AUTO 2005-04326 DE MAYO 7 DE 2018

 

Auto 2005-04326 de mayo 7 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001233100020050432601

Demandado: Nación - Ministerio de Transporte - Instituto Nacional de Concesiones, INCO.

Actor: Gerardo Cabrera Cifuentes

Referencia: Los actos expedidos en la etapa de negociación voluntaria, previa a la expropiación judicial son demandables en única instancia ante los Tribunales Administrativos.

Consejero Ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo López

Bogotá D.C., siete de mayo de dos mil dieciocho.

Procede la Sala Unitaria a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de abril de 2009, expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se dispuso declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Transporte y negar las pretensiones de la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las siguientes resoluciones expedidas por el Instituto Nacional de Concesiones, INCO: 144 de 16 de marzo de 2005 y 210 de 2 de mayo de 2005, por medio de las cuales se dio inicio al proceso de expropiación judicial del predio denominado “Lote Agua Clara” ubicado en el corregimiento de Zanjón Hondo, municipio de Buga (Valle).

I. La demanda

I.1. Pretensiones.

1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 144 de 16 de marzo de 2005 y 210 de 2 de mayo del mismo año, las cuales dieron inicio al proceso de expropiación judicial del predio denominado “Lote Agua Clara”, ubicado en el corregimiento de Zanjón Hondo, municipio de Buga, Valle.

2. Que se ordene a la Nación - Ministerio de Transporte - Instituto Nacional de Concesiones, INCO, pagar al señor Gerardo Cabrera Cifuentes, el valor justo y razonable de su predio de acuerdo con el avalúo y los perjuicios morales causados con ocasión de la expropiación ordenada en los actos administrativos acusados.

3. Que como restablecimiento del derecho se ordene a la Nación - Ministerio de Transporte - Instituto Nacional de Concesiones, INCO, a pagar al señor Gerardo Cabrera Cifuentes las sumas de dinero correspondientes a los valores dejados de percibir por concepto de la comercialización y desarrollo de la actividad avícola y lechera producto de la explotación de la granja desde el año de 1998 y hasta cuando hayan cesado los motivos de la recesión económica, actualizado de acuerdo con las precisiones del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y las fórmulas establecidas en la jurisprudencia de la corporación.

4.) Que se condene a la Nación - Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de concesiones, INCO, a pagar al señor Gerardo Cabrera la suma equivalente a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales o daño tangible objetivado, toda vez que al adelantarse los trámites de expropiación del predio de su propiedad que dieron lugar a la expedición de las resoluciones demandadas, se le ha generado un estado de angustia y tristeza permanente por la incertidumbre de perder su espacio y por los ocho años de zozobra en que ha permanecido al no haberse definido su situación.

5. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 171, 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

I.2. Hechos.

1. El señor Gerardo Cabrera Cifuentes adquirió mediante escritura pública 165 de 19 de febrero de 1982 el inmueble denominado “Los Cuacuanos”, ubicado en el corregimiento Zanjón Hondo jurisdicción del municipio de Buga costado izquierdo de la carretera central que de Buga conduce a Cali, identificado con el número catastral 00-2-008-004-000, por venta directa que le hiciera la señora Isabel Aguirre de Orozco, con un área total de 6.400 m2.

2. El referido inmueble fue adecuado por el actor como una granja agrícola para explotación económica y otro espacio para habitación y descanso de tal forma que se le facilitara su desplazamiento dada su condición de discapacidad.

3. El Instituto Nacional de Vías, Invías, inició el 7 de abril de 1998, un proceso de adquisición de inmuebles afectados con el proyecto vial denominado “malla vial del Valle del Cauca y Cauca - sector Providencia-Buga-doble calzada-margen derecha”, como parte de la modernización de la red vial nacional, y para el efecto nombró como negociador a la sociedad Consulplan S.A.

4. Por su parte, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, realizó el levantamiento del croquis del predio Los Cuacuanos que, en criterio del actor, es inexacto e incompleto en tanto omite incluir lo que materialmente existe en el predio y no refleja las dimensiones correctas del mismo.

5. Frente a esta situación el actor solicitó en varias oportunidades tanto al Invías como a Consulplan S.A. que se hicieran las respectivas correcciones e incluso por su cuenta contrató y pagó los servicios de un topógrafo para que levantara el croquis y fuera comparado con el levantado por el Incora.

6. La Lonja de Propiedad Raíz de Cali y del Valle del Cauca realizó, a solicitud de Invías, el avalúo del predio objeto de la demanda el 14 de febrero de 2002, de carácter comercial corporativo, identificando al predio con el Nº 126, en el que se cuantificó el valor total del avalúo en $ 4.796.600, el cual también, en criterio del propietario, presenta inconsistencias respecto de las áreas de terreno.

7. La directora del Instituto Nacional de Vías, Invías, regional del Valle, presentó al señor Gerardo Cabrera Cifuentes oferta de compra de su predio mediante oficio 1643 de 30 de mayo de 2002 por la suma de $ 4.796.600, a lo que el actor, mediante escrito de 21 de junio de 2002, contestó la oferta, puso de presente su inconformidad y propuso concertar.

8. Con fundamento en ello, la Lonja de Propiedad Raíz de Cali realizó el 20 de diciembre de 2002 un nuevo avalúo del predio por un valor total de $ 7.505.360 pero para el actor continuó presentando las mismas inconsistencias con excepción del área real requerida, la cual fue subsanada.

9. El Instituto Nacional de Concesiones, INCO, mediante Resolución 144 de 16 de marzo de 2005, ordenó iniciar los trámites de expropiación de la zona de terreno con sus mejoras y cultivos identificada con la ficha predial 113601200-126, ubicado en el corregimiento Zanjón Hondo del municipio de Buga, Valle, de propiedad del señor Gerardo Cabrera Cifuentes, requerida para la ejecución del proyecto “malla vial del Valle del Cauca y Cauca - sector Providencia-Buga”, jurisdicción del municipio de Buga, Valle, notificada al actor el 31 de marzo de 2005.

10. Contra la referida resolución el actor interpuso recurso de reposición el 16 de marzo de 2005, el cual fue resuelto mediante Resolución 210 de 2 de mayo de 2005, que confirmó la Resolución 144 del 16 de marzo de 2005.

I.3. Concepto de violación.

El actor fundamentó sus pretensiones en los siguientes cargos: expedición irregular y falsa motivación de los actos acusados.

1. Expedición irregular por violación de las normas en las cuales debía fundarse la decisión.

Los actos administrativos acusados desconocen las disposiciones contenidas en el artículo 58 inciso 4º de la Constitución Política, 61 de la Ley 388 de 1997 que modificó la Ley 9ª de 1989, la Ley 3ª de 1991, la Resolución 762 de octubre 23 de 1998 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en cuanto ordenaron iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para el desarrollo del proyecto malla vial del Valle del Cauca y Cauca - sector Providencia-Buga y resuelve el recurso de reposición en contra del primero de los actos acusados sin haber agotado previamente la etapa de enajenación voluntaria, que debe surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, en lo que hace al precio, al valor comercial, la forma de pago y la comunicación de la oferta de compra.

Añadió que al ser la propiedad privada un derecho económico principal se debe tratar con las garantías plenas que ofrece la Constitución Política.

Adujo que la oferta de compra que presenta el Instituto Nacional de Vías, regional Valle, el 30 de mayo de 2002 mediante oficio 1643, se fijó inicialmente en la suma de cuatro millones setecientos noventa y seis mil seiscientos pesos ($ 4.796.600) m/corriente, con base en el avalúo comercial corporativo 126 elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Cali y Valle del Cauca el 14 de febrero de 2002.

Añadió que el citado avalúo comercial tuvo como referente tres criterios: valor del metro cuadrado del área requerida, la existencia de algunos árboles, el canal de desagüe y pozos sépticos.

Sin embargo, el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998, que establece los parámetros y criterios para la elaboración de avalúos, en el numeral segundo dispone que la destinación económica del inmueble que será afectado con la expropiación, debe ser tenida en cuenta y, según el numeral 6º, los inmuebles destinados a actividades productivas y que se vean afectados que ocasionen una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas, deberá considerarse, independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses Ello teniendo en cuenta que la granja Los Cuacuanos no es solamente lugar de esparcimiento y descanso sino que también es explotado económicamente desde el año 1982, con actividades avícolas y lecheras propias de una granja.

Indicó que si bien es cierto desde el 17 de julio de 2002 el inmueble del actor se vio afectado legalmente con el registro de la oferta de compra parcial RVAL 1643, no es menos cierto que desde el año 1995 se hizo el anuncio públicamente de la iniciación del proyecto de la malla vial referida.

Precisó que la Resolución 762 de 23 de octubre de 1998, en el artículo 7º, establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997, para la identificación del predio, y ordena una correcta identificación teniendo en cuenta la localización, los linderos, colindancias, topografía, servicios públicos, vías públicas, tamaño, forma y uso.

Bajo estas premisas estimó que las referidas actuaciones no se llevaron a cabo con la rigurosidad que exige la norma; en tanto la ficha predial elaborada por la firma Geicol Ltda. presenta errores en las dimensiones y en los linderos, así como en las curvas de nivel, lo cual se puso de presente desde el inicio del trámite de la enajenación voluntaria a la directora del Medio Ambiente del Invías.

2. Falsa Motivación.

Los actos acusados se encuentran falsamente motivados en tanto los avalúos presentados por la Lonja de Propiedad Raíz de Cali y Valle del Cauca mencionó el método, explicó en qué consiste pero no le dio la aplicación que de él se requería; además, el segundo avalúo llevado a cabo el 20 de diciembre de 2002, mediante el cual se hizo la última oferta de compra, se encuentra desactualizado puesto que ya han trascurrido más de tres años desde su expedición; lo cual distorsiona la realidad y conculca la legalidad del acto administrativo; aunado a lo anterior, no se mencionó el medio del cual se extrajeron las ofertas ni la fecha de su publicación.

El método del costo de reposición, si bien se explicó en los avalúos comerciales, no establece las variables reales con las cuales se determinó el valor para la construcción y las mejoras del predio, desconociendo las disposiciones jurídicas que determinan el avalúo comercial y que se traducen en la indemnización prevista en la Constitución Política.

En el método de reposición deben especificarse cimientos, desagües e instalaciones subterráneas, mampostería, estructura en concreto, cubierta, pisos, enchapes de pisos o muros, instalaciones hidráulicas, instalaciones eléctricas, carpintería en madera o metálica, aparatos sanitarios, cerrajería, vidrios y equipos especiales.

Adicionalmente, se deben investigar los respectivos precios en el municipio en donde se encuentra ubicado el inmueble, esto es en Buga, Valle, el cual debe afectarse por el valor AIU, administración, imprevistos y utilidades, el valor al cual debe aplicarse la depreciación, antes de agregarle la utilidad y no debe incluir el valor del terreno.

Es de inobjetable trascendencia que los avalúos comerciales no incluyen registros ni estadísticas de las transacciones comerciales anteriores a la oferta de compra para hacer comparaciones o paralelos.

I.4. Contestación de la demanda.

El Instituto Nacional de Concesiones, INCO, en memorial obrante a folio 190 del cuaderno principal, por medio de apoderado judicial contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, se refirió a los hechos y en torno de las pretensiones planteadas por el actor señaló que no existe daño ni imputabilidad jurídica del alegado daño a la entidad demandada.

Inexistencia del daño.

El Invías, una vez identificado el inmueble y su requerimiento para el desarrollo del proyecto vial, solicitó y obtuvo de la Lonja de Propiedad Raíz de Cali y Valle del Cauca, encargada de realizar los avalúos para los predios del sector de Providencia-Buga, el avalúo técnico, administrativo o corporativo de 20 de diciembre de 2002, en el cual se determina el valor del inmueble con sus mejoras y cultivos.

Con base en dicho avalúo el Invías formuló al señor Gerardo Cabrera Cifuentes oferta formal de compra Nº RVAL 1281, mediante comunicación de fecha 11 de abril de 2003, en la cual solicitaba la demarcación clara y exacta de los linderos.

Mediante oficio GIV-851 de 21 de octubre de 2003, emitido por la Gerencia inmobiliaria del Valle y recibido el 24 de octubre de 2003, se atendieron las observaciones del propietario y se le informó que no es obligación del concesionario ni del INCO la materialización del área requerida y se le solicita la entrega del predio, recordándole al propietario que en visita realizada por la interventoría, el concesionario y la coordinación predial, se le indicó que sólo se iba a afectar el 35% del área total y que, por lo tanto, podía disponer del área restante del inmueble evitando dejarlo en estado de indefensión e improductividad.

Adicionalmente el concesionario solicitó al propietario, mediante comunicado UTDVVCC-CGP-501-04 de 29 de noviembre de 2004, gestionar ante el Incoder, entidad que reemplazó al Incora, la autorización necesaria para realizar la venta del área del predio requerida, de acuerdo con la normatividad de adjudicación de predios baldíos (Ley 10 de 1994 artículo 72, Decreto 1124 de 1999, Ley 812 de 2003 y el Decreto 1300 de 2003), sin obtener gestión alguna por parte del propietario.

Con fundamento en los antecedentes el INCO expidió la resolución de expropiación, sin limitar el acercamiento con el propietario y respetando siempre los derechos del accionante.

Inexistencia de imputabilidad jurídica y material del hecho dañoso.

En el presente caso los hechos relacionados como sustento de la demanda no atentan contra la norma de derecho ni mucho menos contra el debido proceso y buena gestión del INCO ya que, como se dejó anotado, se siguieron los parámetros legales establecidos para adquirir el predio de manera voluntaria; situación que como no se pudo materializar, en aras del interés general, tuvo que iniciarse el proceso de expropiación.

Concluyó que no existe prueba de la omisión o acción que el demandante pretende imputar al INCO, cuando se siguió un proceso claro, transparente y se dio cumplimiento a las exigencias legales respecto del derecho de contradicción.

El Ministerio de Transporte en memorial obrante a folio 206, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda, puso de presente que carece de funciones de tipo operativo en lo que se refiere a la expropiación y compra de bienes inmuebles para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte, razón por la cual propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de la responsabilidad del ente demandado.

II. La sentencia apelada

Mediante sentencia de 27 de abril de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad demandada Nación-Ministerio de Transporte y denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Los actos administrativos demandados, esto es, las resoluciones 144 de 16 de marzo de 2005 y 210 de 2 de mayo de 2005, en las cuales se refiere la imposibilidad del INCO para llegar a un acuerdo con el señor Gerardo Cabrera Cifuentes para efecto de realizar la negociación voluntaria de la parte del predio que se requiere para efectuar el proyecto “malla vial del Valle del Cauca y Cauca”, se determina declarar agotada la etapa de la negociación voluntaria y acudir al procedimiento de expropiación judicial previsto en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, aclarando que la expropiación judicial se puede efectuar cuando existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador mediante sentencia e indemnización previa (Ley 388 de 1997, artículo 58), y se ordena por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite judicial de expropiación.

Agregó que las inconformidades que presenta la parte demandante con los actos acusados corresponden a objeciones de tipo técnico, económico, social y ecológico, que dice el demandante se presentan en la oferta hecha por el INCO para la enajenación del predio rural de su propiedad.

Consideró que, según consta en el certificado de tradición del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 373-1729 (fls. 17 y 18 del cuaderno principal), se trata de un predio rural que consta de un lote de terreno y casa de habitación con extensión de 6.400 m2.Según anotación Nº 006 del 25 de mayo de 1983; el predio fue adjudicado por la Nación al señor Gerardo Cabrera Cifuentes. Consta en la anotación Nº 8 que el Invías presentó oferta de compra parcial de lote con área de 474.90 m2 para el proyecto desarrollo vial del Valle del Cauca y del Cauca el 24 de julio de 2002; en la anotación 9 consta la cancelación de dicha oferta de compra el día 18 de junio de 2003 y en la anotación Nº 10 nuevamente se inscribe oferta de compra en bien rural parcial sobre un lote de 710.84 m2 presentada por el Instituto Nacional de Vías el 18 de junio de 2003. El 12 de septiembre de 2005 se efectúa la anotación Nº 12 correspondiente a la demanda por expropiación del Instituto Nacional de Concesiones INCO (medida cautelar).

Mediante Oficio 1643 de 30 de mayo de 2002, el Invías realizó, a través de la gerencia inmobiliaria del Valle, oferta de compra al demandante por el predio de su propiedad y se determina que el área requerida para la obra es 474.90 m2 y que el total del avalúo corresponde a $ 4.796.600, de acuerdo con el avalúo comercial corporativo Nº 126 elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Cali obrante a folios 19 a 24 del cuaderno 1 y notificada el 14 de junio de 2002.

El actor en escrito visible a folios 78 y 79 de 21 de junio de 2002, presentó a la gerencia inmobiliaria del Valle las diferentes inconformidades con la oferta de compra relacionada con el área allí señalada, en tanto considera que son más de 400 m2,razón por la cual solicitó fijar, de común acuerdo, el valor comercial de la tierra, incluyendo no solo el valor de ésta sino también los perjuicios que se causen. Este escrito fue ampliado mediante documento radicado el 24 de julio de 2002, en el cual el accionante plantea objeciones a la oferta en aspectos técnicos, ecológicos, físicos, sociales, económicos y valuatorios.

A folios 89 a 94 del cuaderno 1 obra nueva oferta de compra al predio del demandante efectuada por el Invías de fecha 7 de abril de 2003, en la cual se establece que el avalúo total del predio corresponde a la suma de $ 7.505.306, de conformidad con el avalúo comercial corporativo efectuado por la Lonja de propiedad Raíz de Cali y Valle del Cauca, estableciéndose como área requerida 710.84 m2. Para surtir la notificación personal se requiere al titular para que se presente personalmente o mediante apoderado a la gerencia inmobiliaria del Valle dentro de los cinco (5) días siguientes a partir del recibo de la citación y se le advierte que de no hacerlo se surtiría la notificación en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.; que de conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, la oferta de compra no da lugar a recursos en vía gubernativa y que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación puede presentar observaciones a la oferta. Esta se notificó al señor Gerardo Cabrera Cifuentes el 11 de abril de 2003.

El demandante solicitó demarcación del predio el 11 de abril de 2003, petición respondida el 21 de octubre de 2003, con oficio GIV-851 de la gerencia inmobiliaria del Valle comunicándole que no era función del INCO realizar esa labor, requiriéndolo para la entrega formal del predio para la malla vial a efecto de entregársela al concesionario, quien procedería a restituir los cercos y a realizar las obras para dejar el predio funcionando en las mismas condiciones en que se encuentra actualmente; igualmente se le puso en conocimiento que ya se había señalado el sitio donde terminaba la zona de la vía y empezaba el lindero del predio, así como que ya se habían definido las distancias de linderos y que el predio tiene un frente de 55.06 m, y se le recordó que los pozos sépticos se pueden volver a construir en el área sobrante (1309.16 m2 ). Además se le informó que se procedió a elaborar el contrato de promesa de compraventa y minuta de escritura pública los cuales le serían remitidos para su firma.

Al proceso se allegó copia simple del contrato de promesa de compraventa el cual no aparece suscrito por el promitente vendedor, Gerardo Cabrera Cifuentes.

Al no haber logrado acuerdo entre el INCO y el señor Gerardo Cabrera Cifuentes se procedió a expedir los actos demandados que dieron orden de iniciar el trámite judicial de expropiación y se consignó al juez segundo civil del circuito de Buga a favor del señor Gerardo Cabrera Cifuentes la suma de $ 26.128.559 en el Banco Agrario de Colombia.

Consideró, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58 de la Carta y el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, que existen dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, sujetas a los siguientes requisitos: 1. Que existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador y 2. Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.

Teniendo en cuenta que la enajenación voluntaria se encuentra contemplada en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9ª de 1989, en el presente caso se inició el trámite de enajenación voluntaria por parte del Invías e INCO de la porción del predio del demandante que se requería para la realización de la obra “Malla vial del Valle del Cauca y Cauca”, el cual se manifestó obedece a razones de utilidad pública y como el actor no accedió al avalúo, el INCO procedió de conformidad con el artículo 62 de la Ley 388 de 1997, lo que dio lugar a la expedición de la Resolución 144 de 16 de marzo de 2005, notificada al actor el 31 de marzo de 2005, mediante la cual se ordenó la iniciación del trámite judicial de expropiación en los términos del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, acto en el cual se aclaró que procedía el recurso de reposición, el cual fue debidamente interpuesto y resuelto mediante Resolución 210 de 2 de mayo de 2005, quedando en firme la decisión de adelantar el trámite judicial de expropiación que, de acuerdo con la normatividad referida, debía adelantarse ante la jurisdicción civil para que el propietario hiciera entrega del inmueble por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997 y el Código de Procedimiento Civil.

Añadió que existe otra posibilidad que da la misma norma y es la expropiación administrativa pero esta sólo se presenta de manera excepcional como quiera que sólo puede ser adelantada cuando se configure una emergencia imprevista, caso en el cual se debe hacer la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, tal como lo establecen los artículos 63 y 65 de la Ley 388 de 1997, situación que no se presenta en este caso.

Así, una vez fracasa la etapa de enajenación voluntaria y cuando no se presentan circunstancias de urgencia manifiesta, la administración tiene la competencia para iniciar por vía judicial la expropiación, previa resolución que se notifica conforme a los términos previstos en el Código Contencioso administrativo, por mandato expreso del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, trámite que agotó de manera rigurosa el Invías y posteriormente el demandado Instituto Nacional de Concesiones - INCO. Una vez surtido dicho trámite, se inicia el proceso ante la jurisdicción ordinaria el cual versará sobre la procedencia de la expropiación y en el cual una vez el juez accede a la expropiación, procede a designar peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los interesados en los términos del artículo 456 del Código de procedimiento Civil.

Indicó que “[…] de la lectura de la demanda se observa que la inconformidad con los actos administrativos impugnados se relaciona directamente con el valor que se dio a la porción del bien a ser expropiado y fue precisamente esta inconformidad la que conllevó a que no se pudiera efectuar la enajenación voluntaria y por tanto se tuvo que proceder a iniciar el trámite judicial de expropiación del predio de propiedad del accionante […]”.

Observó en este sentido el tribunal que […] en el presente proceso no se puede resolver este tipo de inconformidades, es decir las relativas al valor que tiene la porción del inmueble a expropiar, pues este asunto debe plantearse en el ámbito del proceso de expropiación que se lleve a cabo ante el juez civil del circuito […]”.

Respecto del trámite administrativo seguido por el INCO, éste se ajustó a las previsiones y procedimientos legales a que se debía someter la enajenación voluntaria y ante su fracaso se dio estricto cumplimiento a la ley, ordenando dar inicio al trámite judicial de expropiación.

IV. El recurso de apelación

La parte actora, por medio de apoderado judicial, interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación y como argumentos de disenso con la sentencia manifestó:

1. El tribunal a quo se apoyó, para adoptar la decisión, en la norma constitucional que faculta a los expropiados, por vía administrativa, a hacer las reclamaciones que considere necesarias ante el juez contencioso administrativo.

De acuerdo con el artículo 58 constitucional, la expropiación es un mecanismo por el cual el Estado, en ejercicio de sus facultades y con el objeto de satisfacer el interés público y de cumplir con los fines generales y sociales en favor de la comunidad, adquiere inmuebles de propiedad particular, previo el lleno de los requisitos constitucionales y legales.

2. Significa que, cuando el afectado con una expropiación por vía administrativa quiera exigir el pago justo de su bien, debe hacer uso del control de legalidad del acto que la ordena, pues tal y como se ha reiterado la expropiación por vía administrativa no fue abandonada al imperio unilateral de la administración, ya que sujetó la eficacia del acto administrativo al control de legalidad que realice la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto confieren al acto de expropiación efectos extintivos del dominio u otros derechos reales, dejando desprotegido el derecho a la propiedad, del cual era titular el accionante.

3. En el caso concreto de la expropiación por vía administrativa, se otorga al particular la facultad de demandar la legalidad del acto administrativo que la ordena.

4. Una vez analizado el artículo 58 de la Carta Política, […] el cual da paso a la jurisdicción contenciosa administrativa para pronunciarse respecto del precio establecido en la expropiación de una porción de la propiedad de mi representado, señor Gerardo Cabrera Cifuentes, y del cual la sentencia impugnada no hizo ningún pronunciamiento, tal y como lo he expresado a lo largo de la presente sustentación, se deja abierta la posibilidad de que se cometa una enorme lesión a su patrimonio , pues el precio que la administración pretende cancelar por la porción útil que trasciende en la mutilación del predio de mi defendido es irrisorio, pues tal y como consta en los infolios del proceso , una vez fraccionada la casa-finca de mi poderdante, ésta ya no cumplirá con los fines para lo cual fue adquirida, y construida, como lo son: vivienda, granja y hábitat de retiro que le permite a él y a su familia disfrutar de la naturaleza, , del aire libre que proporciona la zona, como casa de veraneo, y como apoyo económico dada su productividad, pues cuenta con instalaciones que proporcionan recreación, además de que fue diseñada para facilitar su libre acceso y desplazamiento, dadas las circunstancias de paraplejía que padece el actor.

Y es que lo que se pretende cancelar al señor Gerardo Cabrera Cifuentes por el terreno expropiado no compensa el daño tan grande que se le hace a la propiedad, ya que pasaría de ser una granja productiva a simplemente ser una casa a orillas de la carretera, donde las solas vibraciones producidas por el paso de vehículos la hacen inhabitable, además de que no se tuvo en cuenta el valor de lo producido mes a mes por las actividades allí desarrolladas, es decir, el lucro cesante y daño emergente, pues no se hace alusión a indemnización alguna por este perjuicio, toda vez que con el precio reconocido la administración desconoce por completo la actividad productiva de la granja y otros valores emocionales que ésta tiene para mi representado […]”.

Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la ley estatutaria de administración de justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, expedido por la Sala Plena de esta corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

2. Los actos demandados.

Lo son la Resolución 144 de 16 de marzo de 2005, expedida por el subgerente de gestión contractual del Instituto Nacional de Concesiones, “por la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para el desarrollo del proyecto: “malla vial del Valle del Cauca y Cauca - sector Providencia-Buga”, jurisdicción del municipio de Buga, departamento del Valle del Cauca”, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 58 de la Constitución Política, el capítulo VII de la Ley 388 de 1997, y los artículos 2º y 3º del Decreto 1800 del 2003, y la Resolución 65 del 1º de febrero de 2005, en la que se resolvió ordenar por motivos de utilidad pública e interés social la iniciación del trámite judicial de expropiación del siguiente inmueble:

“Una zona de terreno junto con sus mejoras y cultivos identificada con la ficha predial 113601200-126 sector Providencia-Buga de fecha 20 de agosto de 2002, elaborada por la firma Geicol Ltda. con un área de setecientos diez punto ochenta y cuatro metros cuadrados (710.84 m2), determinada entre las abscisas inicial K35+093.01 a la abscisa final K35+146.40 del trazado de la vía, que hace parte del predio de mayor extensión , ubicado en el corregimiento de Zanjón Hondo, municipio de Buga, departamento del Valle del Cauca, de propiedad del señor Gerardo Cabrera Cifuentes, identificado con la CC […], quien lo adquirió por adjudicación de baldío hecha mediante Resolución 916 de 31 de diciembre de 1982 emitida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - Incora de Pereira, con un área total de 2020.00 m2 , identificado con la cédula catastral 00-02-0008-0004-000 y folio de matrícula inmobiliaria 373-1729 de la oficina de registro de instrumentos Públicos de Buga, comprendida dentro de los siguientes linderos especiales: […]”.

— La Resolución 210 de 2 de mayo de 2005, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por el subgerente de gestión contractual del Instituto Nacional de Concesiones, INCO, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 58 de la Constitución Política, el capítulo VII de la Ley 388 de 1997, y los artículos 2º y 3º del Decreto 1800 de 2003 y la Resolución 65 del 1º de febrero de 2005, que dispuso no reponer la Resolución 144 de 16 de marzo de 2005, proferida por la subgerencia de gestión contractual del Instituto Nacional de Concesiones, INCO y dar cumplimiento al inciso 6º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997; por ende, dar inicio al proceso de expropiación judicial, previsto en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, con miras a obtener la expropiación de la zona de terreno junto con sus mejoras y cultivos, requerida para el desarrollo del proyecto en concesión malla vial del Valle del Cauca y Cauca sector Providencia-Buga, que hace parte de un predio de mayor extensión, denominado Lote Agua Clara, ubicado en el corregimiento de Zanjón Hondo, municipio de Buga, departamento del Valle del Cauca, inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria 373-1729 de la oficina de registro de instrumentos Públicos de Buga-Valle, con cédula catastral 00-02-0008-0004-000 y ficha predial 113601200-126, de propiedad de Gerardo Cabrera Cifuentes.

Análisis de la Sala Unitaria.

Este despacho, previo a resolver sobre la procedencia del recurso de apelación, considera necesario referirse a la expropiación, su evolución en la legislación colombiana y el alcance para determinar si hay lugar a estudiar el recurso de apelación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las súplicas de la demanda contra los actos de expropiación.

El artículo 58 de la Constitución Política, establece:

“ART. 58.—Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-227 de marzo 30 de 2011, (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), precisó:

De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil(1). La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este balance”(2).

En sentencia(3) proferida por la Sección Primera de esta corporación, con ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, se precisó:

“La expropiación ha sido definida, entonces, como “una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”(4).

“La Constitución Política de 1886 establecía en los artículos 31(5) y 32(6) la posibilidad de realizar expropiaciones a través de la vía judicial, siempre que hubiera graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, y previa indemnización del valor del bien.

“Por su parte, la Constitución Política de 1991 dispuso en el artículo 58 que “por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa” y que, “en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.

“Como se puede apreciar, mientras el Constituyente de 1886 consagró únicamente la expropiación judicial, el de 1991, adicionalmente, estableció la posibilidad de la expropiación administrativa. Tal diferenciación fue objeto, igualmente, de desarrollo por el legislador.

“Es así como en acatamiento de los mandatos constitucionales de 1886 fueron expedidos los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil - C.P.C.(7), mediante los cuales se reguló el procedimiento expropiatorio en sede judicial; y la Ley 9ª de 1989(8), la cual prescribió en su capítulo III lo referente a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación.

En vigencia de la Carta de 1991, se expidió la Ley 388 de 1997(9), en cuyo capítulo VII se reguló lo atinente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo relacionado con la expropiación administrativa.

Así pues y como lo ha precisado esta corporación, “el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial”(10).

En cuanto a la diferencia entre la expropiación judicial y la administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 18 de marzo de 2010(11), sostuvo lo siguiente:

“El artículo 58 de la Constitución Política dispone:

“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.

El citado artículo establece dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a que:

i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.

ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.

La expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características:

Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (artículo 20 Ley 9ª de 1989).

Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, la administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que difieren de la anterior:

También se presenta luego de fracasada la negociación entre la administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem).

La declaración de las condiciones de urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997.

En este orden de ideas, observa la Sala que ante el fracaso de la etapa de enajenación voluntaria y la falta de condiciones de urgencia manifiesta, la administración tiene la competencia para iniciar por vía judicial la expropiación, previa resolución que se notifica conforme a los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo, por mandato expreso del artículo 62 de la Ley 388 de 1997.

De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presentan la negociación es voluntaria.

Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor”. (Negrillas fuera de texto).

“Tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación administrativa existe una fase previa de negociación, “a través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa se inicia con una oferta de la administración al particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso de negociación directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado(12)”.

En lo atinente a cada una de ellas, esta corporación advirtió(13):

“Respecto de la etapa de oferta de compra debe indicarse que indistintamente si se refiere al proceso de expropiación por vía judicial o administrativa, inicia con la expedición de un acto administrativo que contiene la información de la oferta de compra que se hace al propietario del bien que se pretende expropiar. En el caso de la expropiación por vía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989, el procedimiento inicia con la expedición de un acto (oficio) que identifica el bien y el precio base de negociación. Por su parte, en lo que respecta a la expropiación por vía administrativa, debe destacarse, según lo disponen los artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, que comienza con la expedición de un acto administrativo de expropiación que informa al propietario del bien al que pretende hacerse la administración, la posibilidad de negociar directamente la compra de éste por el precio consignado en el acto, así como las condiciones de pago del precio.

Una vez agotada la primera etapa comienza la subsiguiente, consistente en la negociación. En ella, según lo disponen las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 se busca, entre otras cosas, modificar el precio base que la administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. En el caso de la expropiación por vía judicial ésta etapa dura máximo 30 días, contados a partir de la notificación de la oferta de compra, mientras en aquella que es por vía administrativa el mismo término se cuenta a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por dicha modalidad.

En palabras de la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) debe destacarse lo siguiente de ésta etapa: “En el caso de la expropiación judicial, pasados treinta días desde la oferta sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, o dos meses desde el contrato de promesa de compraventa sin que se haya celebrado el contrato de compraventa, la entidad expide una “resolución de expropiación”, mediante la cual señala el inicio de la etapa expropiatoria propiamente dicha. Luego, la entidad radica ante el juez civil la demanda de expropiación, dando así inicio al proceso judicial. (…) En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago”.

Así las cosas, se tiene que una vez la administración expide la resolución de expropiación, bien se trate de aquella que se da para iniciar el trámite en sede judicial o la que da lugar a la expropiación administrativa, finiquita la etapa de negociación para dar lugar al proceso expropiatorio propiamente dicho. (Destaca la Sala).

Por último, la tercera etapa en sede judicial inicia con la interposición de la demanda, en la que conformidad con lo previsto en el artículo 62 numeral 3º de la Ley 388 de 1997, la entidad administrativa podrá solicitar al juez civil que ordene la entrega anticipada del inmueble cuya expropiación se demanda, siempre y cuando acredite haber consignado a órdenes del respectivo juzgado una suma equivalente al cincuenta por ciento del avalúo practicado para los efectos de la enajenación voluntaria. Dicha etapa termina con una sentencia, que si deniega la expropiación será apelable en efecto suspensivo, y si la decreta en el efecto devolutivo. Por su parte, en lo que corresponde a la expropiación por vía administrativa, el procedimiento resulta ser más ágil, pues la administración expide un nuevo acto administrativo —identificando, entre otras cosas, el bien expropiado, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago— el cual tiene como principal efecto que el derecho de propiedad sobre el bien se traslade a la entidad que decreta la expropiación, una vez se registre en la oficina de registro de instrumentos públicos. Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la decisión de expropiación no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el proceso expropiatorio.

Cabe destacar que a pesar de que la entidad administrativa radique ante el juez civil la demanda de expropiación, con el fin de dar inicio al proceso judicial expropiatorio, es posible, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, que dentro de los cuatro meses siguientes al día en que quede en firme el acto expropiatorio, se interponga una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo, ante el tribunal Administrativo correspondiente, quien será competente para examinar la legalidad del acto en única instancia, dentro de un término máximo de ocho meses, contados a partir de la fecha de la presentación de la demanda.

De hecho, según lo dispone el artículo 23 ibídem: “el proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del tribunal administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del juez civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior. En este evento, se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil”. (El resaltado es nuestro).

Dentro de este marco jurisprudencial, los actos a través de los cuales se dispone “ordenar por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite judicial de expropiación” de un inmueble son actos susceptibles de control jurisdiccional.

La Sala Unitaria observa al respecto que los actos demandados contienen la orden de iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para el desarrollo del proyecto “malla vial del Valle del Cauca y Cauca - sector Providencia-Buga”, jurisdicción del municipio de Buga, departamento del Valle del Cauca, y que el Instituto Nacional de Vías - Invías formuló al señor Gerardo Cabrera Cifuentes, oferta formal de compra RVAL 1281 de fecha 7 de abril de 2003 que tuvo observaciones, razón por la cual no fue posible efectuar la negociación voluntaria. Agotada entonces esta etapa y teniendo en cuenta que, a través de los actos acusados, la administración acudió al procedimiento de expropiación previsto en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo dispuesto en las leyes 9ª de 1989 y 338 de 1997, debe la Sala Unitaria establecer en primer término si contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 27 de abril de 2009, procede el recurso de apelación.

A este respecto el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, también denominada ley de reforma urbana, señala:

“ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. […].

Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El tribunal administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. Subrayado declarado INEXEQUIBLE. Sentencia C-127 de 1998 ponente doctor Jorge Arango Mejía.

Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente.

El artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, señala:

Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

[…]

9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana.

Respecto de la competencia en única instancia de los tribunales en esta materia, la Corte Constitucional en Sentencia C-040 de 2002, consideró:

“[…] el principio de la doble instancia (CP, art. 31) no reviste un carácter absoluto, pues no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, ya que la procedencia de la apelación puede ser determinada por el legislador de acuerdo con la naturaleza del proceso y la providencia, y la calidad o el monto del agravio referido a la respectiva parte(14). En ese orden de ideas, la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia, salvo cuando se trata de sentencias penales condenatorias o de fallos de tutela, los cuales siempre podrán ser impugnados, según los artículos 29 y 86 de la Carta(15). […]”.

Con fundamento en lo anteriormente señalado, es posible, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, promover contra el acto expropiatorio, una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo, ante el tribunal administrativo correspondiente, quien será competente para examinar la legalidad del acto en única instancia, en concordancia con lo establecido en el artículo 131 numeral 9º del Código Contencioso Administrativo.

Bajo tales premisas, es necesario declarar la nulidad por falta de competencia funcional para resolver el presente asunto, pues de conformidad con lo estatuido, corresponde a los tribunales administrativos conocer en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento promovidas en contra de los actos de expropiación que ponen fin a la actuación administrativa y dan curso al proceso judicial, y sin perjuicio de éste.

En tal escenario, como una de las causales de nulidad es la falta de competencia, según lo dispone el numeral segundo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil(16), y se trata de aquellas que el mismo estatuto considera como no saneables en los términos del último inciso del artículo 144 ibídem(17), este despacho declarará la nulidad de lo actuado, a partir del auto de 9 de junio de 2009, inclusive, en virtud del cual se dispuso conceder, en el efecto suspensivo y para ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación, por falta de competencia funcional.

Así las cosas, se dispondrá devolver el proceso al tribunal de origen para lo de su cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE:

1. DECLARAR LA NULIDAD de lo actuado en este proceso, a partir del auto de 9 de junio de 2009, que concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de abril de 2009, por las razones expuestas en este proveído.

2. En firme esta providencia y previas las anotaciones de rigor, envíese al tribunal administrativo de origen para proveer lo pertinente.

Notifíquese y cúmplase.

Consejero: Oswaldo Giraldo López. 

1 La Ley 1564 de 2012, “Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuya mayoría de normas empezarán a regir gradualmente a partir de enero 1º de 2014, contempla en el artículo 399 el proceso de expropiación...

2 Ibídem.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil quince (2015). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Ref.: Rad. 25000232400020060100201.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

5 “ART. 31.—Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al artículo siguiente”.

6 “ART. 32.—En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificar la expropiación”.

7 “Decreto 1400 de agosto 6 de 1970”.

8 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

9 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de febrero de 2012, Rad. 2001-1262. M.P. María Claudia Rojas Lasso.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 18 de marzo de 2010, Rad. 2008-0434. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

12 Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de febrero de 2012, Rad. 2001-1262. M.P. María Claudia Rojas Lasso.

14 Ver Sentencia C-153 de 1995.

15 Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-005 de 1993, C-019 de 1993, C-345 de 1993, C-017 de 1996.

16 “ART. 140.—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, núm. 80. Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
(…).
2. Cuando el juez carece de competencia.”

17 “ART. 144.—Saneamiento de la nulidad.
(…).
No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional.”