Sentencia 2009-00055 de diciembre 19 de 2003

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-27-000-2009-00055-01

Ref.: Número Interno 18708

Actor: Yineth Andrea Machado Sierra

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Bogotá, D. C., diecinueve de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS. «Para resolver se considera.

Si bien en materia contencioso administrativa la codificación actualmente aplicable es la contenida en la Ley 1437 de 2011 [Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo], el proceso de simple nulidad promovido por la señora Yineth Andrea Machado Sierra se rige por las normas del Decreto 01 de 1984 [Código Contencioso Administrativo], toda vez que el trámite del proceso inició antes del 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437(12).

En segundo lugar, corresponde al despacho resolver la posible nulidad formulada por IAMSA y el desistimiento del recurso de apelación presentado por la parte actora.

Solicitud de nulidad.

IAMSA invoca la causal del numeral 3º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de los asuntos contencioso administrativos por remisión expresa del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo. Esa norma prevé:

“ART. 140.—Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo en parte, solamente en los siguientes casos:

(…).

3. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.

(…).

Deberá determinarse si en este caso procede declarar la nulidad de lo actuado, a partir del auto de 19 de noviembre de 2010, que entre otros asuntos, declaró desierto el recurso de apelación presentado por IAMSA por no estar sustentado en los términos que exige el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1395 de 2010.

A juicio del apoderado de IAMSA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con esa decisión, desconoció el debido proceso de su representada y pretermitió la segunda instancia, si se tiene en cuenta que la norma aplicable es el artículo 212 pero sin la modificación que trajo la Ley 1395 de 2010.

La Ley 1395 de 2010, por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial, entre otras, para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 67 modificó el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo en lo referente a la oportunidad para interponer el recurso de apelación contra sentencias. Esa ley entró en vigencia el 12 de julio de 2010(13). A continuación se hará un cuadro comparativo.

Art. 212 CCA antes del 12 de julio de 2010Art. 212 después del 12 de julio de 2010, fecha en la que comenzó a regir la Ley 1395 de 2010.
“ART. 212.—Subrogado por el D.E. 2403 de 1989 artículo 51. Apelación de sentencias. En el Consejo de Estado el recurso de apelación de las sentencias proferidas en primera instancia tendrá el siguiente procedimiento:
Recibido el expediente y efectuado el reparto, se dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso si aún no lo hubiere hecho. Si el recurso no se sustenta oportunamente, se lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo” (resaltado fuera de texto)
ART. 67.—El artículo 212 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
“ART. 212.—Apelación de sentencias. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante el a quo. Una vez sustentado el recuso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente se declarará desierto por el inferior.
El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia.
Recibido el expediente por el superior y efectuado el reparto, el recurso, si reúne los requisitos legales, será admitido mediante auto que se notificará personalmente al Ministerio Público y por estado a las otras partes.
(…)” (resaltado fuera de texto)

Se tiene de la anterior comparación que antes de ser modificado el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación contra sentencias se interponía ante el a quo, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la decisión(14), sin que fuera necesario expresar las razones que fundamentaban la inconformidad. El juez de primera instancia verificaba si la providencia era apelable, si el recurso fue interpuesto en tiempo y si el recurrente estaba facultado para ejercer ese medio de impugnación y a continuación lo concedía ante el superior jerárquico. Una vez recibido el expediente por el ad quem, se verificaban los referidos requisitos y si el recurso no estaba sustentado se corría traslado por 3 días para tal fin, presentada oportunamente la sustentación se admitía el recurso.

Ahora bien, como se indicó, esa norma se modificó por el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010, básicamente en los siguientes aspectos: i) el recurso de apelación debe interponerse y sustentarse ante el a quo yii) el término para ese fin es de 10 días a partir de la notificación de la sentencia, en caso de que el recurso y su correspondiente sustentación se presenten oportunamente y se cumplan los demás presupuestos, el juez de primera instancia lo concede ante el ad quem, de lo contrario lo declarara desierto.

En cuanto a la vigencia de las normas, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998(15), aplicable a este caso, prevé lo siguiente:

“ART. 164.-Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación.” (Negrilla fuera de texto)(16)

En virtud de la norma transcrita y de que la Ley 1395 de 2010 comenzó a regir el 12 de julio de 2010, es claro entonces que los recursos de apelación interpuestos después de esa fecha se regulan por la norma que estaba vigente en ese momento, esto es por el artículo 67 de esa normativa que modificó el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo(17).

En el sub examine el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó la sentencia de primera instancia el 6 de octubre de 2010, fecha en la que ya estaba vigente la Ley 1395 de 2010. Significa que la interposición y trámite de los recursos de apelación presentados por la demandante e IAMSA se regía por lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el 212 del Código Contencioso Administrativo.

Así que si la sentencia se notificó por edicto desfijado el 19 de octubre de 2010(18), las partes tenían 10 días hábiles, a partir del día siguiente hábil, para interponer y sustentar el recurso de apelación ante el a quo(19).

En el presente caso se observa que, el 20 de octubre de 2010, el apoderado de IAMSA presentó escrito en el que manifiesta: «interpongo recurso de apelación contra la sentencia proferida el 6 de octubre del año en curso, dentro del proceso de la referencia, el cual sustentaré en la segunda instancia».

En ese escrito, IAMSA solo indicó que interponía el recurso de apelación pero no incluyó los motivos que sustentaban la inconformidad con la decisión de primer grado, ni esa sustentación se hizo ante el a quo dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la sentencia.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó bajo el imperio de la ley, puesto que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, la norma aplicable en el caso concreto para efectos de conceder los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia es la Ley 1395 de 2010 [art. 67], vigente al momento en que se presentaron los recursos. El cumplimiento de normas procedimentales de orden público no desconoce el debido proceso de IAMSA ni con ello puede entenderse pretermitida la segunda instancia, como lo alega el representante legal de esa empresa.

Por último, en relación con las normas citadas por el apoderado de IAMSA para fundamentar la solicitud de nulidad, esto es los artículos 40 de la Ley 153 de 1887(20) y 266 del Decreto 01 de 1984(21), se observa que la primera disponía que las leyes referidas a la sustanciación de los procesos prevalecían sobre las anteriores desde que entraban en vigencia. Igualmente, señalaba que las actuaciones procesales se regían por las normas vigentes al tiempo de su iniciación. Esa norma estaba en concordancia con el artículo 164 de la Ley 446 de 1998.

A su turno, el artículo 266 del Decreto 01 de 1984, disponía que los recursos se regían por la ley vigente al momento de su presentación. El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, también citado por IAMSA, no es aplicable al sub lite¸ de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 de esa ley.

Por lo expuesto, no prospera la solicitud de nulidad formulada por el apoderado de la empresa Iluminaciones del Alto Magdalena S.A. IAMSA.

Desistimiento del recurso de apelación- acción pública de nulidad.

El desistimiento implica la renuncia o abandono voluntario por una de las partes de un acto procesal que ha promovido (demanda, incidente, recurso, etc.), es decir que desaparece la intención de continuar con ese acto, lo que, en algunos casos, lleva a la terminación anormal del proceso.

El Código Contencioso Administrativo para los procesos de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa(22) no contempla la figura del desistimiento, razón por la cual según remisión que hace el artículo 267 ib. deben aplicarse las normas del Código de Procedimiento Civil que la regulan [arts. 342 a 345], siempre que sean compatibles con la naturaleza del proceso que cursa ante esta Jurisdicción.

Empero, aunque el Código Contencioso Administrativo no dice nada, una norma anterior a su expedición, esto es el artículo 14 de la Ley 25 de 1928, previó que la demanda de simple nulidad no es desistible(23).

Con fundamento en la anterior norma, esta corporación ha sostenido que en la acción de simple nulidad no procede el desistimiento de la demanda, y ha explicado que esa prohibición se sustenta en el hecho de ser una acción pública que persigue estudiar la legalidad en abstracto de un acto administrativo de carácter general.

Así que cuando un ciudadano activa el aparato judicial para demandar la nulidad de un acto administrativo general, no es procedente que posteriormente desista de las pretensiones de esa demanda, precisamente por ser un asunto de interés público que afecta a toda la comunidad. No se trata de pretensiones privadas a las que se pueda renunciar, pues si bien es un particular quien ejerce la acción, una vez promovida no puede disponer de las pretensiones inicialmente formuladas con las cuales se busca salvaguardar el ordenamiento jurídico y garantizar intereses generales(24).

Puede concluirse entonces que una vez se somete al conocimiento del juez una acción pública de nulidad, a este le corresponde llevarla hasta su culminación, de forma que se determine la legalidad o no del acto acusado.

En el sub lite, encontrándose el proceso en segunda instancia,la ciudadana Yineth Andrea Machado Sierra por segunda vez desistió del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de simple nulidad promovida contra los acuerdos 020 de 2002, 010 de 2005 y 015 de 2007 del Concejo Municipal de Girardot. En consecuencia, corresponde a este despacho resolver si procede tal desistimiento.

La demandante sustenta el desistimiento del recurso en el artículo 344 del Código de Procedimiento Civil, según el cual las partes pueden desistir, entre otros actos procesales, de los recursos interpuestos.

Como se dijo, los artículos 342 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que se refieren al desistimiento de la demanda y de otros actos procesales, son aplicables a los procesos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre que sean compatibles con la naturaleza de la acción.

En ese punto se advierte que la acción de simple nulidad, por su naturaleza pública no es asimilable a los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en los que se discuten pretensiones individuales, por lo que el demandante no puede desistir de las pretensiones de la demanda que ha promovido.

No obstante lo anterior, en el presente caso la demandante desistió del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de simple nulidad, lo que no puede asimilarse al desistimiento de la demanda para efectos de negar tal solicitud, tal como lo consideró el a quo.

La anterior consideración se sustenta en el hecho de que el juez de primera instancia, en sentencia de 6 de octubre de 2010, se pronunció sobre la legalidad de los actos demandados y, en consecuencia resolvió: (i) negar la nulidad de los acuerdos 020 de 10 de septiembre de 2002 y 010 de 8 de septiembre de 2005, proferidos por el Concejo Municipal de Girardot y (ii) declarar la nulidad del Acuerdo 015 de 11 de diciembre de 2007.

Esta jurisdicción ya realizó el respectivo control de legalidad en primera instancia y correspondería a esta corporación resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante, pero como en este caso está desistiendo de ese acto procesal, este despacho admitirá la solicitud y dejará en firme la decisión de primera instancia.

Se insiste en que la prohibición del artículo 14 de la Ley 25 de 1928 es aplicable cuando el demandante desiste de las pretensiones de la demanda antes de que se dicte decisión de fondo; ya que en ese momento el juez todavía no ha ejercido control de legalidad respecto de las normas que se acusan a través de la acción de simple nulidad. Diferente essi ya se ha actuado en defensa de la integridad del ordenamiento jurídico, esto es, ya existe pronunciamiento sobre la legalidad de los actos demandados, como en el sub examine, razón suficiente para considerar procedente el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por Yineth Andrea Machado Sierra.

Por lo expuesto, el despacho,

SE RESUELVE:

1. Niégase la solicitud de nulidad formulada por el apoderado de la empresa Iluminaciones del Alto magdalena S.A. IAMSA, coadyuvante de la parte demandada.

2. Acéptase la solicitud de desistimiento del recurso de apelación formulada por la demandante. No hay lugar a condenar en costas.

3. Declárase en firme la sentencia de 6 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

4. Notificada la providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

 

(12) El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julo del año 2012. Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior” (negrilla fuera de texto).

(13) El artículo 122 de la Ley 1395 de 2010 dispuso: “Esta ley rige a partir de su promulgación”.

(14) El término para interponer el recurso de apelación en los asuntos contencioso administrativos era el señalado por el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil.

(15) Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

(16) Esta norma quedó derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, pero, como se explicó, el proceso de simple nulidad inició antes de la entrada en vigencia de esa ley, razón por la cual debe regirse por el régimen jurídico anterior.

(17) Ver en igual sentido el auto de 26 de enero de 2012, Rad. 2005-01259-01 [18741], Actor: Federación Nacional de Cafeteros, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(18) Fl. 300.

(19) El término corrió los días 20, 21, 22, 25, 26, 27, 28, 29 de octubre y 2 y 3 de noviembre de 2010. Los días 123, 24, 30 y 31 de octubre y 1º de noviembre no fueron hábiles (sábados, domingos y lunes festivo).

(20) ART.40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Modificado por el art. 624, Ley 1564 de 2012.

(21) ART. 266.—Vigencia. En los procesos iniciados antes de la vigencia del presente estatuto, los recursos interpuestos, los términos que hubieren comenzado a correr, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, empezó a correr el término o principió a surtirse la notificación. Código derogado por el artículo309de la Ley 1437 de 2011.Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012.

(22) El artículo 235 del Código Contencioso Administrativo prohíbe el desistimiento en los procesos electorales.

(23) Ver Auto de 15 de mayo de 2013, Rad. 2002-00107-01 (13589), Actor: Rafael Zapata Torres, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(24) Auto de 3 de junio de 2011, Rad. 2008-00124-00, Actor: Afranio Rodríguez Muñoz, M.P. Gerardo Arenas Manosalve.