artículo 73 de la Ley 446 de 1998, como en efecto sucedió en la audiencia de conciliación judicial realizada el 21 de junio de 2012 (fl. 184 y 185), razón por la cual el magistrado sustanciador del proceso lo aprobó porque lo encontró conforme a la ley, mediante su suscripción en el acta de conciliación, lo que reitera que no fue violatorio de la ley ni lesivo para el patrimonio público. Y como el acuerdo conciliatorio recayó sobre la totalidad del litigio el juez debió dictar un auto “... declarando terminado el proceso”, según lo preceptuado en la norma mencionada.

Empero, posteriormente el mismo juez que aprobó la conciliación suscrita por él y las partes, la improbó mediante auto de 22 de junio de 2012 que ahora se discute, porque en su sentir el acuerdo conciliatorio realizado no cuenta con las pruebas necesarias que lo respalden ya que el litigio no versó sobre sanción moratoria alguna.

Para la (sic) el auto recurrido es contrario a derecho, toda vez, que de conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente se probó que el actor en múltiples ocasiones —e inclusive desde la presentación de la demanda—, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, así como la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, es decir, que sí se presentaron en el expediente las pruebas necesarias para llevar acabo el acuerdo conciliatorio entre las partes, como efecto sucedió en la diligencia de 21 de junio de 2012; que una vez aprobado el juez debió declarar terminado el proceso como lo prevé la norma, sin embargo no lo hizo, contrario sensu lo improbó por las razones mencionadas en el párrafo anterior (fls. 184 y 185).

Aceptando en gracia de discusión que el debate en primera instancia no versó sobre sanción moratoria, ya que no se demandado (sic) acto alguno sobre este tema, el a quo debió en el momento procesal pertinente ordenar subsanar la demanda para que se adecuaran las pretensiones, y no incurrir en otro yerro procesal, argumentando que el acuerdo conciliatorio, ahora debatido, carece de pruebas necesarias que lo respalden.

Por las anteriores razones se revocará el auto apelado y se declarará terminado el proceso de conformidad con lo preceptuado en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, como quedará en la parte resolutiva de este proveído.

De otro lado, no sobra mencionar que la Ley 244 de 29 de diciembre de 1995, estableció unos términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas o de lo contrario se incurriría en sanciones por la mora en el pago de dicha prestación, así:

“(...).

ART. 1º—Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

PAR.—En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hace falta anexar”.

Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

“ART. 2º—La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo, hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.

(...)” (Se resalta).

De conformidad con la normatividad transcrita, se concluye(4) que las cesantías definitivas se cancelan al servidor público al término o finalización de su relación laboral con el Estado, y solo hasta ese momento pueden entregárselas para que disponga de ellas; el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 concede a la entidad empleadora un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la ejecutoria del acto liquidador, para hacer efectiva la prestación liquidada; y la liquidación de la cesantía definitiva debe estar contenida en una resolución correspondiente a la petición de la persona interesada, entiéndase retirada, para lo cual la entidad donde prestó sus servicios —liquidadora— tiene un término de quince (15) días hábiles para emitirla.

La entidad pagadora debe realizar la cancelación de los valores liquidados por este concepto dentro del término de los 45 días hábiles de que trata el artículo 2º precedente, so pena de tener que reconocer y pagar una indemnización por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas.

Por las razones expuestas, y considerando que el caso sub examine se cumple con los requisitos para que el acuerdo conciliatorio se apruebe, la Sala revocará el auto apelado, no sin antes recordar que por la naturaleza, connotación e importancia de la conciliación en materia contencioso administrativa, el estudio debe hacerse siguiendo exhaustivamente los parámetros contemplados para su aprobación o improbación.

En suma, la Sala considera que la conciliación no es lesiva para los intereses del Estado y por ello no es del caso provocar un conflicto jurídico más oneroso para las partes y la administración de justicia, sino, que debe permitirse que esta figura cumpla con la finalidad para la cual fue creada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto de 22 de junio de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio del cual improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre el señor Julio Fredys Dumar Ruiz y el municipio de Zaragoza - Antioquia. En consecuencia se dispone:

DECLÁRASE terminado el presente proceso.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 “Código General del Proceso”.

(2) Auto de subsección de 5 de agosto de 2010, Expediente 4171-05, actor Luis Gabriel Urueta Romería, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(3) “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia”.

(4) Consejo de Estado, sentencia de 22 de enero de 2004, Expediente 4597-01, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, precisa la forma de contabilizar los términos señalados en la anterior norma, ante la ausencia de pronunciamiento de la administración en relación con el pago de las cesantías definitivas. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de marzo de 2007, Expediente 2777-04, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, al respecto ha hecho igual precisión.