Auto 2004-03995/2154-2015 de abril 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Expediente: 25-000-23-25-000-2004-03995-01

Interno: (2154-2015)

Actor: José Germán Arévalo Bonilla

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—

Tema: Decide apelación de auto que rechazó por caducidad la demanda ejecutiva

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá D.C., dieciséis de febrero de dos mil diecisiete.

Asunto

El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto interlocutorio de 10 de julio de 2014(1), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda - subsección A) con el que rechazó la demanda ejecutiva formulada por el señor José Germán Arévalo Bonilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Antecedentes

Demanda(2). 

La parte ejecutante solicitó el 11 de septiembre de 2013 que se libre mandamiento de pago en contra de la UGPP por las sumas de $ 640.587,13 y $ 14.132.522,41 por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 7 de septiembre de 2006, pues se le reajustó la pensión e incluyó en nómina, se le hizo el pago total del capital correspondiente a las mesadas anteriores pero no incluyó los intereses ordenados en el inciso 5 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo

Así mismo, solicitó se condene en costas a la demandada.

Providencia impugnada(3) 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 10 de julio de 2014, rechazó la demanda ejecutiva por considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad.

A efecto de motivar su decisión, el a quo señaló que para contar el tiempo de caducidad de las acciones ejecutivas existe un periodo anterior que debe transcurrir para ser exigible la obligación que es de 18 meses, vencido el cual si empieza a contarse aquel término de caducidad.

Entonces, después de esos 18 meses, comienza el término de caducidad de la acción del proceso ejecutivo que es de 5 años, y que en tratándose del caso concreto, el actor tenía hasta el 5 de junio de 2013 para tal efecto. Sin embargo, presentó la demanda el 16 de septiembre de 2013, tal y como se advierte en el acta individual de reparto que obra a folio 64 del expediente ejecutivo.

Recurso de apelación(4) 

La parte demandante solicitó que se revoque el auto de 10 de julio de 2014 en consideración a que la demanda ejecutiva no ha caducado debido a la actividad que desplegó en el proceso de liquidación en que estuvo Cajanal; considera que durante este tiempo se suspendieron los términos judiciales para iniciar cualquier acción contra la mencionada entidad, debido al fenómeno de fuero de atracción, invocando las sentencias C-382 de 2005 y T-258 de 2007.

Consideraciones para resolver

Competencia.

De conformidad a lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(5), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 10 de julio de 2014 que rechazó la demanda ejecutiva, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Problema jurídico.

A efecto establecer si respecto de la demanda ejecutiva operó el término de caducidad, se hace necesario determinar primero las causales de suspensión de dicho fenómeno jurídico con ocasión del proceso de liquidación de la entidad.

La Sala sostendrá la tesis de que operó la interrupción de los términos de prescripción y de caducidad de las acciones contra Cajanal durante el periodo de su liquidación que tuvo una duración de cuatro (4) años, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 y, como consecuencia de ese fenómeno jurídico, la demanda ejecutiva se ha presentado oportunamente, según se explicará a continuación.

La caducidad en el proceso ejecutivo.

La caducidad, según la jurisprudencia de esta corporación, “[…] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]”(6), concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, con cuyo propósito se ha fijado el término de caducidad para el proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de cinco años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida(7).

Ahora bien, existe diferencia en cuanto al término de exigibilidad de las sentencias dictadas en contra de la administración, de conformidad con el Decreto 01 de 1984 era de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia(8), mientras que la Ley 1437 de 2011 lo redujo a 10 meses, también contados a partir de la firmeza de la providencia(9).

La causal de suspensión del término de caducidad.

El ordenamiento jurídico colombiano expresamente ha contemplado algunas causales de suspensión del término de caducidad en materia contenciosa administrativa, como sucede con la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público(10) y para las entidades en proceso de liquidación.

En relación con la demanda ejecutiva ejercida contra las entidades en proceso de liquidación, la Ley 550 de 30 de diciembre de 1999(11), consagra en el inciso segundo del artículo 14 que “[…] Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario […]” (negrilla fuera de texto).

Concuerda con lo anterior el mandato al funcionario liquidador previsto en el Decreto 254 de 2000, artículo 6º literal d)(12), de “[…] Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador […]”(13).

Lo anterior evidencia que no es posible iniciar nuevos procesos ejecutivos ni continuar con el trámite de los que se encuentren adelantando los jueces —motivo para darle el aviso—, todos los cuales deben acumularse a la masa de liquidación.

Con fundamento en lo anterior se concluye que no transcurre el término de caducidad de las acciones derivadas de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha esta última a partir de la cual se reanudó el conteo de los cinco (5) años de caducidad de las acciones ejecutivas contra la entidad liquidada(14), conclusión a la que también llegó esta subsección de la sección segunda en reciente decisión(15).

En forma adicional se debe señalar lo qué ocurrió con las obligaciones pensionales a cargo de Cajanal EICE reconocidas en sentencias judiciales, en su condición de entidad administradora del régimen de prima media con prestación definida.

La liquidación de Cajanal EICE.

El Gobierno Nacional dispuso la supresión de Cajanal a través del Decreto 2196 de 2009, dando aplicación a lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000(16) modificado por la Ley 1105 de 2006, la cual, en su artículo 1º previó llenar los vacíos del régimen de liquidación con normas del estatuto orgánico del sistema financiero.

De igual manera, señaló en su artículo 14 que “[…] No formarán parte de la masa de liquidación los bienes de que trata el literal a), entre ellas, las cotizaciones del sistema general de pensiones, si las hubiere, del artículo 21 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006, los cuales se deberán entregar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y los previstos en los literales c) y d) de la mencionada norma […]” Al respecto, el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006, dispuso:

El artículo 21 del Decreto-Ley 254 de 2000 quedará así:

“ART. 21.—Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación:

a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional;

A su vez, el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011, dispuso que Cajanal EICE en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3º del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1 de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013, por lo cual los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación, serían asumidos por la UGPP(17).

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—

Con el artículo 156 de la Ley 1157 de 2007 fue creada la UGPP, como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que tiene, entre otras y similares funciones las previstas en el Decreto 169 de 2008, como el reconocimiento de los derechos pensionales que tenían a cargo entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya decretado su liquidación.

A su vez, en vista de la transición de funciones que se generaba con el proceso liquidatorio, el Gobierno Nacional procedió a distribuir competencias entre Cajanal EICE en liquidación y la UGPP(18), a través del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011.

Fue así como se dispuso que la atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas se realizaría concomitantemente por ambas entidades mientras que su distribución se estableció de acuerdo con la fecha de la presentación de la respectiva petición, para dejar a cargo de la UGPP, las radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011 y a cargo de Cajanal EICE en liquidación, las radicadas con anterioridad a esa fecha.

La Sala de consulta y servicio civil de esta corporación(19) resolvió recientemente un conflicto de competencias administrativas, entre esas entidades, sobre el reconocimiento de intereses moratorios, en los siguientes términos:

El punto central del presente conflicto de competencias radica en definir cuál entidad pública debe efectuar el reconocimiento y pago de intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativos, Decreto Ley 01 de 1984, los cuales se derivan del incumplimiento tardío de la Sentencia dictada el 22 de noviembre de 2011 …

En el caso concreto, la sentencia no fijó un plazo para el pago, pero sí señaló que se debía cumplir dentro de los términos y forma establecidos por varias normas, entre ellas el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual se generan intereses moratorios a partir de su ejecutoria, …

Ahora bien, la Sala encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (…) asume la función y la responsabilidad de dar cumplimiento a la sentencia, (…) mientras que respecto de los intereses los reconoce pero señala que su pago estará a cargo de otra entidad la cual llama “Proceso liquidatorio de Cajanal EICE en liquidación”, lo cual no resulta lógico ni congruente, pues es evidente que si asume la responsabilidad del pago de la sentencia, debe asumir también la responsabilidad de pagar los intereses derivados del cumplimento tardío de la sentencia.

(…)

Observa la Sala que la sentencia no se puede escindir o fraccionar como pretende la UGPP en su acto administrativo de reconocimiento y pago de la misma, pues el fallo judicial constituye un todo, es un pronunciamiento judicial completo que debe cumplirse de manera integral.

Los intereses moratorios surgen del cumplimiento tardío de la condena fijada por la sentencia, razón por la cual son accesorios al pago del valor principal, de donde se sigue la aplicación del bien conocido aforismo jurídico según el cual “Lo accesorio sigue la suerte de lo principal” (negrillas agregadas)

Precisamente porque la administración de la nómina de pensionados está a cargo de la UGPP, de acuerdo con su competencia y con la información remitida por Cajanal en lo que a ella correspondía reconocer, es quien está pagando las mesadas pensionales, es decir, en su condición de sucesora de ésta entidad está cumpliendo la sentencia, es obvio que sea sobre quien recae la obligación deprecada.

Así las cosas, toda petición relacionada con el cumplimiento de sentencia, incluidos los intereses previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, radicada antes del 8 de noviembre de 2011, que entonces debía ser atendida para su cumplimiento por Cajanal en liquidación, ahora recaen en la UGPP, como se previó con la entrega de expedientes y archivos prevista en el Decreto 4289 de 8 de noviembre de 2011 y el cierre definitivo de esa entidad por terminación del proceso de liquidación que culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013.

Conclusiones.

1. Las obligaciones provenientes de una condena por sentencia judicial en relación con un derecho pensional, del sistema administrado por Cajanal EICE, no hacen parte de la masa liquidatoria, por ser acreencias de recursos diferentes a los propios de la entidad objeto de liquidación, motivo por el cual fueron expresamente excluidos de dicha masa patrimonial.

2. Con la extinción de Cajanal EICE, el 12 de junio de 2013, se presenta su sustitución por la UGPP como entidad que por mandato legal, sucede en los derechos y en las obligaciones, incluido el régimen pensional, lo mismo que opera la sucesión procesal, por lo que debió continuar, en ejercicio de funciones, cumpliendo las sentencias judiciales en materia pensional y la defensa en los procesos incluidos los ejecutivos.

3. No se produce una conversión del título ejecutivo por el hecho de acudir una persona a reclamar el cumplimiento de una sentencia ante el liquidador de la entidad y si este ha denegado la solicitud a través de acto administrativo, no se crea una nueva controversia para adelantar proceso ordinario para obtener el cumplimiento de la providencia judicial contra la sucesora de la extinta Cajanal, la UGPP(20).

4. Por lo anterior presentó ante Cajanal EICE en liquidación la reclamación para el pago antes del 8 de noviembre de 2011 (Decreto 4269 de 2011), puede continuar contra la UGPP como sucesora, en cuyo caso es responsable de las obligaciones de la extinta entidad.

Del caso concreto:

Con el acervo probatorio que ha aportado la parte demandante se evidencia lo siguiente:

• El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de providencia de 7 de septiembre de 2006 condenó a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal —EICE—, a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor José Germán Arévalo Bonilla(21). La anterior decisión judicial quedó debidamente ejecutoriada el 4 de diciembre de 2006, tal y como consta a folio 28.

• La Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE - en liquidación, expidió los siguientes actos administrativos:

Mediante Resolución 43139 del 14 de septiembre de 2007(22), ordenó dar cumplimiento al fallo judicial de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adiado 17 de agosto de 2006, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación del actor y efectuar las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cuanto al cumplimiento a lo ordenado en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo e incluir al actor en nómina, con lo cual modifica las resoluciones 33578 de 2002 y 255 de 2004.

Con la Resolución 51446 del 29 de octubre de 2007(23), se aclaró la Resolución 43139 de 2007 en cuanto al monto a cancelar al demandante.

Mediante Resolución UGM 057866 del 2 de noviembre de 2012(24), reliquida nuevamente, en atención al mismo fallo judicial de 17 de agosto de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación y efectuar las operaciones aritméticas a que haya lugar, cumplir lo ordenado en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y respecto a liquidar las diferencias que resulten de las mesadas atrasadas. Así modifica la Resolución 43139 de 2007.

• Expidió la Resolución 2625 de 20 de febrero de 2013 para resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución 893 de 26 de julio de 2011, expedida por el liquidador de Cajanal, en la cual explica que tiene la función de administrar el régimen solidario de prima media con prestación definida por el Decreto 1777 de 2003, que el demandante presentó en el término legal la reclamación en el proceso liquidatorio y que por la resolución recurrida se le rechazó la reclamación al demandante, en decisión que confirma

Lo explicado en líneas anteriores permite colegir que no operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva como quiera que la formulación de la demanda se hizo el 11 de septiembre de 2013(25), es decir, tuvo lugar dentro del término de los cinco (5) años previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en atención a que:

— El término de caducidad de la acción ejecutiva, por las obligaciones a cargo de la entidad liquidada, fue suspendido por espacio de cuatro (4) años, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 (Decreto 2196 de 2009 y Ley 550 de 1999).

— El cobro que se pretende se impuso en condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sentencia, exigible desde el 5 de diciembre de 2006.

— El interesado reclamó el cumplimiento de la sentencia ante la entidad en liquidación, razón por la cual se expidieron actos administrativos de reconocimiento pensional, sobre el cual se discute un pago parcial por parte del demandante.

— Terminada la suspensión de los términos de caducidad con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba el demandante para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria.

Desde la ejecutoria de la sentencia, el 4 de diciembre de 2006, hasta el inicio de la suspensión del plazo para la ejecución, por el principio de la liquidación de Cajanal, transcurrieron 2 años 6 meses y 7 días, por lo que restaban más de 2 años, los que contados a partir del 12 de junio de 2013, cuando se reanuda el plazo, permitía presentar la demanda hasta el año 2015.

— La demanda ejecutiva fue formulada por el demandante en sede judicial el 11 de septiembre de 2013, esto es, dentro del término legal.

Por lo anterior, se revocará la providencia de 10 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda ejecutiva presentada por el actor, para disponer, en su lugar, que el tribunal de origen proceda a estudiar si hay lugar a librar el mandamiento de pago correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A,

RESUELVE:

1. REVOCAR el Auto interlocutorio de 10 de julio de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda ejecutiva formulada por el señor José Germán Arévalo Bonilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones en el programa “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas. 

(1) Folios 71 a 77.

(2) Folios 1 a 8.

(3) Folios 57 a 61.

(4) Folios 78 a 81.

(5) ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo contencioso administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo contencioso administrativo, conocerá de las peticiones de cambio de radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente cuando en el lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales o la seguridad o integridad de los intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de gestión y celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“PAR.—En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser formuladas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

(6) Consejo de Estado, sección tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, Rad. 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(7) CPACA, artículo 164, literal k), antes numeral 11 del artículo 136 del CCA.

(8) Artículo 177 del CCA.

(9) Inciso 2 del artículo 192 e inciso 2 del artículo 299 del CPACA.

(10) Decreto 1716 de 2009 reglamentario del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del capítulo V de la Ley 640 de 2001, copilado por el Decreto 1069 de 2015, el caso de la solicitud de unificación jurisprudencial del artículo 102 CPACA.

(11) Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley. Y, en relación ver entre otras: i) Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo sección segunda - subsección “A”. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), providencia de 25 de agosto de 2015, número interno 1777-2015, actor: Rosa Ana Novoa de Pabón, demandado: UGPP y ii) Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo sección segunda - subsección “B”. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 29 de marzo de 2016, número interno 5042-2015, actor Aidé Yolanda Cárdenas Corredor, demandado: UGPP.

(12) Modificado por el artículo 6º de la Ley 1105 de 2006.

(13) Función que se estableció para el caso específico de Cajanal en el artículo 6º literal d) del Decreto 2196 de 2009.

(14) Ver Decreto 877 de 2013.

(15) Auto del dieciséis (16) de junio del dos mil dieciséis (2016), Exp. 25-000-23-42-000-2013-06593-01, número Interno: 2823-2014, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, actor: Hernando Torres Carreño, C.P. William Hernández Gómez.

(16) Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

(17) Artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.

(18) En este decreto resaltó que Cajanal EICE en liquidación en ese momento se encontraba atendiendo aquellas solicitudes de reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines que hacían parte del inventario del represamiento de la entidad, esto es, que fueron presentadas con anterioridad al 25 de junio de 2009, y que aún se encontraban pendientes de resolver, así como de aquellas que se habían presentado con posterioridad a dicha fecha en desarrollo del proceso liquidatorio.

(19) Consejo de Estado, Sala de consulta y servicio civil, C.P. Augusto Hernández Becerra, 02 de octubre de 2014, Rad. 11001-03-06-000-2014-00020-00(C), actor: Carlos Juan Caicedo Marcillo.

(20) A estas tres conclusiones se llegó en auto ya referido del 16 de junio de 2016, Exp. 25-000-23-42-000-2013-06593-01, interno núm. 2823-2014.

(21) Folios 10 a 25.

(22) Folios 26 a 30.

(23) Folios 31 y 33.

(24) Folios 37 a 42.

(25) Constancias de recepción y reparto visibles a folio 34.