Sentencia 2007-00083 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 11001-03-26-000-2007-00083-00(34911)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Unión de Cultivadores de Palma de Aceite en el Urabá Urapalma S.A.

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder

Acción: Acción de revisión (asuntos agrarios)

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

La Sala se pronuncia sobre la prelación de fallo en el asunto de la referencia.

Antecedentes

El 13 de diciembre de 2007, la sociedad Unión de Cultivadores de Palma de Aceite en el Urabá Urapalma S.A., a través de apoderado, presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder con el fin de que se i) revisen las resoluciones 2424 de 10 de septiembre y 2921 de 2 de noviembre de 2007, proferidas por el subgerente de ordenamiento social de la propiedad del Incoder, mediante las cuales se “deslindaron las tierras de propiedad colectiva pertenecientes al Consejo Comunitario del río Curvaradó” y ii) declare la nulidad de las mismas porque con ellas se “omitió la determinación de la presencia de terceros ocupantes en dichos territorios, la condición jurídica o las causas por las cuales adelantaban la explotación, el tiempo de permanencia en el inmueble y el área ocupada por cada uno de aquellas”.

Cumplido el trámite procesal correspondiente el asunto de la referencia entró para fallo el 23 de octubre del año 2009.

No obstante, la Sala observa que el asunto deberá ser estudiado con prelación, previas las siguientes:

Consideraciones

El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que los procesos entraron al despacho para ese fin; salvo las excepciones que la misma norma establece, relacionadas con la naturaleza del asunto, su importancia jurídica o su trascendencia social.

A su vez, el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, en su primer inciso, preceptúa que “[c]uando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación” (se destaca).

Como puede verse, la regla general fijada por el legislador, consistente en proferir las sentencias en el estricto orden en el que entran los expedientes para fallo —salvo las situaciones previamente establecidas— propugna por hacer efectivo el derecho de los asociados a la igualdad y al debido proceso. No obstante, sería contrario al artículo 13 constitucional impedir al juzgador privilegiar aquellos casos que demandan ser definidos antes que otros, pues ello cercenaría la materialización real, efectiva e íntegra de la garantía a la igualdad.

La competencia de la Sección y de las subsecciones, para efecto de establecer si un asunto se resuelve con prelación, difieren, comoquiera que mientras el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 dispone que el asunto lo resuelve las secciones, el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 se lo asigna a las subsecciones, distinción que se comprende porque la autorización del legislador de desconocer el turno en todos los asuntos atinentes a la misma materia, cuando se trata de aplicar un precedente, obliga igual a todos los integrantes de la Sección, de suerte que se podrán fallar sin sujeción al orden de ingreso para fallo aquellos asuntos cuya situación fáctica y jurídica así lo permita.

Visto lo anterior, en el sub lite, con miras a conceder la prelación, resulta imperativo detenerse, como lo exige el respeto de la igualdad, en la situación fáctica, a la luz de las previsiones del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, a cuyo tenor “en el caso de graves violaciones de los derechos humanos”, y los “asuntos de especial trascendencia social” exigen trato preferente. Al respecto la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión oficiosa del proyecto que sería la Ley 1285 de 2009, señaló:

“(...) La Corte considera que si bien es cierto que por regla general es necesario seguir un orden estricto para resolver los asuntos sometidos ante la justicia, también lo es que dicha regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias extraordinarias el legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando las mismas se encuentren debidamente justificadas y se reflejen como razonables.

Esta corporación ya ha tenido ocasión de explicar por qué no riñe con el ordenamiento superior la posibilidad de modificar, de forma excepcional, los turnos para dictar fallo en las instancias judiciales. Al margen de apreciación para valorar la pertinencia o no de tales excepciones, debiendo siempre justificar suficientemente su existencia.

(...) una serie de razones especiales, constitutivas de excepción a la regla general antes mencionada, que permiten que algunos procesos sean tramitados y fallados preferentemente por las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional. Estas razones son (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.

(...)

Y es importante advertir que será la respectiva autoridad judicial la responsable de examinar cada caso en particular, para determinar si se cumplen o no las exigencias legales que permiten modificar la prelación de turnos, debiendo siempre justificar de manera satisfactoria el cambio de orden para fallo” (negrillas fuera del texto).

En suma, sin desconocer que corresponde al legislador, en todos los casos, determinar los supuestos que dan lugar a modificar los turnos para fallo y que la Ley 1285 de 2009 los establece, sin perjuicio de las previsiones de la Ley 446 de 1998, bien puede considerarse que el asunto que ocupa la atención de la Sala comporta un conflicto sobre derechos constitucionales fundamentales que ameritan su estudio con prelación.

Caso sub lite

En el asunto que ocupa la atención de la Sala se depreca la revisión y nulidad de la Resolución 2424 de 12 de septiembre de 2007, por la cual se deslindaron los territorios colectivos adjudicados al Consejo Comunitario del río Curvaradó.

Asunto este de “trascendencia social y nacional” dado que enmarca una problemática de primer orden relativa a la delimitación de los territorios afrocolombianos, esto es, los adjudicados al Consejo Comunitario del río Curvaradó.

Al respecto la Corte Constitucional, en un asunto relacionado con la protección de los derechos de las comunidades afrocolombianas y precisamente entre ellas las asentadas en el río Curvaradó, sostuvo:

“1. La protección reforzada de las comunidades afro colombianas y de sus miembros en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

1. La Corte Constitucional en diversas decisiones ha garantizado los derechos de los afrocolombianos. Por un lado, ha insistido en que en virtud del derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, las diferenciaciones fundadas en la identidad étnica o el origen racial, que generan una exclusión o restricción en el acceso a beneficios o servicios a las personas que las ostentan, se presumen inconstitucionales(1). Por otro lado, ha insistido en que dada la situación de histórica marginalidad y segregación que han afrontado los afrocolombianos, estos deben gozar de una especial protección por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 superior(2).

2. Así mismo, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido en diversas oportunidades el carácter de grupo étnico de las comunidades afrocolombianas y ha resaltado la importancia de tal reconocimiento para asegurar su “adecuada inserción en la vida política y económica del país”(3). Ha precisado la Corte que la definición de los miembros de las comunidades afrodescendientes, no puede fundarse exclusivamente en criterios tales como el ‘color’ de la piel, o la ubicación de los miembros en un lugar específico del territorio, sino en “(i) un elemento ‘objetivo’, a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento “subjetivo”, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión”(4).

En tanto grupo étnico, en la jurisprudencia constitucional se ha insistido en que las comunidades afrocolombianas son titulares de derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente(5). En este sentido la Corte ha adoptado importantes decisiones para garantizar a las comunidades afrodescendientes sus derechos constitucionales. Así, entre otras, en la Sentencia C-461 de 2008(6) condicionó la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, al “entendido de que se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia constitucional. En la Sentencia C-030 de 2008(7) este tribunal declaró inconstitucional la Ley 102 de 2006 “Por la cual se expide la ley forestal”, porque en la discusión y aprobación de la misma no se había consultado previamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a pesar de que sus disposiciones afectaban directamente a estas comunidades(8). En la Sentencia T-955 de 2003(9) la Corte tuteló los derechos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, a la propiedad colectiva, a la participación y a la subsistencia de las comunidades afrocolombianas de la cuenca del río Cacarica, amenazados por la indiscriminada explotación forestal en el territorio colectivo de los accionantes. Por su parte, en la Sentencia T-574 de 1996,(10) la Corte concedió la tutela a los miembros de una comunidad afrocolombiana, dedicada al oficio de la pesca, frente a la contaminación generada por vertimientos de petróleo en el mar. En dicha providencia la Corte insistió en que la explotación de los recursos naturales no puede hacerse en desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades afro e indígenas.

(...)

Según el documento presentado por Afrodes y otras organizaciones de población afrocolombiana el Incoder reconoció que “en la actualidad varias empresas palmeras están trabajando ilegalmente en el territorio titulado de los afrocolombianos en Tumaco: (i) Palmeiras S.A. y Palmas Oleaginosas Salamanca estuvieron trabajando ilegalmente en entre 800 y 1.500 hectáreas del territorio titulado al Consejo Comunitario de Alta Mira y Frontera; (iii) Palmas Oleaginosas Salamanca y Palmas de Tumaco han expandido sus plantaciones de palma sin consulta en la tierra colectiva del Consejo Comunitario del Bajo Mira y Frontera; (iii) Astorga está trabajando sin permiso en el territorio colectivo del Consejo Comunitario del río Rosario”(11). A pesar de esto, no se han adoptado medidas efectivas para la restitución de los territorios colectivos.

(...)

1. El riesgo extraordinario de vulneración de los derechos territoriales colectivos de las comunidades afrocolombianas por el desplazamiento forzado interno.

Para los pueblos afrocolombianos, el desplazamiento, el confinamiento, y la resistencia generan la pérdida del control de su territorio y el deterioro de las condiciones de vida y del disfrute de sus derechos. Para estos colombianos, el territorio tiene una importancia muy profunda que va más allá de simplemente contar con un lugar para vivir y sostenerse. El territorio es una expresión de su memoria colectiva, de su concepción de la libertad. Por eso, al hablar de territorio no se hace referencia solo a los titulados colectivamente sino a los ancestralmente habitados por las comunidades afrodescendientes en Colombia. El territorio es una concepción integral que incluye la tierra, la comunidad, la naturaleza y las relaciones de interdependencia de los diversos componentes. Del territorio también hacen parte los usos y costumbres vinculados a su hábitat que las comunidades afrocolombianas han mantenido por siglos y que se expresan también en los saberes que la gente tiene y en el conocimiento de los ritmos y los tiempos para hacer las distintas actividades. Algunas de las consecuencias más graves de esta pérdida territorial son las siguientes:

1. Imposibilita la titulación de territorios ancestrales que aún no han sido reconocidos como territorios colectivos: el desplazamiento modifica la relación con la tierra y con el entorno, así como la cohesión social de la comunidad, lo cual imposibilita la activación de los procesos de titulación colectiva.

2. Aumenta el riesgo de pérdida de los territorios colectivos ya titulados: las presiones ejercidas en los territorios que han sido titulados están en riesgo de una pérdida irreparable tanto del bosque de respaldo o de uso colectivo en las comunidades, de las cuencas y de los mares, como de los medios de uso, los mecanismos tradicionales de subsistencia y de recreación de sus imaginarios culturales.

3. Facilita la proliferación de procesos de colonización y de formas de explotación económica abrasiva de los territorios colectivos: Las presiones que se ejercen sobre los afrocolombianas para abandonar sus territorios ha facilitado que personas ajenas a sus comunidades se apropien de sus tierras y promuevan un modelo económico que destruye el medio ambiente.

La pérdida de control social y cultural de sus territorios por parte de las comunidades negras ha estado asociada a fenómenos de repoblamiento y cambio de la composición étnica, como por ejemplo, en el Urabá, en algunos lugares de la costa de los departamentos del Cauca y de Nariño, en el Norte del Cauca y en Buenaventura. El repoblamiento del territorio en el norte del Cauca y más concretamente en los municipios de Suárez y Buenos Aires, ha sido causado por personas provenientes de Nariño, en Buenaventura por “paisas” y en el Urabá por “chilapos”, venidos de Córdoba(12).

4. Aumenta el riesgo de pérdida de sus modelos de desarrollo y de protección del medio ambiente: Las comunidades afrocolombianas han defendido el etnodesarrollo como una alternativa para la explotación ambientalmente sana de los recursos naturales. El desplazamiento, así como el confinamiento, obliga a abandonar estas formas de explotación y permite la prevalencia de modelos de desarrollo que arrasan con el medio ambiente y con la posibilidad de supervivencia cultural de las comunidades afrocolombianas.

(...).

I. Casos emblemáticos que reflejan la gravedad de la crisis humanitaria que enfrenta la población afrocolombiana respecto de los cuales es preciso adoptar un plan específico de prevención, atención y protección

A lo largo del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y en particular en la verificación de la incorporación del enfoque diferencial a favor de la población afrocolombiana, fueron señalados varios casos emblemáticos que ilustran la gravedad de la situación de desprotección y vulnerabilidad que enfrenta esta población. Respecto de algunos de estos casos los organismos internacionales de derechos humanos han ordenado la adopción de medidas provisionales de protección, como es el caso de las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó. Otros fueron señalados en los distintos documentos e intervenciones entregados a la Corte Constitucional con ocasión de la sesión técnica del 18 de octubre de 2007, como casos emblemáticos que ilustran la grave afectación de los derechos de la población afrocolombiana desplazada, aun cuando la información sobre los mismos es muy precaria y dispersa.

(...).

Las comunidades de Jiguamiandó y Curvaradó han sido destinatarias de una serie de medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las resoluciones del 6 de marzo de 2003, 7 de noviembre de 2004, 15 de marzo de 2005 y 7 de febrero de 2006. Entre dichas medidas, se ha incluido el requerimiento al Estado colombiano para que adopte y mantenga mecanismos de protección de la vida e integridad personal de los miembros y de las familias de las comunidades referidas; asegure a los sujetos pertenecientes a ellas, la posibilidad de seguir viviendo en las zonas donde han tradicionalmente habitado, sin coacción o amenaza, y garantizar a las comunidades, sus miembros y familias que se hayan desplazado, condiciones de seguridad para retornar a sus hogares”(13).

De la jurisprudencia antes transcrita, se colige que la grave situación que afrontan los integrantes de la comunidad del río Curvaradó, objeto de reiterados pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional.

De manera que, como en el asunto de la referencia se controvierte un asunto de trascendencia nacional, que además podría comprometer derechos fundamentales, habrá de decretarse la prelación, no obstante, ello no comporta que se entre a fallar de inmediato, empero sí con prontitud, teniendo presente las previsiones del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

DECRETAR la prelación de fallo en el asunto de la referencia, conforme a la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth—Stella Conto Díaz del Castillo.

(1) Por ejemplo, en la Sentencia T-1095 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte Constitucional concedió la tutela a una mujer a quien se le había negado el acceso a una discoteca por motivos raciales, y reiteró que la identidad étnica o el origen racial se entienden como “criterios sospechosos” de diferenciación. En la Sentencia T-375 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte protegió el derecho a la igualdad y a la educación de una aspirante a ingresar al programa de medicina de una universidad, a la que le había sido negado el ingreso por su condición de afrodescendiente. En dicha decisión, la Corte recordó que en virtud del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad, existe un mandato claro de promoción del acceso a la educación de los miembros de las comunidades afrodescendientes, que no puede ser negado ni obstaculizado por parte de las autoridades encargadas de la ejecución de programas que desarrollen los propósitos educativos enunciados. En igual sentido, y reiterando lo anterior, la Corte en la Sentencia T-586 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, concedió la tutela por violación al derecho a la igualdad y a la educación de una mujer afrocolombiana que aspiraba a ser beneficiaria de un cupo para minorías étnicas en la Universidad del Tolima, pero que le fue negado con el argumento de que en la ciudad de Ibagué no existían comunidades afrocolombianas. Por su parte en la Sentencia T-422 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte garantizó el derecho a la igualdad de un hombre afrocolombiano, y de la comunidad negra residente en el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, ante la renuencia del director del Servicio Educativo Distrital de Santa Marta de designar un representante de la comunidad negra ante la Junta Distrital de Educación del Distrito de Santa Marta, de conformidad con el artículo 160 de la Ley 115 de 1995.

(2) Ver, entre otras, las sentencias T-1095 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-169 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-422 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta última decisión, en relación con el tratamiento especial que se debe brindar a los afrocolombianos, la Corte expresó: “La diferenciación positiva correspondería al reconocimiento de la situación de marginación social de la que ha sido víctima la población negra y que ha repercutido negativamente en el acceso a las oportunidades de desarrollo económico, social y cultural. Como ocurre con grupos sociales que han sufrido persecuciones y tratamientos injustos en el pasado que explican su postración actual, el tratamiento legal especial enderezado a crear nuevas condiciones de vida, tiende a instaurar la equidad social y consolidar la paz interna y, por lo mismo, adquiere legitimidad constitucional”.

(3) Sentencia C-169 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta decisión la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 25-S/99 y 217-C/99 “por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política, en relación con la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior”.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-169 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-586 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-375 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(5) Sentencia C-461 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. A este respecto, en la Sentencia T-549 de 2006. M.P. Jaime Araujo Rentaría, puntualmente se expresó: “Por consiguiente, no cabe duda en relación con que las comunidades negras reconocidas y protegidas especialmente por el propio constituyente en el artículo 176 de la Constitución Nacional, lo mismo que en la Ley 70 de 1993, expedida en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 55 transitorio de la Carta Política, son titulares calificadas de una serie de derechos fundamentales, derivados directamente de la obligación estatal de respetar y garantizar la diversidad étnica y cultural de la Nación”.

(6) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(8) A este respecto, señaló la Corte: “En este caso, no obstante el carácter general de la ley —no dirigida a regular especialmente, en aplicación del Convenio 169 de la OIT, la situación de las comunidades indígenas y tribales—, de su contenido material se deriva la posibilidad de una afectación específica a tales comunidades, comoquiera que sus previsiones recaen sobre un objeto —el bosque— que tiene particular relevancia para las mismas y guarda una íntima e indisoluble relación con su modo de vida.

A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Corte que la materia propia de la Ley 1021 de 2006 es susceptible de afectar directa y específicamente a las comunidades indígenas y tribales y que, por consiguiente, previamente a su expedición debió surtirse el trámite de la consulta con dichos pueblos, en los términos del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT”.

(9) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(10) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(11) Codhes, CNOA, Afrodes y otros, “Insumos para política pública de prevención y atención al desplazamiento forzado y confinamiento de la población afrocolombiana” agosto de 2008, páginas 23-24

(12) Informe “Lineamientos para tener en cuenta en la definición, implementación y seguimiento de una política pública de atención diferenciada a la población afrocolombianas en situación de desplazamiento y confinamiento” CNOA.

(13) Corte Constitucional, Auto 005 de 2009,”Protección de los derechos fundamentales de la población afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado, en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004”, M.P. Manuel José Cepeda.