Auto 2007-00311 de octubre 21de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Rad.: 23001-33-31-004-2007-00311-01

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Hidalgo Elías Vélez Simmonds

Demandado: municipio de Montelíbano

Asunto: Acción Popular

Revisión Eventual

Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de dos mil nueve.

Resuelve la Sala la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 25 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2008 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería.

Antecedentes

1. Mediante escrito presentado ante el Juez Cuarto Administrativo de Montería el 11 de octubre de 2007, el señor Hugo Elías Vélez Simmonds, a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción popular en contra del municipio de Montelíbano - Córdoba y de la empresa Cerromatoso, con el fin de que se le ordenara al ente territorial demandado que liquidara y recaudara correctamente el impuesto de Industria y Comercio Avisos y Tableros, que la mencionada empresa le adeuda desde el año de 1984.

2. Mediante sentencia de 12 de diciembre de 2008, el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que las liquidaciones y pagos del impuesto de Industria y Comercio Avisos y Tableros, presentadas por la empresa Cerromatoso, se encuentran ajustadas a lo dispuesto por la Ley 14 de 1983 y a lo indicado por la jurisprudencia en materia de exenciones tributarias.

Que adicionalmente, de las correspondientes liquidaciones sobre el valor del mencionado impuesto de orden territorial, la empresa mencionada se encontraba habilitada para excluir de la base gravable todos aquellos ingresos provenientes de la venta de artículos de producción nacional que destinaba a la exportación, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional y por ello no es viable acudir a la excepción de inconstitucionalidad.

3. Al desatar el recurso interpuesto por la parte demandante en sentencia de 25 junio de 2009, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en que el fallo se ajusta a lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 y la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en materia de exenciones tributarias. Ratificó que no era posible acudir a la excepción de inconstitucionalidad habida cuenta de que la norma en que se funda el fallo fue encontrada ajustada a la Constitución por la Corte Constitucional.

4. Mediante escrito presentado el 16 de julio de 2009, la parte actora solicitó al Tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado con el fin de que sometiera a una eventual revisión la sentencia de segunda instancia.

Para fundamentar su petición señaló "reitero mi posición como accionante, persiguiendo que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el erario o dineros públicos y los derechos de la colectividad al bienestar y desarrollo social". De igual forma, expresó que los argumentos en que se basa su petición son los mismos que expresó en la demandada y en las demás oportunidades procesales de intervención durante el trámite del proceso, esto es los relacionados con el indebido cobro del impuesto de Industria y Comercio Avisos y Tableros, por parte del municipio demandando a la empresa Cerromatoso, que en últimas ha afectado las fianzas del municipio de Montelíbano.

Consideraciones de la Sala

De conformidad con lo previsto en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 25 de junio de 2009, previas las siguientes consideraciones.

1. De la revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares.

El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 establece que, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias dictadas en desarrollo de los procesos judiciales de acciones populares o de grupo, que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso con el fin de unificar la jurisprudencia y que fueron proferidas por los tribunales administrativos.

Si bien es cierto que al hacer el control jurisdiccional automático, previo, integral y definitivo al proyecto de reforma a la ley estatutaria de administración de justicia la Corte Constitucional(1) dejó en claro que la única finalidad de este mecanismo de revisión eventual que se aviene a los mandatos superiores es la relacionada con la unificación de jurisprudencia, no se detuvo a precisar como tampoco lo hizo la norma— el alcance de esta causal.

En atención a ello y con el objeto de fijar algunos criterios enunciativos, la Sala Plena(2) de esta corporación señaló que la unificación de jurisprudencia que se busca con la selección vía revisión eventual tiene por finalidad la de garantizar principios básicos para el adecuado funcionamiento del aparato judicial, como la igualdad de quienes se encuentran en supuestos de hecho idénticos y la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes tienen el derecho a que la jurisprudencia no varíe abruptamente en relación con las condiciones de aplicación de la ley, cuando ya han sido definidas en los pronunciamientos judiciales y que, en consecuencia, se afecte en últimas a los destinatarios de las normas jurídicas (confianza legítima).

Con esta perspectiva, en la providencia en cita se indicó que la revisión eventual no constituye un nuevo recurso y que su finalidad reside exclusivamente en unificar jurisprudencia, sin que por lo tanto suponga una instancia adicional en el trámite del proceso, precisamente porque no constituye un mecanismo de control de legalidad de la sentencia respectiva.

En otros términos, la revisión eventual no está concebida para que por esa vía se expongan razones de inconformidad con respecto a la providencia cuya revisión se pretende, como si se tratase de un recurso de instancia y, por lo mismo, no se puede utilizar como excusa para replantear los temas que ya fueron objeto del litigio y que fueron decididos en las instancias respectivas de conocimiento del proceso.

Ahora, en conformidad con lo expuesto por la Sala Plena en el proveído que se viene citando los presupuestos para la procedencia de la revisión eventual de providencias judiciales en sede de acciones populares son los siguientes:

i) Que la providencia objeto de la solicitud hubiere sido proferida en un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular;

ii) Que la Jurisdicción llamada a conocer de tales acciones sea la Contencioso Administrativa;

iii) Que la solicitud sea formulada a petición de parte o del Ministerio Público, dentro de los 8 (ocho) días siguientes a la notificación de la providencia correspondiente;

iv) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso;

v) Que la providencia hubiere sido dictada por un Tribunal Administrativo;

vi) Que la petición de revisión eventual sea sustentada por el interesado;

vii) Que el estudio del asunto imponga un análisis que asegure la unificación de la jurisprudencia sobre la materia objeto de controversia.

En relación con la unificación de jurisprudencia, la providencia en comento señaló a guisa ilustrativa, entre otros, los siguientes eventos:

· Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

· Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

· Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta corporación.

· Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

Con arreglo a los anteriores derroteros procederá la Sala a estudiar la solicitud de revisión en el sub lite.

2. Del estudio de los presupuestos de la revisión en el sub examine.

2.1. Competencia.

La acción popular impetrada, según afirma la parte actora, se suscitó con ocasión de la presunta omisión en la que incurrió el municipio de Montelíbano en relación con el cobro del impuesto de industria y comercio avisos y tableros a la sociedad Cerromatoso, razón por la cual la Jurisdicción competente es la Contencioso Administrativa y adicionalmente lo es la Sección Tercera de esta corporación ya que se demandó la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

2.2. Oportunidad de la solicitud de revisión.

La parte actora solicitó y fundamentó su petición de revisión eventual, dentro del término establecido para tal efecto(3), de una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que resolvió el recurso de apelación propuesto por las partes, contra el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería, en primera instancia.

2.3. Razones que motivan la solicitud.

En lo que tiene que ver con las razones por las cuales se solicitó la selección de la sentencia, afirmó la parte actora, que los derechos colectivos señalados en la demanda, esto es la moralidad administrativa y el patrimonio público, fueron vulnerados por la conducta omisiva del ente territorial demandado, por no garantizar el adecuado recaudo del mencionado impuesto.

Considera la Sala que los argumentos expuestos por el demandante son improcedentes en relación con la finalidad que previó el legislador para el mecanismo de revisión eventual, como quiera que, como se indicó, el propósito del mismo consiste en unificar jurisprudencia y no supone una tercera instancia de discusión sobre los aspectos de fondo decididos en el proceso.

Ahora bien, de la sustentación del mecanismo de revisión eventual presentado, se logra entender que la intención del actor es que esta corporación se pronuncie de fondo acerca de la determinación del tribunal ad quem, en punto de la exención establecida dentro del artículo 33 de la Ley 14 de 1983, por destinar sus productos a la exportación y tal situación justificaba la reducción del valor de dicho impuesto y por ende las declaraciones y pagos realizados por dicha empresa resultan ajustados a derecho.

Al analizar lo decidido en dicha providencia, la Sala advierte que se pretende no sólo cuestionar las fuentes formales que sirvieron de base para proferir el fallo de instancia, asunto que comportaría un "control de legalidad" respecto del fallo correspondiente que -como se vio no resulta procedente a la luz de la decisión de constitucionalidad de la Corte tantas veces citada- sino que a la vez supondría entrar a estudiar el alcance de la jurisprudencia de la Sección Cuarta(4) de esta corporación en tanto juez en lo contencioso administrativo, lo cual escapa al objeto de este peculiar instrumento de revisión de decisiones judiciales.

Por otra parte, en relación con la condena en costas, en la sentencia de segunda instancia se aplicó la jurisprudencia de esta corporación, según la cual, solo es procedente dicha condena en los eventos en los cuales se demuestre temeridad o mala fe en el comportamiento de las partes durante el trámite de la acción popular(5).

Conforme a lo anterior, la Sala denegará la solicitud de revisión eventual formulada por la parte demandante, en relación con la sentencia proferida el 25 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. NO SELECCIONAR para revisión eventual la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 25 de junio de 2009.

2. NOTIFICAR la presente providencia, por estado, a las partes y al Ministerio Público.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente—Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gómez—Myriam Guerrero de Escobar.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008, M.P. Vargas Hernández.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(3) En efecto, la providencia dictada en segunda instancia fue notificada por edicto el 6 de julio de 2009 y la solicitud de revisión fue presentada el 16 siguiente, esto es dentro de los 8 días exigidos por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2008.

(4) Ver entre otras providencias: sentencia de 11 de diciembre de 2007, radicado al número (15575), M.P. Héctor J. Romero Díaz; sentencia de 7 de abril de 2000, radicado 8775, M.P. Delio Gómez Leyva; sentencia de 7 de abril de 2000, radicado 9875, M.P. Delio Gómez Leyva; sentencia de 21 de mayo de 1999, radicado 9277, M.P. Germán Ayala Mantilla.

(5) Así lo ha considerado la Sala entre otras providencias: sentencia de 3 de diciembre de 2008 radicado AP-2086, M.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 2 de junio de 2005, radicado AP-814, M.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 11 de noviembre de 2004, radicado AP-2229, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. En este mismo sentido la Sección Primera de esta corporación: sentencias de 30 de agosto de 2007, radicado AP-623 y de 27 de septiembre de 2007, radicado AP-751, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.