Auto AP-2005-1856 de diciembre 12 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR

Procedencia del recurso de apelación.

EXTRACTOS: «Abordar el análisis acerca de si el recurso de apelación, en contra del auto que rechaza la acción popular, es procedente, se torna indefectible, comoquiera que el artículo 36 de la Ley 472 ibídem (1) , señala que contra los autos proferidos a lo largo del trámite de la acción popular procede el recurso de reposición.

Un estudio a priori de la norma precitada permitiría concluir que en contra de la providencia de rechazo de la demanda, en las acciones populares, sólo podría interponerse recurso de reposición. Ahora bien, si se aborda el examen de fondo sobre el contenido y alcance de la citada disposición legal, se concluye que el precepto normativo se refiere, concretamente, a que son pasibles del recurso de reposición las providencias que se profieren a lo largo del trámite de la acción popular, es decir, la regla legal parte del supuesto de la existencia del proceso; entonces, si el auto que rechaza la demanda trunca la existencia del mismo —del proceso judicial—, por cuanto enerva la materialización del derecho de acción, así como la posible formulación de la pretensión a las partes que integran el extremo demandado, lo procedente es dar aplicación al artículo 44 de la Ley 472 de 1998, precepto este que remite, en los aspectos no regulados por dicho cuerpo normativo, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en lo concerniente a las acciones populares que son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

Comoquiera que la remisión normativa se efectúa a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, es válido definir que el auto que rechaza la demanda es de aquellos susceptibles de apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 181 —modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998— de dicha codificación (2) .

Sobre el particular, la Sala Plena de la corporación ha puntualizado lo siguiente:

“Como el contenido integral de la Ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el “auto de rechazo de la demanda”; como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, debe aplicarse el artículo 44 de la Ley 472, que remite a las normas del Código Contencioso Administrativo “en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”. Se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la Ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el inicio del juicio. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la Ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el Código Contencioso Administrativo, por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión y la segunda situación, referente a que el Código Contencioso Administrativo prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable” (3) .

Así las cosas, para la Sala, al interpretar la norma contenida en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, la ley señaló expresamente las providencias que son pasibles del recurso de apelación, esto es, la sentencia en sí misma (art. 37 ibídem), así como el auto que resuelva las medidas previas —cautelares— (art. 26 ibídem); por consiguiente, todas las demás providencias que se profieran a lo largo del trámite de la acción popular, son susceptibles del recurso de reposición (v.gr. el auto que niega el decreto o práctica de una prueba, o el que corre traslado para alegar de conclusión).

En efecto, la acción popular tiene un trámite especial establecido en las normas de la Ley 472 de 1998, sólo que, para efectos de integración normativa, dicho estatuto legal remite a ordenamientos procesales como el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Civil.

Efectuado el anterior análisis, la Sala extrae las siguientes conclusiones en relación con la procedencia y oportunidad de los recursos en contra de las providencias proferidas a lo largo del trámite de acción popular (4) :

a) Contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular —lo anterior supone que ya se encuentre trabada la litis, es decir notificada la demanda a los demandados—, bien en primera o segunda instancia el medio de impugnación procedente es la reposición, la cual deberá interponerse, sin importar la jurisdicción ante la cual se adelanta la acción - bien ordinaria o contencioso administrativa, en los términos del Código de Procedimiento Civil, en lo que concierne a los elementos de oportunidad y trámite (L. 472/1998, art. 36).

El anterior esquema procesal —en materia de impugnación de providencias—, no desconoce o quebranta disposiciones de rango constitucional tales como el principio de la doble instancia (C.P., art. 31) o el debido proceso (C.P., art. 29), según lo establecido en el sentencia C-377 de 2002 proferida por la Corte Constitucional; providencia esta mediante la cual se declaró exequible el artículo 36 analizado.

b) La sentencia de primera instancia —también la que aprueba el pacto de cumplimiento—-, así como el auto que decrete medidas cautelares son providencias apelables por expresa disposición legal del estatuto especial normativo de estas acciones (L. 472, arts. 36 y 26 ibídem).

c) El auto que rechaza la demanda —bien sea por falta de corrección (inadmisión), o por agotamiento de jurisdicción— es apelable, en la medida en que es un proveído que no se profiere al interior del trámite de la acción popular, en tanto que con este se trunca la existencia de aquel, ya que enerva la posibilidad de trabar el litigio. Lo anterior comoquiera que, tal y como se analizó anteriormente, para establecer si el mencionado auto es o no apelable se debe acudir a la remisión normativa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 que, para el caso de los procesos de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, se efectúa a los postulados del Código Contencioso Administrativo; estatuto normativo este, en el cual el auto que rechaza la demanda en un proceso de dos instancias es objeto de recurso de apelación (art. 181, numeral 1º ibídem).

d) El auto que inadmite la demanda, en materia de impugnación se rige, al igual que el que la rechaza, por los postulados normativos del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual el recurso procedente para su controversia es el ordinario de súplica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 183 ibídem».

(Auto de 12 de diciembre de 2007. Radicación AP-25000-23-26-000-2005-01856-01. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero).

(1) Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas. En el estudio de constitucionalidad de la norma, el Tribunal Constitucional manifestó lo siguiente: “En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (C.P., arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que este funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.

“Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad.

“En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente”.

(2) “ART. 181.—Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:

“1. El que rechace la demanda…”.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de enero de 2003, expediente 2002-2188 (AP-752), M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(4) Ver Consejo de Estado, auto de 7 de febrero de 2007, expediente AP 2004-1028, M.P. Enrique Gil Botero.

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