Auto 2008-00096 de enero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 110010326000 2008 00096 00 (36019)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Pedro Bienvenido Ballestas Alfaro y otros

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder

Referencia: Acción de revisión (asuntos agrarios)

Bogotá, D.C., veintiocho de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Previo a resolver de fondo el asunto, considera el despacho necesario hacer las siguientes consideraciones respecto de la acción de revisión:

De conformidad con lo dispuesto en la parte inicial del numeral 3º del artículo 145 de la Ley 1152 de 2007 —vigente para el momento en que se profirió la resolución acusada y para la fecha en que se presentó la demanda(12)—, así como lo dispuesto en la parte inicial del numeral 3º del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 —vigente actualmente por efecto de la declaratoria de inexequibilidad de Ley 1157 de 2007—, el recurso de revisión ante esta corporación procede en contra de los actos administrativos a través de los cuales se declare la extinción de dominio. En efecto, las citadas normas que en lo pertinente son iguales señalan:

“En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:

3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo...” (se resalta).

En ese mismo sentido, el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, dispone que a esta corporación le corresponde en única instancia el conocimiento de las acciones de revisión instauradas “contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos” y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado, dispone que le corresponde a la Sección Tercera de esta corporación el conocimiento de los procesos relacionados con la “declaración administrativa de extinción de dominio de los predios urbanos y rurales”.

Adicionalmente, cabe destacar que el recurso de revisión que se previó en los citados artículos tiene por objeto que la jurisdicción de lo contencioso administrativo realice un control previo respecto de la actuación que se haya surtido para efectos de declarar la extinción de dominio con el fin de evitar que con su ejecución se materialicen daños antijurídicos que eventualmente se pudieran llegar a ocasionar a quien resulte afectado con tal decisión en los casos en que ésta no se encontrare ajustada a derecho.

Con tales fines, las normas en comento señalan que si no se presenta la demanda de revisión en el término oportuno, si ésta es rechazada o si la sentencia que se profiera resuelve negar la revisión, la autoridad competente queda autorizada para remitir a la Oficina de Instrumentos Públicos correspondientes copia de la resolución a través de la cual se haya decretado la extinción de dominio para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el predio.

Al respecto, es importante resaltar que el efecto jurídico de la extinción de dominio se traduce en la cancelación de éste y de los demás derechos reales que existan sobre el respectivo bien a favor del Estado, lo cual se realiza con la inscripción de la resolución que así lo disponga en la Oficina de Instrumentos Públicos; sin embargo, para que dicho acto pueda llevarse a cabo es necesario, conforme la normatividad que viene de verse, que la correspondiente resolución se encuentre en firme, lo cual tendrá lugar cuando la demanda de revisión no se interponga dentro del término legal dispuesto para ello, cuando sea rechazada o cuando la sentencia que la resuelva despache negativamente la pretensión.

Sobre el tema del control previo que corresponde realizar a esta corporación respecto de los actos administrativos por medio de los cuales se declara la extinción de dominio, la Sección Tercera, en sentencia de 25 de enero de 2001, proferida con ponencia de la doctora María Elena Giraldo Gómez, señaló:

“La actuación del Consejo de Estado tiene una connotación relevante cual es la de no tolerar ningún estado de injusticia: o que el demandante no debe perder su dominio o que lo perdió, a favor del Estado, por no haber cumplido con la función social de su explotación. El control judicial referido se provoca mediante el ejercicio de la acción llamada “De revisión”. Dicho control tiene como característica el de ser previo a la ejecución de la resolución de extinción del dominio y, por lo tanto, de impedir la materialización de la decisión administrativa de una de las siguientes maneras, o: temporalmente, si la revisión se define no anulando el procedimiento de extinción y el acto de extinción; o absolutamente, si la revisión se define anulando dichas actuaciones” (se resalta).

En ese contexto, resulta razonable concluir que la acción de revisión sólo procede en contra de los actos administrativos a través de los cuales se declare la extinción de dominio, mas no respecto de aquellos que así no lo dispongan, por cuanto, además de que así lo señaló expresamente el legislador, la finalidad de la acción se dirige a evitar que con su ejecución, es decir, con la inscripción de dichos actos administrativos en la Oficina de Instrumentos Públicos, se materialicen daños antijurídicos que eventualmente pudieran llegar a ocasionarse al afectado con la decisión en los casos en que ésta no se encontrare ajustada a derecho.

Ahora bien, una vez analizado el caso concreto, se evidencia que la acción de revisión se dirige en contra de la Resolución 2485 de septiembre de 2007, por medio de la cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural resolvió revocar la Resolución 2297 del 10 de diciembre de 2002, a través de la cual se había declarado la extinción del dominio y demás derechos reales a favor de la Nación sobre el predio denominado “Altamira”, razón por la cual, conforme lo expuesto a lo largo de esta providencia, la acción de revisión en este caso resulta ser improcedente, por cuanto no se dirige en contra de un acto administrativo que declare la extinción de dominio sobre un bien, sino en contra de un acto administrativo que resolvió revocar dicha decisión.

Así las cosas, dado que la acción instaurada no era la procedente y que la indebida escogencia de la acción por sí misma no constituye una causal para rechazar la demanda, corresponde al despacho dejar sin efectos todas los actuaciones que se han surtido a lo largo del presente proceso desde el auto admisorio de la demanda y, en su lugar, inadmitirla y ordenar que en el término de cinco (5) días se adecue a la acción pertinente, la cual, como pasa a explicarse, es la de nulidad.

La acción de nulidad que está prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo —Decreto 1 de 1984—, aplicable al asunto sub judice en principio procede en contra de los actos administrativos de carácter general, no obstante dicha regla tiene ciertas excepciones que han sido decantadas por la jurisprudencia y recientemente incorporadas en la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código Contencioso Administrativo—, una de las cuales está dada por los actos particulares que se encuentren en situaciones jurídicas cuya anulación no implique el restablecimiento automático o directo de derecho individual alguno.

A partir del contenido del acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 2485 de 18 de septiembre 2007 proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, por medio de la cual se revocó la Resolución 2297 del 10 de diciembre de 2002 a través de la cual se había declarado la extinción de dominio de un predio denominado Altamira perteneciente al señor Javier Pérez Luna, se observa sin dificultad alguna que su eventual anulación no significaría el restablecimiento automático o directo de derecho alguno a favor de la parte actora, por cuanto, al no ser ésta la propietaria del citado predio, su dominio, en caso de prosperar la acción, no pasaría a ser de titularidad de los demandantes sino del Estado y, por lo tanto, como ya en otras oportunidades lo ha señalado la corporación(13), en este caso la acción de nulidad, aun cuando el acto acusado sea de carácter particular, es procedente.

Así entonces, debe resaltarse que la corrección que la parte actora introduzca a la demanda como consecuencia y/o en cumplimiento de la medida procesal de inadmisión que mediante esta providencia se va a proferir, deberá sujetarse a los términos y condiciones previstas en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo —Decreto 1 de 1984—, y sus normas concordantes, de manera que la parte demandante deberá ajustar la acción correspondiente a los presupuestos legales para su admisión, so pena de su rechazo.

Finalmente, se advierte que debido a que se dejará sin efectos todo lo actuado, incluso la vinculación que al proceso se hizo respecto del propietario del predio Altamira, no es procedente en este momento procesal resolver acerca de la petición presentada por el señor Hernán Pérez Luna, que obra a folios 153 a 156 del expediente.

Así mismo, se advierte que el despacho queda relevado para resolver respecto del recurso de reposición interpuesto en contra del auto admisorio de la demanda.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO. DEJAR SIN EFECTOS todas las actuaciones que se han surtido a lo largo del presente proceso desde el auto de 5 de diciembre de 2008, por medio del cual se admitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de revisión por el señor Pedro Bienvenido Ballestas y otros en contra de la Resolución 2485 proferida el 18 de septiembre de 2007 por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia y, en su lugar, se dispone:

1. INADMITIR la demanda presentada en ejercicio de la acción de revisión por el señor Pedro Bienvenido Ballestas y otros en contra de la Resolución 2485 proferida el 18 de septiembre de 2007 por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en los términos del inciso primero del artículo 143 del Decreto 1 de 1984, con el fin de que se adecue y corrija a la acción correspondiente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. CONCEDER a la parte actora un término de cinco (5) días para que adecue la demanda en los términos expuestos en la parte considerativa del presente proveido.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(12) La Resolución 2485 se profirió el 18 de septiembre de 2007, la demanda se instauró el 10 de octubre de 2008, la Ley 1152 entró en vigencia el 25 de julio de 2007 y fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009.

(13) Ver, entre otras, Sección Cuarta: Providencial de 11 de noviembre de 2009, expediente 7933; providencia del 26 de marzo de 2009, expediente 17375; Sección Primera, providencia del 18 de febrero de 2010, expediente 11001-03-24-000-2009-00016-00; providencia del 30 de junio de 2011, expediente 17001-23-31-000-2006-01211-01.