Auto 2009-00338 de octubre 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Exp.: 37642

Rad.: 25000-23-26-000-2009-00338-01

Actor: El Baño Italiano Ltda y otros

Demandado: Banco de la República

Naturaleza: Acción de reparación directa

Bogotá D.C., 9 de octubre de 2014.

EXRACTOS: «Consideraciones

I. Asunto previo

9. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha resaltado el deber del juez de interpretar la demanda en los casos en que ésta presente vacíos que den lugar a dudas sobre las normas aplicables al caso concreto. En este sentido, mediante sentencia de 31 de agosto de 2006, dijo la Sala:

A este respecto reitera la Sala la jurisprudencia que ha sostenido en decisiones anteriores, en las cuales se ha considerado que es deber del juez interpretar la demanda como un todo armónico(1), deber que no constituye una mera liberalidad sino el cumplimiento de los artículos 228 y 229 de la Constitución, que consagran como principios de la administración de justicia la prevalencia del derecho sustancial y la garantía a su acceso. La falta de técnica en la demanda no es óbice para que el juzgador desentrañe su sentido(2); aunque, claro está, teniendo buen cuidado de no alterar el propósito expresado por el actor y siempre que no se contravenga el derecho de defensa de la otra parte(3).

10. Comoquiera que en el sub lite la acción iniciada no corresponde a ninguna de aquellas previstas en el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, y observando el deber del juzgador de interpretar la demanda en garantía de los derechos de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y al derecho de defensa, se encuentra que por las condiciones que expone el caso, la demanda impetrada resulta únicamente compatible con la acción de reparación directa, pues el actor ventila asuntos propios de la responsabilidad extracontractual y pretende una indemnización de perjuicios, previa declaración de responsabilidad del Banco de la República por la omisión en el pago de unas sumas de dinero.

II. Competencia

11. Esta corporación es competente para conocer del presente proceso iniciado en ejercicio de la acción que se asemeja a la de reparación directa en segunda instancia, comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998(4).

III. Problema jurídico

12. Teniendo en cuenta que en el presente evento se produjo un tránsito de legislación, el problema jurídico se contrae a establecer si la jurisdicción contenciosa administrativa con ocasión de la expedición de la Ley 1107 de 2006, por medio de la cual se modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, es competente para conocer de asuntos que con anterioridad se tramitaban ante la jurisdicción ordinaria, observando el término de prescripción que para estos casos la ley procesal civil establecía.

IV. Análisis de la Sala

13. Anteriormente el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo señalaba que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzgaba las “controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado (...)”.

14. En ese entendido, para establecer la jurisdicción competente para resolver un determinado caso resultaba indispensable acudir al criterio funcional, es decir, se debía determinar la naturaleza de los actos que dieron origen a la controversia, pues sólo en el evento en que pudiese señalarse que los mismos acaecieron con ocasión del ejercicio de funciones administrativas se podía predicar que el conocimiento del mismo recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con independencia de la naturaleza de la persona natural o jurídica que causó el daño. Así lo entendió esta corporación:

De acuerdo con esta disposición, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo surge del hecho de que una controversia revista carácter administrativo(5), circunstancia que podrá presentarse cuando en el proceso sea parte una entidad pública o una persona privada que desempeñe funciones públicas.

De ello se desprende que, cuando la ley se refiere a los litigios administrativos, está abandonando el criterio orgánico para definirlos; no de otra forma se podría entender que la norma exija solamente que la controversia tenga tal naturaleza, sin que importe que la misma se presente con una entidad pública o con una persona privada que desempeñe función pública. Así, el legislador acogió un criterio material que hace menester analizar la naturaleza de la función que originó el litigio, función que debe revestir naturaleza pública.

Luego, si bien las empresas industriales y comerciales del Estado son, de acuerdo con el art. 38 de la Ley 489, entidades públicas, tal calificación es insuficiente a la hora de definir la jurisdicción competente para conocer de sus controversias; en este caso, lo que interesa es establecer si la controversia planteada entre las partes reviste carácter público. Esa es la tarea que debe abordar la Sala en este caso concreto, lo cual implica dilucidar, preliminarmente, si la prestación de los servicios públicos domiciliarios, particularmente el de telefonía, puede ser considerada como una función pública, pues de ser así, será de conocimiento de esta jurisdicción especializada y, de lo contrario, la jurisdicción ordinaria sería la competente para conocer del presente proceso(6).

15. Sin embargo, esta norma fue modificada por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, en los siguientes términos: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de la distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”.

16. Así las cosas, en opinión de esta corporación, el criterio funcional que se usaba con el propósito de determinar la competencia para conocer de una determinada controversia jurídica, fue sustituido por uno de carácter orgánico, según el cual basta con determinar la naturaleza jurídica de la o las entidades que participan como partes dentro de una controversia para establecer la jurisdicción ante la cual deberá presentarse la demanda:

En efecto, el artículo 1º de la Ley 1107 de 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, amplió la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para dirimir las controversias y litigios originados en todo tipo de actividad adelantada por las entidades públicas y no solo las referidas a “controversias y litigios administrativos”, modificación que incluye a todas las entidades estatales, sin importar la función que cumplan, ni el régimen jurídico que les sea aplicable, ni el tipo de controversia de que se trate —contractual, nulidad y restablecimiento del derecho, responsabilidad extracontractual, etc.—, puesto que de un criterio eminentemente material u objetivo, que permitía distinguir las actividades de las entidades públicas entre aquellas que correspondían a una función administrativa y aquellas que no, pasó a un criterio predominantemente subjetivo u orgánico, en el cual lo importante es la naturaleza del órgano o sujeto que actúa y no la de su actividad (resaltado del texto)(7).

17. Ahora bien, dicho cambio normativo es de aplicación inmediata por tratarse de una norma de carácter procesal que modifica la forma de determinar la jurisdicción competente para conocer de un asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que reza: “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir (…)”.

18. Para el caso concreto, de conformidad con las pretensiones aducidas en la demanda, se puede determinar que el hecho dañoso que se pretende sea reparado consiste en el impago de unos títulos valores expedidos por el Banco del Pacífico, circunstancia que, en opinión de la parte actora, es imputable al Banco de la República, comoquiera que esta entidad omitió realizar la debida compensación interbancaria, al darle cumplimiento a la Resolución 751 de 20 de mayo de 1999 de la Superintendencia Financiera, que tomó posesión inmediata de la primera entidad mencionada, sin percatarse de que para el momento en que el acto administrativo fue notificado ya se había perfeccionado la transacción.

19. Así las cosas, debe la Sala determinar si para la fecha en la que acaecieron los hechos el conocimiento de la controversia le competía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por haber actuado el Banco de la República en ejercicio de una función administrativa, o si por el contrario, el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria.

20. Al respecto, se advierte que el artículo 371 de la Constitución Política de Colombia señaló que el Banco de la República es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y con un régimen legal propio. Dicha norma fue desarrollada por el artículo 1 de la Ley 31 de 1992(8), disposición que indicó lo siguiente:

El Banco de la República es una persona jurídica de derecho público, continuará funcionando como organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la presente ley.

21. En cuanto al régimen jurídico de las actuaciones de dicha entidad, el artículo 3 de la citada ley estableció que el mismo es el determinado para el efecto por la Constitución, las leyes o los estatutos. Igualmente, la norma agregó que en los eventos en que no exista norma expresa se debe entender que los actos mercantiles y civiles, y en general aquellos que no puedan ser calificados como administrativos, se rigen por las disposiciones de derecho privado.

22. En lo que respecta al sistema de compensación interbancaria, el artículo 2º del Reglamento Operativo del Servicio de Compensación Interbancario, aprobado por el Consejo de Administración del Banco de la República el 20 de abril de 1998, establece lo siguiente:

El Servicio de Compensación Interbancaria prestado por el Banco de la República se regirá por lo dispuesto en la Ley 31 de 1992, los Decretos 2520 de 1993 y 1207 de 1996, este reglamento, las circulares de procedimiento que expida la Subgerencia de Operación Bancaria del Banco de la República y los respectivos contratos para la vinculación al servicio en sus diferentes componentes, en los cuales se entenderán incluidas las anteriores disposiciones legales y reglamentarias.

23. De lo expuesto cabe concluir que no obstante el Banco de la República es una entidad de derecho público, sujeta de un régimen jurídico especial y autónomo, no todas sus actuaciones comportan el ejercicio de función administrativa, puesto que aquellas correspondientes a la labor que desempeña como banca de segundo nivel y, en general, todas aquellas en las que actúe como un particular, sin que exista norma que establezca lo contrario, se regulan por las normas del derecho privado.

24. En lo que atañe a las actuaciones que el Banco de la República realiza en el marco del Sistema de Compensación Electrónica de Cheques y otros Instrumentos de Pago, CEDEC, es claro que aquellas se rigen por normas privadas y que no tienen naturaleza administrativa, en la medida en que se trata de un servicio que podría ser prestado por un particular, que no comporta el ejercicio de facultades exorbitantes, que se desarrolla a través de la celebración de contratos con los distintos establecimientos bancarios que integran el sistema y que, por tratarse de operaciones sobre títulos valores, se rige por las normas que sobre el particular establecen el Código de Comercio, en especial el título tercero del libro tercero, y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Así lo ha entendido también la doctrina nacional:

Quiere decir lo anterior que el régimen de sus actos, por regla general, es esencialmente de naturaleza jus privatista, lo cual no contradice en nada su naturaleza de entidad de derecho público económico, precisamente por ser ésta de carácter único y en razón de su condición de Banco Central.

De conformidad con lo anterior, si se trata de operaciones civiles y mercantiles, esto es, actos o negocios jurídicos regidos por el derecho privado, las controversias que se susciten con motivo de la existencia, validez y cumplimiento de las obligaciones que de dichos actos o negocios jurídicos nacen, son del conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Tal es el caso de las controversias que surjan con motivo de los contratos de descuento o redescuento o con motivo de los actos mercantiles que entrañan la emisión y entrega de sus títulos valores.

Si se trata de actuaciones con las cuales el Banco de la República debe cumplir por mandato de la Constitución o de la Ley una función pública, tales actuaciones se someten a las normas del derecho público, que contienen la forma de tramitar los distintos procesos administrativos. Y dicha función pública se ejerce por medio de las actuaciones que culminan con actos administrativos susceptibles de ¡repugnarse ante las propias autoridades del Banco, mediante la interposición de los recursos de la vía gubernativa y, de ocurrirse contra ellos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, encargada de juzgar la actividad administrativa.

Tal es el caso de los actos que se expiden para con fundamento en la ley, reconocer en nombre del Estado estímulos de naturaleza tributario. El Consejo de Estado, en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo proferida el 23 de mayo de 1989, dijo al respecto:

"El Banco de la República, definido como entidad de derecho público económico y de naturaleza única, ejerce con exclusividad la función de emisión que corresponde al Estado, realiza actividades de giro, depósito, descuento y redescuento, es el guardián de las reservas Internacionales y ejecuta las políticas fijadas por la Junta Monetaria, de acuerdo con un régimen jurídico especial

"De las actividades realizadas por el Banco, algunas corresponden a las propias de las actuaciones del ámbito económico y financiero, regidas por normas civiles y comerciales, y dentro de su ámbito de competencia, fijado por sus normas orgánicas, realiza también actividades que constituyen el ejercicio de funciones públicas y en esos casos, sus decisiones tienen el carácter de actos administrativos, sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo"(9).(10).

25. Por ello, se debe concluir que para la fecha en la que acaecieron los hechos la jurisdicción ordinaria era la competente de conocer sobre la controversia que motivó la presentación de la presente demanda, para lo cual lo correspondiente era ventilar el asunto mediante el proceso ordinario de mayor cuantía, al no existir ninguna norma que estableciera para esa clase de asuntos un procedimiento especial.

26. Cabe resaltar que en materia civil dicho tipo de acciones no están sujetas a ningún término de caducidad, sino que, por el contrario, solo se ven limitadas por la prescripción del derecho que se reclama. Sobre el particular debe señalarse que ambos conceptos, la caducidad y la prescripción, tienen una naturaleza y características diferentes, por lo que deben ser delimitados.

27. Así, en primer lugar, la caducidad es la sanción jurídica que establece la ley(11) por no ejercer una acción dentro del término previsto para ese fin, que opera de pleno derecho, sin que el mismo sea susceptible de ser interrumpido o suspendido con ocasión del actuar de las partes -a excepción de la suspensión por el trámite del requisito de procedibilidad consistente en intentar la conciliación prejudicial-, y sin que se pueda renunciar a la referida institución procesal.

28. De otro lado, la prescripción se refiere al fenómeno por virtud del cual se extingue un derecho de carácter subjetivo por no haberse hecho valer durante el término fijado para el efecto por la ley. Cabe advertir que dicho término es susceptible de suspenderse e interrumpirse en los casos previstos en la ley. Así mismo, quien puede alegar el acaecimiento del fenómeno como excepción, puede renunciar a hacerlo si decide guardar silencio al respecto, motivo por el cual no le es dable al juez declarar la prescripción del derecho de oficio.

29. En cuanto a las diferencias existentes entra la caducidad y la prescripción, esta corporación y la Corte Suprema de Justicia han precisado lo siguiente:

Adicionalmente, en relación con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:

“a) Aunque excepción de naturaleza perentoria, la prescripción debe ser propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de ser declarada de oficio (art. 2513 del C.C. y 434 del C.J). Es, por consiguiente, un medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede operar sino cuando se ha conformado la relación procesal, o sea una vez que se promueva la acción y el adversario se propone extinguirla por tal vía. De ahí que la prescripción extintiva no tiene cabida sino ope exceptionis.

Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos etc., los cuales no pueden producir resultados de ningún género si no se cumplen dentro de la oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario instancia de parte para ser reconocido.

b) La prescripción es renunciable de modo expreso y tácito, en las condiciones previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca, lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para realización del acto jurídico.

c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves —las señaladas en los artículos 2542 y 2543— corren contra toda clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la acción se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que ésta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.

Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que instituye el plazo.

d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que la obligación se hace exigible lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (art. 23325, inc. 2).

La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que la consagra la Ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado sólo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto”(12).

(…).

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

30. Advertido lo anterior, la Sala encuentra que en el proceso de la referencia se presentó un conflicto de leyes en el tiempo por el tránsito de legislación que operó como consecuencia de la expedición de la Ley 1107 de 2006. Si bien, como ya se dijo, la mencionada disposición debe aplicarse de forma inmediata tras su entrada en vigencia, por su carácter procesal, en opinión de la Sala esa circunstancia no significa que se deba desconocer el término para la prescripción del derecho en el marco de la acción ordinaria que estaba llamada a interponer el demandante, para remplazarlo por el término, mucho más corto, previsto por la ley para la caducidad de la acción de reparación directa.

31. En efecto, de conformidad con el ya citado artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a la regla general de la aplicación de las leyes procesales en el tiempo, le cabe una excepción consistente en “los términos que ya hubieren empezado a correr”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Así mismo, sobre la vigencia de las leyes de carácter procesal en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establece lo siguiente:

En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

32. Con base en las disposiciones expuestas, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que en los casos de tránsito de legislación respecto de la regulación de términos —bien sea de caducidad o de prescripción—, salvo disposición legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse la norma bajo la cual empezó éste a correr:

La Sala reitera el criterio expuesto en reciente jurisprudencia(13) en relación con la naturaleza de las normas que consagran la caducidad de la acción y su aplicación en aquellos eventos en que se produce tránsito de legislación.

El criterio mayoritario de la Sala(14) sobre la naturaleza de las normas relativas a la caducidad de la acción, ahora se orienta a que las mismas son de carácter procesal; lo anterior al punto de que, precisamente, el aspecto de la caducidad debe examinarse dentro de los “presupuestos procesales” e incluso en caso de verificar su ocurrencia, desde antes del inicio del proceso, se impone el rechazo de la demanda, de plano (CCA, art. 143).

(…).

Advierte la Sala que las normas “concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios” son las disposiciones procesales, y por lo tanto son de aplicabilidad inmediata.(15) Y a continuación concluye que en los casos en que se configurara el tránsito de legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo disposición legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1.887 el cual consagra y ordena, como regla general, la aplicación inmediata de las disposiciones de orden procesal, por manera que en esas materias, aun tratándose de procesos en curso, las actuaciones correspondientes deberán regirse por la ley nueva, con excepción de dos (2) hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.

El primer evento contemplado en dicha excepción, se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los mismos hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos(16).

33. En síntesis, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos iniciados mediante la respectiva acción judicial con posterioridad a la expedición de la ley referida y a los procesos que se encontraban en trámite tan pronto cobraron vigencia las nuevas normas procesales, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua(17).

34. Así las cosas, teniendo en cuenta que los hechos que dieron lugar al presente proceso tuvieron lugar el 20 de mayo de 1999 —ver párrafo 4—, esto es, antes de la expedición de la Ley 1107 de 2006, se tiene que el término empezó a correr desde aquella fecha, por un periodo de diez años atendiendo a lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil. Lo anterior, toda vez que los términos procesales que ya hubiesen empezado a correr, como es el caso(18), se rigen por la normativa vigente para el momento de su iniciación.

35. Ahora bien, es necesario precisar que el hecho de que en el presente caso se respete el término de diez años para efectos de interponer la acción ante la jurisdicción contenciosa, no significa que se esté aún, en estricto sentido, ante un término de prescripción. Lo anterior, toda vez que como se advirtió con anterioridad dichas figuras no son asimilables, esto es, no pueden ser aplicadas indistintamente.

36. Así, en el presente caso, no se pueden adherir las características propias de la prescripción a la acción de reparación directa, en la medida en que dicha acción por disposición expresa del legislador está sujeta solamente a un término preclusivo de caducidad para su interposición, sin que sea relevante la extinción del derecho subjetivo que se alega. Igualmente, es preciso recordar que la ley procesal posterior es de aplicación inmediata, y que si bien se respetan los términos en curso, dicha ultractividad de la ley no se extiende hasta el punto de hacer aplicables otras disposiciones procesales que por lo demás resultan contrarias a la naturaleza de lo que la ley vigente dispone.

37. Se tiene entonces que aunque el término para interponer la acción es de 10 años, esa circunstancia no significa que esté el juez vedado para declararla judicialmente, si encuentra que la acción se interpuso por fuera de dicho lapso, ni que pueda renunciar expresa o tácitamente a su declaración la parte contraria, ni mucho menos que sea susceptible de suspenderse o interrumpirse por circunstancias distintas a las establecida por la ley, por tratarse de un término de caducidad.

38. Así las cosas, es el 20 de mayo de 1999 la fecha que se tendrá como punto de partida para contabilizar el término de diez años en consideración a lo arriba expuesto, por lo que el mismo fenecería el 20 de mayo de 2009. No obstante, la Sala advierte que el actor convocó al Banco de la República al trámite de conciliación prejudicial el 20 de mayo de 2009, esto es, precisamente el día en que vencería el término para presentar la acción.

39. La audiencia se celebró el 26 de junio de 2009 y ese mismo día la Procuradora 7 Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió la constancia de que trata el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 640 de 2001, a través de la cual se declaró fallida la diligencia.

40. Por ello, se tiene que en cuanto la solicitud de conciliación prejudicial se elevó el 20 de mayo de 2009, el término que corría se suspendió en ese momento y se reanudó el día siguiente a la fecha de expedición de la constancia a través de la cual se declaró cerrada la etapa de conciliación extrajudicial por falta de ánimo conciliatorio de las partes, es decir el 27 de junio de 2009, razón por la cual el plazo para presentar la demanda oportunamente venció ese mismo día.

41. Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 26 de junio de 2009 —ver párrafo 1—, es evidente que la presente acción se ejerció dentro del término previsto por la ley. En consecuencia se revocará el auto expedido por el a quo, a quien le corresponderá estudiar de nuevo el asunto para determinar si cumple con los demás requisitos para su admisión y decidir lo pertinente, sin que en cualquier caso pueda volver a rechazar la demanda por el motivo resuelto en la presente providencia, respecto del cual aplica el fenómeno de la cosa juzgada.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de agosto de 2009.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal a quo para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 “’[1] En este sentido, providencias de la Sección de 20 de septiembre de 1990, exp: 6133; 1 de octubre de 1993, exp. 6474, entre muchos otros. De manera más reciente, la Sala señaló: “Como cualquier otro acto de hombre o de persona, la demanda es objeto de valoración; ésta implica no dejarse llevar por su mera apariencia formal. Por eso el Código de Procedimiento Civil enseña que “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley substancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes” (art. 4º). Por consiguiente la doctrina indica que para el estudio de la ley procesal “no puede el juzgador aferrarse a las palabras ni al sentido literal, sino que debe perseguir el conocimiento del contenido jurídico que ella encierra, y si el objeto de los procedimientos es la tutela de los derechos reconocidos en la ley substancial, con mayor razón es imperativo adoptar un criterio de interpretación conjunta, razonada y científica de la demanda” Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436. Así entonces conociendo que la demanda es un todo, si en su apreciación no se encuentra armonía absoluta habrá, si se puede, que acudir a los hechos históricos que la informan como a los fundamentos de derecho que alude para hacer visible su verdadero sentido; así ocurre jurídicamente en otras materias sustantivas como en los convenios y contratos cuando no son claros, y para tal efecto la ley substancial indica cuáles son los métodos de interpretación’. Sentencia de 23 de enero de 2003, exp. 22113” (resaltado del texto).

2 “’[2] La demanda no constituye en este caso, precisamente, un modelo de lo que deba ser la pieza procesal de introducción. Pero, ello no es óbice para que el juzgador cumpliendo con el deber de interpretar razonablemente los diversos actos procesales, pueda y deba llegar a desentrañar el verdadero propósito que tuvo el actor para reclamar en contra de quien estaba llamado a responder por los perjuicios ocasionados en virtud de los hechos enrostrados a éste’. Sentencia de 8 de agosto de 1991, exp. 6414”.

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, expediente 15772, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

4 La cuantía del proceso se encuentra estimada en la suma de $648 073 078, y la cuantía exigida por el numeral 6 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2009 estuviera a cargo en primera instancia de los Tribunales Administrativos es $248 450 000, cifra que resulta de multiplicar el valor del salario mínimo mensual legal vigente para el año 2009 por 500.

5 [7] “Como se expondrá más adelante, un litigio de carácter administrativo debe ser entendido, en los términos del Código Contencioso Administrativo, como aquél que surge del ejercicio de potestades inherentes al Estado. Por esa razón la Sala considera necesario señalar, a pesar de no ser materia de esta providencia, que las controversias que surgen por el hecho del legislador o del juez, entre otras, son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues provienen del ejercicio de facultades propias del Estado, como son las de administrar justicia y expedir las leyes. Lo anterior se comprueba con el hecho de que el legislador haya atribuido a esta jurisdicción, en leyes especiales, la competencia (sic) en casos como los mencionados. A manera de ejemplo, se deben señalar el art. 73 de la 270 de 1996 y el art. 78 del Código Contencioso Administrativo.”.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 17 de enero de 2011, exp. 2003-00277 (27673), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2009, exp. 1997-00705-01(15662), Myriam Guerrero de Escobar.

8 “Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones”.

9 [13] “Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de mayo de 1989. M.P. Consuelo Sarria Olcos. Expediente A-054. Recurso extraordinario de anulación contra la sentencia de julio 17 de 1987 de la Sección Primera del Consejo de Estado. Actor: Banco de la República. s.p.”.

10 Meissel Roca, Adolfo, El Banco de la República: Antecedentes, Evolución y Estructura, Banco de la República, Departamento Editorial, Bogotá 1999, consultado vía internet: <http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/banrep1/indice.htm>.

11 Respecto del fundamento jurídico de dicha figura ha dicho esta Corporación: “La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. // Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal, frente a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella, se promuevan litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una demanda judicial y llevarla a buen término. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, tornándose en ininterrumpidas. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del estado, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 9 de septiembre de 2013, exp. 2013-00341 (47506), C.P. Enrique Gil Botero.

12 [6] “Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1° de octubre de 1946”.

13 [2] “Sección Tercera, Sentencia de 30 de agosto de 2006, exp. 15323, M.P. Mauricio Fajardo Gómez”.

14 [3] “La Sala sostenía que las normas relativas a la caducidad de la acción, vigentes al momento de celebrar el contrato, resultan inmodificables y debían aplicarse sin importar que, con posterioridad, el término respectivo fuera modificado; tesis que se apoyaba en el supuesto de que las normas referentes al término de caducidad de las acciones eran de carácter sustancial.(Sección Tercera, Auto del 27 de mayo de 2004, Radicación 19001-23-31-000-2002-0513-01(24371). C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Actor: Willman Quintero González)”.

15 [4] “Al respecto se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia C-619 de 2001”.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente 1996-00251 (15117), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

17 Ibídem.

18 “El primer evento contemplado en dicha excepción [los términos que ya hubieren empezado a correr], se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los mismos hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos”. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, ya citada.