Auto 2006-00936 de abril 20 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 05001 2331 000 2006 00936 01

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Demandante: Ladrillera San Cristóbal S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - Invias

Nulidad y restablecimiento del derecho (ART. 85 CCA)

Segunda instancia

Bogotá, D.C., veinte de abril de dos mil dieciocho.

AUTO

Correspondería a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, de no ser porque el Despacho ponente advierte la falta de competencia funcional.

I. Antecedentes

Procedente de la Sección Primera fue entregado a la Sección Quinta el expediente de la referencia, conforme consta en el acta de inventario suscrita el 19 de enero de la presente anualidad, para dar cumplimiento al Acuerdo 357 de 5 de diciembre de 2017 suscrito, ante la Sala Plena, entra las Secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado y decidir la apelación incoada por la sociedad Ladrillera San Cristóbal S.A. contra la sentencia de única instancia de 29 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda al concluir que en el curso del proceso no logró demostrarse que la oferta económica presentada por el Invias al demandante no se ajustara a la normativa vigente para la época de los hechos o que las áreas requeridas para la obra a desarrollar no fueran las expropiadas.

II. Consideraciones

Advirtiendo que el asunto sub exámine versa sobre la expropiación por vía judicial de un inmueble, propiedad de la sociedad demandante, se considera necesario analizar las generalidades de esta figura.

2.1. La expropiación por vía judicial.

En vigencia de la Constitución de 1886 se profirió la Ley 9ª de 1989, mediante la cual se determinó, en su capítulo III, el procedimiento para adquirir bienes por enajenación voluntaria y por expropiación.

A su turno, en el artículo 58 de la Constitución Política de 1991 se consagró que podrá haber expropiación mediante: I) sentencia judicial e indemnización previa; y II) expropiación por vía administrativa, en los casos que determine el legislador, respecto de la cual podrá presentarse acción contenciosa, incluso respecto del precio.

Con ocasión de ello el Congreso de la República profirió la Ley 388 de 1997 la cual regula lo concerniente a la adquisición de inmuebles por las dos vías previstas en el mandato constitucional precitado, a saber: por enajenación voluntaria y expropiación judicial, en su capítulo VII, y por vía administrativa, en el capítulo VIII.

En ese orden de ideas, se observa que para la fecha de expedición de los actos acusados el ordenamiento jurídico contemplaba dos formas de realizar la expropiación del bien objeto de estudio, a saber: I) la expropiación administrativa; y II) la expropiación judicial. Así las cosas, la Sala estima pertinente realizar diferenciaciones entre uno y otro sistema, así:

• La expropiación administrativa se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero solo procede cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997(1), previa declaratoria de urgencia, cuyas causales se encuentran en el artículo 65(2) de la ley en comento. Es decir, resulta excepcional en la medida en que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio.

Aunado a lo anterior, el artículo 64 de la Ley 388 establece que la declaración de las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación, sea realizada por la instancia o autoridad competente que determine mediante Acuerdo, el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso.

• De otro lado, la expropiación judicial es la regla general dentro de las modalidades de expropiación y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, bien sea porque el propietario se niegue a negociar, porque guarde silencio, o porque no cumple con el negocio.

Igualmente, se destaca que este tipo de expropiación se lleva a cabo por medio de una resolución, la cual, una vez en firme, permite a la Administración demandar al propietario del inmueble, ante la Jurisdicción Civil, para que en sentencia judicial, por medio del proceso especial de expropiación contenido en las leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y en el Código de Procedimiento Civil, se lo entregue.

2.2. La competencia funcional y su relación con la nulidad procesal insaneable.

Visto grosso modo, el panorama general de las dos clases de expropiación, el Despacho encuentra que de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, el propietario del inmueble sobre quien recae la medida expropiatoria puede demandar la resolución en acción de nulidad y de restablecimiento, ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia(3). De hecho el artículo 23 de la misma normativa establece que “el proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del Tribunal Administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez Civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior”.

Ahora bien, se considera necesario precisar, como claramente lo consagra la norma pretranscrita, que es posible que simultáneamente el proceso se conozca en la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, siendo la primera competente para adelantar la expropiación propiamente dicha y la segunda, en única instancia, para verificar la legalidad del acto que ordena ponerla en marcha.

De conformidad con las particularidades del caso se advierte que el proceso adelantado para expropiar las fajas de terreno propiedad de la sociedad demandante se acudió a la figura de la expropiación por vía judicial, tal como lo afirmó el demandante en los hechos y se desprende de la lectura de los actos acusados(4).

Como consecuencia de lo anterior, se itera, que de conformidad con el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 será susceptible de demanda, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la resolución mediante la cual se disponga la expropiación por vía judicial; de la cual conocerá en única instancia el Tribunal Administrativo competente, que para el caso concreto resulta ser el de Antioquia, por cuanto el bien objeto de expropiación se encuentra dentro de su jurisdicción, como en efecto aconteció en el caso sub judice.

En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que el asunto de la referencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa; en tanto las censuras recaen sobre los actos que ordenaron iniciar los trámites de expropiación por vía judicial de los bienes propiedad de la sociedad demandante; sin embargo, de conformidad con las normas de competencia señaladas en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 pretranscrito será el Tribunal Administrativo, del lugar de los hechos, el que se pronuncie, en única instancia, de la nulidad del acto administrativo de expropiación.

Ahora bien, se hace claridad en que la Sección Quinta no desconoce que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en procesos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, ha proferido fallos inhibitorios en razón de la falta de competencia funcional(5) por haber demandado los actos que ordenan el inicio de la expropiación por vía judicial precisamente por el factor competencial que se asignó en única instancia a los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial.

Pero en sentir de este Despacho, de cara a la normativa procesal vigente y aplicable al proceso, lo que en realidad se advierte es que se está frente a una causal de nulidad de las que trata el artículo 140 del CPC(6), aplicable al asunto de la referencia en virtud de la remisión del artículo 267 del CCA, cual es la falta de competencia funcional que mella e impide la asunción de competencia por parte del juez ad quem, cuando el conocimiento del asunto fue asignado por el legislador en única instancia a otra autoridad jurisdiccional, haciendo inviable un pronunciamiento diferente al decreto de nulidad procesal por causal insanable de que trata el inciso final del artículo 144 del CPC(7), lo que conllevaría de suyo teniendo en cuenta las particularidades del presente asunto, que la nulidad procesal afecte el trámite impartido al recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, que a todas luces resultaba improcedente por tratarse de un proceso de única instancia.

Sin perjuicio de lo anterior, al no estar atribuida la competencia en descongestión, devenida del Acuerdo 357 de 2017, a la Sección Quinta para asumir decisiones diferentes al fallo o su aclaración, corrección y adición, resulta inadecuado a derecho realizar un pronunciamiento diferente al asignado dentro del marco acordado entre ambas secciones, siendo procedente únicamente devolver el expediente al despacho remitente para lo de su cargo.

En efecto, de la lectura de los incisos segundo y tercero del numeral 1º del Acuerdo en cita, se desprende que: “Si una vez recibidos los expedientes la Sección Quinta encuentra que alguno no está para fallo este será devuelto a la Sección Primera, la cual podrá reemplazarlo por otro. // La Sección Quinta solo será competente para proferir fallo y para resolver aclaraciones, adiciones o correcciones del mismo” (negrillas fuera de texto).

Por lo anterior, como emerge una situación procesal que solo puede resolverse por el despacho de originen se

III. Resuelve

DEVOLVER el expediente al Despacho remitente del doctor Oswaldo Giraldo López, para lo de su cargo.

Cúmplase.

Consejera: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

1 ART. 63.—Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente Ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), 1) y m) del artículo 58 de la presente Ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el Capítulo VI de la presente Ley (Negrillas de la Sala).

2 ART. 65.—Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a:
1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
2. El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio.
3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra.
4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso.

3 ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, este se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.
Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado.ElTribunalAdministrativodeberádictarsentenciadefinitivadentrodeltérminomáximodeocho(8)meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. Elprocesocontencioso-administrativoterminarásitranscurridoeltérminoanteriornosehubieredictadosentencia (subrayado declarado inexequible).
Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente (negrillas de la Sala).

4 Resolución 769 de 24 de febrero de 2005 “Por la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno propiedad de LADRILLERA SAN CRISTÓBAL S.A. (antes L.C. Cuartas y Compañía S. en C.), necesario para la ejecución del proyecto “construcción de la Comunicación Vial entre los Valles de Aburrá y el Rio Cauca (Variante Medellín – Santa Fe de Antioquia) que se compone del Túnel San Cristóbal y sus respectivos accesos, proferida por el director General del Instituto Nacional de Vías - Invias (Folios 123 a 126 del cuaderno Nº 1 del expediente), confirmada mediante Resolución 2231 de 26 de mayo de 2005 (Folios 48 a 57 del cuaderno Nº 1 del expediente).
Resolución 771 de 24 de febrero de 2005 “Por la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno propiedad de LADRILLERA SAN CRISTÓBAL S.A. (antes L.C. Cuartas y Compañía S. en C.), necesario para la ejecución del proyecto “construcción de la Comunicación Vial entre los Valles de Aburrá y el Río Cauca (Variante Medellín - Santa Fe de Antioquia) que se compone del Túnel San Cristóbal y sus respectivos accesos, proferida por el director General del Instituto Nacional de Vías - Invias (Folios 129 a 132 del cuaderno Nº 1 del expediente), confirmada mediante Resolución 2232 de 26 de mayo de 2005 (Folios 60 a 69 del cuaderno Nº 1 del expediente).

5 Sentencia de 9 de abril de 2012. M.P.: María Claudia Rojas Lasso. Demandante: Country Club de Bogotá. Rad.: 2001 01262 01. Sentencia de 22 de marzo de 2012. M.P.: María Claudia Rojas Lasso. Demandante: Melba Suárez de Botero. Rad.: 2002 01171 01.

6 ART. 140.—Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
(…).
2. Cuando el juez carece de competencia.

7 ART. 144.—Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos:
(…)
No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140,salvoeleventoprevistoennumeralanterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional. Texto subrayado Declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-407 de 1997.
Incluso si se mira desde el CGP genera la invalidez de la sentencia proferida como se lee en el artículo 138: “Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará (…)”.