AUTO 2009-00089 de diciembre 16 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 25000-23-15-000-2009-00089-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Olga Lucía Arevalo Gómez

Demandado: Corte Constitucional

Bogotá, D.C., dieciséis de diciembre de dos mil nueve.

Improbado como fue el proyecto de fallo presentado por la consejera ponente inicial de este proceso, traído a la Sala por importancia jurídica, se procede a decidir la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 18 de febrero de 2009, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca le negó por improcedente la solicitud que le hizo en ejercicio de acción de tutela.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

La señora Olga Lucía Arévalo Gómez, obrando en nombre propio en condición de madre cabeza de familia, y en representación de sus dos hijos, uno menor de edad y otro discapacitado, Jefferson Valencia Arévalo, mediante escrito radicado el 26 de enero de 2009 (fls. 1 - 10), instauró acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, a la vida, a la dignidad, a la igualdad, a la paz, al trabajo, a la seguridad social “y a la protección especial a la niñez y a los discapacitados”, porque a su juicio les fueron vulnerados por la Corte Constitucional con la sentencia de unificación 484 de 2008, en la que declaró terminadas todas las relaciones laborales con la Fundación San Juan de Dios a partir del 29 de octubre de 2001, sin tener en cuenta “a las personas que como [ella] asisti[eron] a diario a las instalaciones de la entidad con el ánimo de dar cumplimiento a lo ordenado por el señor director” (fl. 1).

En consecuencia, solicitó que se dejara sin efecto el numeral 4º de la parte resolutiva de dicha providencia, y se declarara que su relación laboral con la fundación no ha terminado.

2. Fundamentos de la acción.

Como fundamento de esa solicitud, la actora aduce los siguientes hechos y consideraciones de derecho:

Suscribió contrato de trabajo a término indefinido con el Centro Hospitalario San Juan de Dios, en virtud del cual ha venido prestando sus servicios a esa Institución en el cargo de auxiliar de enfermería desde el 22 de mayo de 1985, hace más de 20 años; pero desde el 2000 dejaron de cancelarle su salario y reajustes salariales de ley, situación que la ha obligado a pasar necesidades que afectan su dignidad humana y la de sus hijos. En 2005 solicitó le reconocieran su pensión, pero no le fue resuelta tal petición.

La Corte Constitucional se pronunció frente a la situación de los ex trabajadores y ex empleados de la Fundación San Juan de Dios en sentencia de unificación 484 de 2008, en la que acumuló y revisó varios procesos de tutela y decidió proteger los derechos fundamentales de los allí tutelantes, pero en el numeral 4º de la parte resolutiva declaró que todas las relaciones de trabajo con el Hospital San Juan de Dios vigentes para el 29 de octubre de 2001, quedaron terminadas en esa fecha.

Con esa declaración la Corte Constitucional extralimitó sus funciones, ya que no es de su competencia terminar los contratos de trabajo retroactivamente y de manera colectiva, pues para ello debe presentarse una solicitud ante el Ministerio de la Protección Social para que emita autorización, trámite que nunca se surtió; y si bien el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo establece como causal de terminación de la relación laboral la liquidación de la empresa, no obstante, la Corte no tuvo en cuenta a los trabajadores que, como en su caso, siguieron prestando sus servicios a la fundación, ya que continuaron firmando los libros de asistencia en cumplimiento de lo ordenado por el director de la fundación en comunicados 3 y 4 “en los cuales amenazaba con adelantar sanciones por en (sic) incumplimiento de las funciones y horarios”; además, hasta el momento la gerente liquidadora no les ha informado la terminación de sus contratos.

Dicho fallo vulnera sus derechos al trabajo, a la seguridad social y a la igualdad porque al declarar la terminación de su contrato en el año 2001, actualmente estaría prescrita la acción laboral que quisiera intentar contra la fundación, que de conformidad con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo es de tres (3) años.

También le cercenó el derecho a la pensión al que sería acreedora conforme a la convención colectiva de trabajo suscrita entre la fundación y el sindicato de trabajadores Sintrahosclisas, de acuerdo con el tiempo de servicio prestado hasta la actualidad.

Advierte que no fue accionante en alguna de las tutelas que revisó la Corte en la referida sentencia de unificación y ésta no le fue notificada, pero aún así quedó vinculada a sus efectos erga omnes, sin que se le permitiera controvertirla, debido a que no fue parte en ese proceso, con lo que se vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso.

Que tiene dos hijos, uno menor de edad, quien estudia por temporadas ante la falta de recursos, y otro mayor de edad que tiene discapacidad, pues padece de: “Sindrome (cromosoma x fragil (sic), desnutricion (sic) moderada, y trastorno comportamental agrsivo (sic)” (fl. 5); en tanto que su esposo, también ex trabajador de la Fundación San Juan de Dios, tuvo que viajar al municipio de Corinto (Cauca) a procurar lo necesario para sostener a la familia, lo que ha generado rompimiento del núcleo familiar. Además, ha tenido que recurrir al auxilio de familiares y amigos, pero ya se están agotando de proveer esa ayuda.

3. Trámite de la demanda.

La petición de amparo fue inicialmente conocida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien mediante auto de 28 de enero de 2009 (fls. 34-35), en aplicación de la regla de competencia del numeral 1º, inciso primero, del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiéndole por reparto a la Sección Segunda, Subsección “D”, quien la admitió en auto de 5 de febrero de 2009 (fl. 41), y ordenó notificar a la autoridad demandada. Posteriormente, en auto de 11 de febrero de 2009 (fls. 117-118), ordenó vincular en calidad de terceros interesados al gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Gerente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios.

La Beneficencia de Cundinamarca guardó silencio y la Fundación San Juan de Dios contestó extemporáneamente (fls. 224-233), mientras que la autoridad judicial demandada y el Ministerio de Hacienda comparecieron oportunamente, así:

3.1. Corte Constitucional.

Su presidente sostiene que, contrario a lo afirmado por la tutelante, la Sentencia SU-484 de 2008 protege los derechos fundamentales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y pone fin a la continua violación de los mismos por parte de las entidades obligadas a pagar sus acreencias laborales y pensionales.

Que la decisión que censura la tutelante no fue adoptada por la Corte Constitucional de manera arbitraria y caprichosa y, por ende, en ningún momento desconoció sus derechos, ya que tuvo como fundamento: i) según concepto emitido por la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social, las relaciones laborales con la Fundación – Hospital San Juan de Dios, tuvieron fecha de corte el 21 de septiembre de 2001, día en que salió el último paciente del centro hospitalario; ii) la Resolución 1933 de 2001, publicada el 29 de septiembre, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, determinó como efectos de la intervención administrativa de la fundación, la separación de las personas que ocupaban cargos de dirección, técnicos y administrativos; y, iii) la aplicación analógica del artículo 46 del Código Sustantivo del Trabajo, que establece el preaviso con un mes de antelación a la terminación del contrato de trabajo. Por lo anterior, la Corte declaró que las relaciones de trabajo con el Hospital San Juan de Dios terminaron el 29 de octubre de 2001.

Que la acción de tutela es improcedente porque las decisiones de la Corte Constitucional son inimpugnables; por la existencia de otro medio de defensa judicial para obtener la protección del derecho al debido proceso que pudo ser vulnerado con una sentencia de la Sala Plena de la Corte, esto es, la solicitud de nulidad de la misma ante esa corporación, único mecanismo que procede contra ese tipo de providencias, y que actualmente se halla en trámite, debido a que se han presentado varias peticiones de nulidad del fallo SU- 484 de 2008 que se acumularon y están pendientes de decisión, la cual afectará la situación jurídica de la actora aunque no haya acudido a la nulidad, dado que está vinculada a los efectos de la sentencia; y, en tercer lugar, la tutela no procede para controvertir fallos de tutela, lo que sucede en el presente caso, dado que si bien la tutelante no fue parte en los procesos objeto de revisión, no obstante, sí quedó cobijada por los efectos de la sentencia de unificación. (fls. 47-62).

3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Esta entidad, por medio de apoderado, expresa que no es la obligada a cumplir con el pago de las acreencias laborales que reclama la tutelante, toda vez que ésta no ha tenido vínculo laboral alguno con ella, y la responsabilidad frente al pasivo prestacional de la extinta Fundación San Juan de Dios es de la Beneficencia de Cundinamarca, como consecuencia de la sentencia de 8 de marzo de 2005 del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los decretos que crearon la fundación. En consecuencia, considera que se presenta una falta de legitimación por pasiva frente al ministerio, pues en el Decreto 4712 de 2008 que establece sus funciones, no se encuentra la de pagar obligaciones laborales de otros organismos o entidades de la administración.

Afirma que en el año 2006, destinó 60.000 millones de pesos para colaborar con el pasivo prestacional y laboral de la Fundación San Juan de Dios, los cuales fueron desembolsados por medio de un contrato de empréstito condonable suscrito con la Beneficencia de Cundinamarca. Para la vigencia fiscal 2008, tramitó ante el Congreso de la República la inclusión de una partida presupuestal por 30.000 millones de pesos para seguir ayudando con la solución de la problemática de la fundación, y para su desembolso, el 8 de mayo de 2008, suscribió con la Beneficencia el contrato de empréstito condonable.

Para el pago de lo adeudado a la actora, previamente la liquidadora de la fundación debe expedir la resolución de reconocimiento y pago de las acreencias, la que tiene que ser certificada por la firma auditora para que luego la beneficencia solicite al ministerio el giro de los recursos.

Sostiene que el fallo SU-484 de 2008 cobijó con sus efectos a la tutelante, independientemente de que no haya sido parte en los procesos que fueron objeto de revisión, por lo tanto, “la delimitación de la existencia en el tiempo de la relación laboral del accionante ha de ajustarse a lo estipulado por la Corte Constitucional y en consecuencia el objeto del presente litigio deberá también ceñirse a lo señalado por el alto tribunal”. (fls. 123-135, 136-148).

4. La sentencia impugnada.

La Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 18 de febrero de 2009 (fls. 207-220), negó por improcedente la solicitud de amparo, luego de estudiar y precisar el asunto así:

Cita su fallo de 7 de marzo de 2007 en el que precisó que en aplicación de los fines esenciales de Estado procede la tutela contra las sentencias de la Corte Constitucional; y la Sentencia T-937 de 2006, en la que se dijo que la tutela procede contra una sentencia judicial sólo cuando han sido agotados todos los mecanismos ordinarios de defensa, y es improcedente cuando el actor ha dejado de acudir a ellos.

Señala el objeto de la presente acción y aduce que si bien la accionante no fue parte en los procesos de tutela revisados en la Sentencia SU 484 de 2008, no obstante los efectos vinculantes de la misma la cobijaron, en su condición de ex trabajadora de la Fundación San Juan de Dios, dado que a dicha decisión se le imprimieron efectos inter comunis, y que esa providencia le fue notificada por conducta concluyente, ya que fue publicada por medio de comunicado de prensa 22 de 15 de mayo de 2008; por lo tanto, en calidad de tercera afectada con el fallo, dentro de los tres (3) días siguientes a dicha notificación, estaba habilitada para presentar incidente de nulidad en contra de la sentencia de unificación por violación a los derechos al debido proceso y a la defensa, mecanismo que procede de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pero como no estaba demostrado que hubiera hecho uso oportuno del mismo, resultaba improcedente la solicitud de amparo.

5. La impugnación.

La actora, inconforme con el fallo de tutela de primera instancia, presentó impugnación que fundamenta con los siguientes argumentos:

La Corte Constitucional usurpó la competencia del Ministerio de la Protección Social, único ente que está facultado para autorizar la terminación colectiva de los contratos laborales de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios. No es cierto que la Superintendencia de Salud haya declarado terminados los contratos de trabajo ante la inoperancia del centro hospitalario, ya que ello no es de su competencia, dado que no los suscribió.

La decisión del a quo no hizo pronunciamiento alguno frente a su estado de debilidad manifiesta por llevar más de 7 años sin recibir salarios y tener un hijo menor de edad y otro discapacitado; y es ilógico disponer que si el fallo no es impugnado se remita a la Corte Constitucional para su eventual revisión, pues esa misma corporación revisaría su propio actuar.

Sostiene que en fallo SU-813 de 2007 la Corte Constitucional admitió la procedencia de la tutela contra sentencias proferidas por esa misma corporación, por ende, es ilógico que ahora se exprese todo lo contrario y no se tenga en cuenta que la Sentencia SU.-84 de 2008 la cobijó con sus efectos, afectando sus derechos, y que no se le concedió la oportunidad de defenderse por no haber sido parte en ese proceso.

Agrega que la mayoría de sus compañeros que presentaron solicitud de nulidad contra la referida sentencia, les ha sido negada porque no fueron parte en los procesos de tutela revisados, entonces no tiene sentido lo estimado por el tribunal, al indicarle que debió acudir a la petición de nulidad dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación, más porque aún no se han resuelto todas las solicitudes de nulidad, por lo que el fallo no se encuentra en firme. (fls. 246-250).

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

En atención a que las reglas de reparto previstas en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, en tratándose de acciones de tutela dirigidas contra autoridades judiciales, no contemplaron los casos en que la Corte Constitucional sea la accionada, debe aplicarse en consecuencia la regla de competencia prevista en el numeral 1º, inciso primero del artículo 1º ibídem, según la cual los tribunales administrativos son competentes para conocer en primera instancia de acciones de tutela dirigidas contra autoridades del orden nacional. De manera que en segunda instancia corresponde decidir a esta corporación en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4º del Decreto 1382 de 2000 prevé que los reglamentos internos de las altas corporaciones podrán determinar qué asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por salas de decisión, secciones o subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico inicial: Procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La primera cuestión a despejar es verificar la procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias de revisión de tutela proferidas por la Corte Constitucional, lo que a su vez está envuelto en una cuestión más general: la procedibilidad de dicha acción contra providencias judiciales.

Sobre esta última, la Sala ha deducido reiterativamente del ordenamiento jurídico la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial las que ponen fin a procesos en cualquiera de las instancias.

A tal conclusión arribó ya desde su sentencia de 3 de febrero de 1992, dictada dentro del expediente distinguido con la radicación AC-015, magistrado ponente, doctor Luis Eduardo Jaramillo.

De igual forma, en proveído del 29 de junio del 2004, dictado dentro del expediente núm. AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales, con ocasión de la pérdida de investidura de Égar José Perea Arias como Senador de la República para el período 1998-2002, en los siguientes términos:

3. El juez de tutela no puede suplantar al competente.

El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la Constitución Política, cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle ordenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la Carta Política, que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la Carta Política, el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (C.P., art. 230) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina.

(....).

“De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la Constitución Política. que señala como característica de la administración de justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando estas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura.

“(...).

“Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ...

“(...).

“Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (C.N., art. 1º), representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Dr. Nicolás Pajaro Peñaranda).

También en auto de 9 de noviembre de 2004(1), donde concluyó que “Habiendo desaparecido del ordenamiento jurídico la normativa con la que el legislador trató de incluir las providencias judiciales en los actos susceptibles de la acción de tutela, y existiendo claras y precisas razones axiológicas y jurídicas de rango constitucional que las sustraen imperativamente de dicha acción, expuestas por la Corte Constitucional de manera contundente, enfática y coherente en la sentencia reseñada (C-543 de 1992(2)), es claro e indudable que con fuerza de cosa juzgada constitucional la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues en palabras de esa sentencia “’...la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (C.N., art. 1º), representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales’.”

En esa misma providencia advirtió que “Además de resultar temeraria por lo claramente infundada y contraria a la cosa juzgada constitucional, insistir en cobijar las providencias judiciales con la acción de tutela utilizando el atajo irregular e inadecuado de la vía de hecho, es introducir inconstitucionalmente una circunstancia que no sólo derogaría la característica fundamental de la función jurisdiccional: la cosa juzgada(3) y la consecuente seguridad jurídica, sino que también amenazaría la estabilidad y confianza judicial, en la medida en que puede originar una desconfianza ciudadana generalizada en las decisiones judiciales de los procesos ordinarios y en la actuación de los respectivos jueces, pues en lugar de vérseles como los dispensadores de justicia y protectores de los derechos de las personas, y quienes ponen fin o deciden con carácter de verdad y de forma definitiva los litigios jurídicos entre ellas, hará que se les vea como potenciales vulneradores de los derechos fundamentales y como dispensadores precarios o provisionales de justicia, erosionando de esa forma la autoridad de los órganos judiciales, amén de que con la ilusión de revertir la situación jurídica adversa que le ha sido definida y el afán de acudir a todos los medios a su alcance, más aun si no le genera costo alguno, la parte vencida no parará en mientes para hacer uso de la acción de tutela, como la práctica lo ha demostrado, pretendiendo tornarla incluso en una instancia más del proceso respectivo, en condiciones procesales que no están pensadas ni diseñadas para examinar controversias jurídicas y administrar justicia en condiciones normales, y que en manera alguna garantizan que la decisión del juez de tutela pueda ser mejor o más acertada que la del juez natural del asunto.”, y que tales implicaciones y cuestionamientos justamente aparecen advertidos por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992.

3.Igualmente que “a las razones jurídicas y axiológicas expuestas, se suman razones prácticas de enorme inconveniencia y claramente previsibles a la luz de la experiencia, que pueden conducir a que la administración de justicia colapse y se reduzca a una actividad precaria, y con ello pierda credibilidad ante los administrados, para que deba concluirse que con fuerza de cosa juzgada constitucional las providencias judiciales no son, no deben y no pueden ser objeto de acción de tutela, menos cuando el ordenamiento jurídico colombiano no lo prevé y tiene para todas las jurisdicciones un haz de mecanismos ordinarios y extraordinarios a fin de subsanar cualquier yerro en que por su condición humana puedan cometer los jueces e incluso reparar el perjuicio que con ellos llegaren a causar a las partes interesadas, aún en relación con los derechos fundamentales, mecanismos que e Procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

n(sic) la citada sentencia incluso se precisan.” (Negrillas no son del texto).

Por otra parte hizo la salvedad de que “En manera alguna se pretende, con esta posición, conferirle el carácter de valor absoluto al principio de la seguridad jurídica, en el entendido de que para defenderlo deban sacrificarse otros valores, igualmente importantes, como la paz, la convivencia pacífica, la existencia de un orden social justo o la justicia misma, sino que, por el contrario, lo que se quiere poner de presente en este pronunciamiento es el hecho de que la realización de esos valores depende de ese principio, pues sin seguridad jurídica no puede haber estado de derecho, y sin éste menos aún puede garantizarse la efectividad de los fines esenciales del Estado señalados en el artículo 2º de la Constitución Política, entre los que se encuentra, precisamente, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas. La seguridad jurídica que está implícita en la cosa juzgada no es un valor en sí y para sí sino un medio para alcanzar la justicia, la armonía y la convivencia social.

En auto de 13 de junio de 2006(4), al recapitular lo precisado mayoritariamente sobre el punto, puso de presente que “En las secciones del Consejo de Estado que tienen a su cargo la competencia para conocer de las acciones de tutela ha imperado el criterio de que no procede la tutela contra providencia judicial(5).”, y que “Esta conclusión ha sido producto de profundas reflexiones y análisis sobre el origen de la tutela en la Asamblea Nacional Constituyente, atendiendo a las providencias de control de constitucionalidad expedidas en su momento por la Corte Constitucional y consultando las características y finalidad de la acción de tutela.”, razones que se resumen en que i) esa posibilidad no fue prevista en la Constitución; ii) existe cosa juzgada constitucional sobre la inexistencia de la tutela contra providencia judicial; iii) la existencia del principio del non bis in idem y el consiguiente carácter subsidiario de la acción de tutela consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política(6); iv) la Autonomía, independencia y desconcentración de la administración de justicia, de suerte que por vía de tutela un juez no puede ordenar a otro que falle de determinada forma(7); y v) el principio del juez natural, garantía constitucional del justiciable.

De modo que el examen de la Sala sobre la cuestión planteada la ha conducido a una respuesta o solución razonada de forma consistente y uniforme a la misma, haciendo aflorar las abultadas e ineludibles razones que conducen a dicha respuesta, esto es, que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, en especial las que deciden el fondo del asunto litigioso de que se trate o pone fin a los procesos en que se profieren.

4. El caso concreto.

El acto objeto de la presente acción de tutela es justamente una providencia judicial que decidió el fondo de un asunto litigioso en el ámbito de la revisión de los fallos de tutela que le está dada a la Corte Constitucional, por el artículo 86 de la Constitución Política, al disponer en su inciso segundo que el fallo de tutela, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, “en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”, y por el artículo 241, numeral 9º, ibídem, a cuyo tenor la Corte Constitucional tiene la función de “Revisar, en la forma que determina la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales”. Esa facultad aparece desarrollada en el Decreto Extraordinario 2591 de 1991, artículos 31 a 36, en los cuales se ordena al juez la remisión del “Fallo” que no haya sido impugnado o el que resuelve la impugnación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y establecen la manera como la Corte Constitucional selecciona las “sentencias de tutela a revisar, como se procede para proferir la correspondiente decisión, algunos requisitos de ésta y el alcance de sus efectos.

De modo que por el objeto de la misma y por el carácter jurisdiccional de la función que se ejerce, dicha revisión es resuelta o decidida mediante una providencia judicial, que no puede ser menos que lo revisado, es decir, una sentencia de revisión de tutela y así se le denomina por quien la profiere.

Ello por sí solo sustrae las sentencias de revisión de tutela de la misma acción, puesto que constituyen providencias judiciales, que incluso deciden en ese estadio procesal especial el fondo del asunto decidido en el fallo de tutela objeto de la revisión de que se trate, que por lo demás adquiere la connotación de una decisión que cierra la jurisdicción constitucional en el ámbito de la tutela, lo cual le da un carácter final o último e incluso, si se quiere, superior en la específica cadena procesal de las posibles decisiones de fondo en toda acción de tutela y, como tal, está llamada a ser un mecanismo procesal de unificación de criterios y de la jurisprudencia en la interpretación, delimitación y aplicación o efectividad de los derechos fundamentales, así como de la misma acción de tutela de que son objeto.

De ser susceptibles de esa acción, además de desatender su carácter de providencia judicial y de su reserva constitucional en cabeza de la Corte Constitucional como juez natural y único competente para proferirlas, quedarían despojadas de esas connotaciones procesales y jurisprudenciales, ya que los jueces de tutela se erigirían motu proprio en jueces de revisión de los fallos de tutela, usurpando así funciones de la Corte Constitucional; habrían tantas sentencias de revisión como fallos de tutela se profieran sobre una de aquellas sentencias, pues un fallo de una acción de tutela contra una sentencia de revisión estaría sustituyendo a ésta y, en caso de ser seleccionada, estaría eventualmente dando lugar a otra sentencia de revisión, originándose así una cadena infinita sobre la acción de tutela inicial, situación que a todas luces es irracional y claramente opuesta, no sólo al cometido de la administración de justicia, sino con más obviedad, a la finalidad y características de la acción de tutela, de las que cabe destacar la celeridad o prontitud y eficacia, que significa decisión rápida y efectiva y supresión de dilaciones.

Por consiguiente, al estar dirigida contra una sentencia de revisión, la SU-484 de 15 de mayo de 2008, de la Corte Constitucional, la presente acción es improcedente, tal como lo estableció el a quo, de allí que la sentencia apelada se encuentre conforme a la situación jurídica en que actualmente se encuentra dicha acción, de allí que deba ser confirmada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.

Además, no obstante ser suficiente lo anterior para desestimar la presente acción, no está demás poner de presente que dada la competencia constitucional exclusiva que tiene la Corte sobre la revisión de los fallos de tutela y la condición de decisión última que tiene la correspondiente sentencia, es esa corporación la única que puede proveer sobre las censuras o cuestionamientos que le sean formulados a dicha sentencia, por ende, es ante ella que han de ser llevadas tales censuras o inconformidades.

En ese orden, atendiendo el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado al artículo 49(8) del Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, se puede afirmar que existen mecanismos de defensa judicial, lo cual no haría más que servir de criterio para reafirmar la improcedencia de la acción de tutela contra esas decisiones judiciales. Efectivamente, la doctrina constitucional no ha vacilado en señalar, con miras a proteger los derechos de los interesados, que sus fallos pueden ser objeto de nulidad(9), así como de aclaración, según lo previsto en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil(10), aplicable a la tutela por analogía.

4. De la violación de los derechos fundamentales invocados.

Sin perjuicio de los alcances e implicaciones de esa situación jurídica, en especial de la intangibilidad de la cuestionada sentencia, conviene acotar que visto su contenido y la situación aducida por la actora, no se evidencia vulneración de sus derechos fundamentales para los que pide protección: de defensa, al debido proceso, a la vida, a la dignidad, a la igualdad, a la paz, al trabajo, a la seguridad social “y a la protección especial a la niñez y a los discapacitados”, puesto que en aquella nada se dispuso específicamente en su contra o en perjuicio suyo sin haber sido vinculada previamente al proceso.

En efecto, en los numerales 4º y 5º de dicha sentencia, objeto de la censura formulada por la actora, no se hace otra cosa que declarar la ocurrencia de

una situación jurídica que ya se había dado, de modo que existía desde antes de la sentencia, luego no se origina en ésta. Se observa que con ello se hizo claridad sobre la situación laboral de quienes desde antes de esa fecha venían laborando para los establecimientos hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios, y procurar de esa manera salvaguardar sus derechos y prestaciones que no habían podido hacer efectivos por la situación institucional y la intervención con fines de liquidación de que fue objeto dicha fundación. Para la debida ilustración, sirve traer a continuación el texto en lo pertinente de su parte resolutiva, a saber:

“Primero. Levantar la suspensión del término para dictar sentencia, dentro de los procesos de la referencia.

Segundo. Declarar la violación de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social de los trabajadores vinculados con la Fundación San Juan de Dios Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil. Por tal razón, el derecho al salario y a las prestaciones sociales debe ser protegido y salvaguardado.

Tercero. 3.1 (Expediente T-1496291) REVOCAR la decisión adoptada el nueve (9) de noviembre de 2006 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por María Eva Cubides Villarraga contra la Gobernación de Cundinamarca, Ministerio de Protección Social y otros, y en su lugar, CONCEDER la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social.

(…).

3.23. (Expediente T-1418464) REVOCAR la decisión adoptada el primero (1) de agosto de 2006 por el Juzgado…, y en su lugar, CONCEDER la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social.

(…).

Cuarto.En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan de Dios, Hospital San Juan de Dios, la Corte Constitucional DECLARA que quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001:

4.1. Todas las relaciones de trabajo vigentes para esa fecha que hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias incluida la Ley 6a de 1945- ó por la ley y el reglamento.

4.2. Los contratos de prestación de servicios personales vigentes para esa fecha con personas naturales que los prestaban personalmente.

Quinto: En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan de Dios, Instituto Materno Infantil, la Corte Constitucional DECLARA que quedaron terminadas entre agosto y diciembre de 2006, acorde con la fecha determinada en cada una de ellas:

5.1. Todas las relaciones de trabajo que hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión ; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias incluida la Ley 6ª de 1945 ó por la ley y el reglamento.

5.2. Los contratos de prestación de servicios personales con personas naturales que los prestaban personalmente.

Sexto: DECLARAR que de las obligaciones surgidas a partir del 15 de junio de 2005 por los conceptos que a continuación se señalarán, es deudora la Beneficencia de Cundinamarca:

6.1. De los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social de la Fundación San Juan de Dios.

6.2. De los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones por servicios prestados al Instituto Materno Infantil.

Séptimo:Con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación del pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación , causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993; de conformidad con el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 en concordancia con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 , DECLARAR que hasta el 31 de diciembre de 1993 el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación por servicios prestados a la Fundación San Juan de Dios es responsabilidad de la Nación.

(…).

Vigésimo segundo: La presente decisión no produce efectos respecto de:

Vigésimo tercero: Para garantizar la efectividad de las decisiones adoptadas y el conocimiento de las obligaciones que acá se imponen, la Secretaria General de la Corte Constitucional notificará la parte resolutiva de la presente providencia a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Bogotá Distrito Capital, al Departamento de Cundinamarca, a la Beneficencia de Cundinamarca y a la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios; dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de esta”.

Al examinar en la parte motiva de la sentencia de unificación se halló como razón para las declaraciones censuradas lo siguiente:

“a). Con base en concepto emitido por la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social(11), la fecha de corte de la relación laboral de los ex empleados y ex trabajadores del Hospital San Juan de Dios fue el 21 de septiembre de 2001 fecha en que salió el último paciente del mencionado hospital.

b). La resolución 1933 de 2001(12) de 21 de septiembre de 2001 determinó como efectos de la intervención administrativa de la Fundación San Juan de Dios los siguientes:

— La separación de las personas que ocupan cargos de dirección, técnicos y si fuere el caso, administrativos.

— Los directores y administradores quedarán privados de toda facultad de administración o disposición de bienes de estas Instituciones.

— La separación del revisor fiscal.

— La improcedencia del registro de la cancelación de gravámenes constituidos a favor de las unidades institucionales, sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro, salvo expresa autorización del Interventor que se designe. Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de la propiedad intervenida, so pena de ineficacia.

— Este acto constituye causal de remoción del cargo de director de la Fundación San Juan de Dios.

c) Dicha resolución fue publicada en el Diario Oficial 44.567 el sábado 29 de septiembre de 2001”.

Quiere decir, en primer orden, que si la actora está incursa en la situación de los numerales 4º y 5º, no es algo que le pueda endilgar a dicha providencia y, en segundo lugar, si en su caso surgieron situaciones posteriores a la fecha de que da cuenta la sentencia, de las cuales considera que adquirió nuevos derechos laborales, la misma no es óbice para que los reclame mediante los medios o acciones jurídicas pertinentes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 18 de febrero de 2009, proferida por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual negó por improcedente la solicitud de amparo en acción de tutela.

2. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Víctor Hernando Alvarado Ardila, salva voto—Gerardo Arenas Monsalve, aclara voto, Hugo Fernando Bastidas Barcenas, aclara voto—Martha Teresa Briceño de Valencia, Susana Buitrago Valencia, salva voto, Ruth Stella Correa Palacio, aclara voto, Mauricio Fajardo Gomez, salva voto—Enrique Gil Botero, aclara voto—William Giraldo Giraldo, aclara voto—Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, salva voto—Myriam Guerrero de Escobar, salva voto, María Nohemí Hernández PinzónFilemón Jimenez Ochoa, salva voto, Bertha Lucía Ramírez de Páez, aclara voto—María Claudia Rojas LassoHéctor J. Romero Díaz, aclara voto—Mauricio Torres Cuervo, salva voto—Alfonso Vargas Rincón, —Marco Antonio Velilla MorenoLuis Rafael Vergara Quintero, salva voto—Lucy Cruz de Quiñonez, conjuez, aclara voto—Gilberto Orozco Orozco, Conjuez.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Auto de 9 de 2004, radicación I.J. Núm.: 110010315000200400270 01, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(2) Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

(3) “La cosa juzgada es, en este orden de elementos, la piedra de toque del acto jurisdiccional. Donde hay cosa juzgada hay jurisdicción y donde no hay cosa juzgada no existe función jurisdiccional”, dice la obra de Eduardo J. Couture, “Elementos del derecho procesal civil”, 16ª reimpresión de la 3ª edición, póstuma, ediciones Depalma, Buenos Aires, 1990, pág.43.

(4) Auto de 13 de junio de 2006, radicación número: 76001-23-31-000-2004-03194-01(AC)IJ, Consejera Ponente: Ligia López Díaz.

(5) Véanse entre otras las siguientes sentencias: Sección Primera, sentencia del 2 de febrero de 2006, exp. 2005-01393, M.P. Rafael E. Osteau de Lafont Planeta; Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 9 de febrero de 2006, exp. 2005-01436, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado; Sección Cuarta, sentencia del 6 de febrero de 2006, exp. 2005-01446, M.P. María Inés Ortiz Barbosa; Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2006, exp. 2006-0006, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(6) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 2 de febrero de 2006, exp. 2006-0006, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 29 de junio de 2004, exp. AC-10203, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(8) Esta norma consagra: “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso.”.

(9) Al efecto resulta pertinente lo dicho por la Corte Constitucional en su auto 232 del 14 de junio de 2001: “En conclusión, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 contra sentencias de la Corte Constitucional proferidas en desarrollo de los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y décimo del artículo 241 de la Constitución Política Colombiana, no procede recurso alguno ni solicitud de nulidad alguna. Excepcionalmente y como única excepción procede la solicitud de nulidad contra las sentencias que dicten las Salas de Revisión por irregularidades cometidas en la sentencia; y la única causal de nulidad es la violación al debido proceso; o sea del artículo 29 de la Constitución. Todas las irregularidades cometidas antes de la sentencia no pueden ser alegadas, después de producida la sentencia y quedan saneadas al ser proferida la misma. La solicitud de nulidad de las sentencias que profieran las Sala de Revisión de esta Corporación, debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma; acto de notificación que cumple el juez o tribunal que profirió el fallo de primera instancia; debiendo dejar constancia de la fecha de la notificación y del medio empleado y que el juez consideró más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991” (Resalta la Sala)

(10) La misma Corte Constitucional ha admitido que sus sentencias son susceptibles de aclaración en los términos del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil. Al respecto, ver autos: 297 de 2007, 226 de 2006 y 026 de 2003.

(11) Informe de Gestión, marzo 31 de 2008, pag. 1 de la Fundación San Juan de Dios en liquidación. Presentado por Anna Karenina Gauna Palencia, Liquidadora.

(12) Resolución 1933 de 2001. Superintendencia Nacional de Salud: ( ...) RESUELVE:

ART. 1º—Ordenar la intervención administrativa total de la Fundación San Juan de Dios, por el término de un (1) año, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

PAR. 1º—La duración de la intervención administrativa ordenada podrá prorrogarse por el mismo término y por una sola vez, salvo que la Superintendecia Nacional de Salud conceptúe sobre la necesidad de continuar con la intervención por un período mayor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 752 de 1996.

PAR. 2º—Los costos de la intervención serán de cargo de la entidad intervenida o de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con los recursos que se le asignen para tal fin.

ART. 2º—Los procedimientos administrativos por aplicar son los establecidos en el Decreto 663 de 1993 y demás normas pertinentes, en los términos del artículo 36 del Decreto 1922 de 1994.

ART. 3º—La medida de intervención administrativa total de la Fundación San Juan de Dios produce los siguientes efectos:

1. La separación de las personas que ocupan cargos de dirección, técnicos y si fuere el caso, administrativos.

2. Los directores y administradores quedarán privados de toda facultad de administración o disposición de bienes de estas Instituciones.

3. La separación del revisor fiscal.

4. La improcedencia del registro de la cancelación de gravámenes constituidos a favor de las unidades institucionales, sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro, salvo expresa autorización del Interventor que se designe. Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de la propiedad intervenida, so pena de ineficacia.

5. Este acto constituye causal de remoción del cargo de Director de la Fundación San Juan de Dios.

ART. 4º—Decrétense las siguientes medidas preventivas:

1. En beneficio de los terceros, el Interventor deberá presentar el inventario de bienes de la Fundación en el término de treinta (30) días, contados a partir de su posesión.

2. El Interventor deberá presentar a la Superintendencia Nacional de Salud, Informe de Gestión mensualmente sobre los aspectos administrativos, financieros y de prestación de servicios de la fundación intervenida.

ART. 5º—Esta medida de intervención total de la Fundación San Juan de Dios se aplica sin perjuicio de los procesos de disolución y liquidación que sean necesarios, conforme a las disposiciones legales.

ART. 6º—Asignar las funciones de Interventor al doctor Raúl Lagos Forero, identificado con la cédula de ciudadanía número 19063389 de Bogotá, Jefe del Area Administración del Aseguramiento de la Secretaría de Salud del Distrito Capital, comisionado para prestar sus servicios en la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 986 de 2001.

PAR.—El Interventor ejercerá las funciones aquí asignadas sin derecho a remuneración distinta a la del cargo que ejerce en propiedad en el Distrito Capital.

ART. 7º—El Interventor designado ejercerá funciones públicas, sin perjuicio de la aplicación, cuando sea del caso, de las normas del derecho privado.

ART. 8º—El Interventor de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 1922 de 1994 podrá:

1. Asumir las funciones de uno, de varios o de todos los programas, organismos, dependencias y cargos que ejerzan funciones de dirección y administración en la Fundación San Juan de Dios, de conformidad con sus estatutos.

2. Decretar la separación de personas que ejerzan cargos de dirección técnica, científica y administrativa en la Fundación San Juan de Dios.

3. Ejercer las funciones de la Junta Directiva por el término que dure la facultad de intervención.

4. Ejercer las facultades que garanticen los efectos de la intervención total decretada sobre la Fundación San Juan de Dios, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del Decreto 1922 de 1994.

ART. 9º—Notificar personalmente el contenido de la presente resolución al Representante Legal de la Fundación San Juan de Dios, haciéndole saber que contra este acto administrativo procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito en el momento de la diligencia de notificación o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ésta, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. De no ser posible la notificación personal, ésta se hará en los términos del artículo 45 del Decreto 1º de 1984.

ART. 10.—Las decisiones contenidas en el presente acto administrativo son de cumplimento inmediato, por tanto la interposición del recurso de reposición no suspende su ejecución con fundamento en lo ordenado en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 510 de 1999.

ART. 11.—Para todos los efectos a que haya lugar publíquese en el Diario Oficial la presente resolución y comuníquese a la Presidencia de la República, al Ministerio de Salud; al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y al Interventor designado.

Notífíquese, publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 21 de septiembre de 2001.

La Superintendente Nacional de Salud,

Inés Gómez de Vargas.