Auto 2009-00344 de julio 23 de 2009 

• CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2009-00344-00

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actores: Cesar Augusto Luque Fandiño y otros

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil nueve.

Autoridades nacionales

Se decide acerca de la admisión de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo instauraron los ciudadanos César Augusto Luque Fandiño, José Fonseca, José Ricardo Zapata Camacho y Walter Mondragón Delgado, con solicitud de suspensión provisional, contra el Decreto 4742 de 2008 (dic. 16) (1) , expedido por el Gobierno Nacional.

1. Admisión de la demanda.

Como la demanda reúne los requisitos formales establecidos en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, habrá de admitirse.

2. El acto acusado.

Lo es el Decreto 4742 de 2008 (dic. 16), proferido por el Gobierno Nacional “Por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”. Cuyo tenor literal dispone:

“DECRETO 4742 DE 2008

(Diciembre 16)

Diciembre 15 de 2008

Por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias.

El Presidente de la República de Colombia

en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 138 y 200 numeral 2º de la Constitución Política y,

CONSIDERANDO:

Que corresponde al gobierno, en relación con el Congreso, convocarlo a sesiones extraordinarias para darle continuidad al procedimiento legislativo de proyectos de ley prioritarios para el país que deben ser considerados en las sesiones de las comisiones y plenarias de ambas cámaras del Congreso de la República,

DECRETA:

ART. 1º—Convócase al honorable Congreso de la República a sesiones extraordinarias para el día 17 de diciembre del año en curso.

ART. 2º—Durante el período de sesiones extraordinarias señalado en el artículo anterior, el honorable Congreso de la República se ocupará de darle trámite legislativo a los siguientes proyectos de ley:

Proyecto de Ley 1 de 2008 Cámara “Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial”.

Proyecto de Ley 138 de 2008 Cámara “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

Proyecto de Ley 323 de 2008 Cámara - 147 de 2007 Senado “Por medio de la cual se aprueba el convenio de Unidroit sobre los bienes culturales robados o exportados ilícitamente, firmado en Roma el 24 de junio de 1985”.

ART. 3º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

[...]”.

3. La solicitud de suspensión provisional.

El actor solicitó la suspensión provisional del Decreto 4742 de 2008 (dic. 16) por cuanto considera vulnerados en forma palmaria los artículos 138 de la Constitución Política y 85 de la Ley 5ª de 1992. Sustentó así su solicitud:

“Establecidos están en el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992, los requisitos que se deben agotar para que en forma legal sea convocado a sesiones extraordinarias el Congreso de la República, ellos son:

1. Que la convocatoria la suscriba el Presidente de la República.

2. Que la convocatoria se realice cuando el Congreso se encuentre en receso constitucional.

3. Que sea convocado el Congreso para conocer determinados casos, pudiendo hacer siempre control político en desarrollo de esas sesiones extraordinarias.

En el caso presente se le dio cumplimiento a los requisitos enlistados con los números 1º y 3º, es decir fueron convocadas las sesiones extraordinarias por parte del Presidente de la República, en asocio con su Ministro del Interior y de Justicia, con quien integra en materia política el Gobierno Nacional y con quien debe suscribir cualquier acto administrativo para que tenga efectos jurídicos. Igualmente el Congreso fue convocado para conocer del trámite de tres proyectos de ley, los 001 de 2008, Cámara; el 138 de 2008, Cámara y el 323 de 2008, Cámara y 147 de 2007, Senado.

Sin embargo, el requisito que no se cumplió con la expedición y promulgación del Decreto 4742 de 2008 (dic. 16) es el enlistado con el 2, es decir fue convocado el Congreso por el Presidente de la República cuando este todavía no estaba en receso constitucional, o sea no había terminado de sesionar en forma ordinaria, tal como se encuentra reglado en la Carta Política, entre el 20 de julio y el 16 de diciembre, en el período que nos interesa para el caso concreto, período que de acuerdo a las normas que reglan la materia de términos terminaba a las 12:00 de la noche de ese día, comenzando el receso constitucional a la que se refiere la norma a partir de las 0:01 a.m. del 17 de diciembre, de lo que se concluye de forma contundente que el decreto violó la ley, y por ser ilegal debe ser declarada su nulidad, pero en este estadio procesal debe ser suspendido en forma provisional, hasta que de fondo se pronuncie la Sección de la Sala de la corporación competente.

Igualmente el decreto no fue publicado en legal forma, ya que fue puesto en conocimiento de la ciudadanía hasta el día siguiente, ya que si a las 10:00 p.m. o más tarde fue conocido, no podía ser publicado en el Diario Oficial del 16 de diciembre, que debe salir en las horas de la mañana o máximo hasta las 5:00 p.m. momento a partir del cual cierra sus instalaciones la Imprenta Nacional.

Aunado a lo anterior, violando el artículo 138 constitucional el decreto no señaló en forma exacta el tiempo en que debía sesionar el Congreso en sesiones extras, exigencia que se encuentra establecida en el (sic) norma superior que se transgredió”.

4. Consideraciones.

Entra la Sala a pronunciarse respecto de la solicitud de suspensión provisional del Decreto 4742 de 2008 formulada dentro de la acción de nulidad que contra el mismo se ha planteado.

El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo prevé que la suspensión provisional del acto administrativo demandado procede, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida;

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud;

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. El acto acusado es el Decreto 4742 de 2008 (dic. 16) por el cual el Gobierno Nacional convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias.

Los cargos en que se sustenta la solicitud de suspensión provisional se circunscriben a la manifiesta infracción de los artículos 138 de la Constitución Política y 85 de la Ley 5ª de 1992, del siguiente tenor:

Constitución Política.

“ART. 138.—El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura.

El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.

Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos.

También se reunirá el Congreso, en sesiones extraordinarias, por convocatoria del gobierno y durante el tiempo que este señale.

En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el gobierno somete a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo”.

La manifiesta infracción de este artículo la hacen consistir los demandantes en el hecho de que “el decreto no señaló en forma exacta el tiempo en que debía sesionar el Congreso en sesiones extras, exigencia que se encuentra establecida en el (sic) norma superior que se transgredió”.

Observa la Sala que respecto de esta norma superior no se observa la palmaria y manifiesta vulneración por parte del acto acusado puesto que en este se dijo en forma clara que se convocaba al Congreso de la República a sesiones extraordinarias “para el día 17 de diciembre del año en curso”, lo que significa que sí se determinó el tiempo por el cual se hizo la convocatoria extraordinaria.

También se aduce la vulneración del artículo 85 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, cuyo texto es el siguiente:

Ley 5ª de 1992.

“ART. 85.—Clases de sesiones. Las sesiones de las cámaras y sus comisiones son públicas, con las limitaciones establecidas en el presente reglamento.

Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.

— Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales;

— Son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas;

— Son sesiones especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción;

— Son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y

— Son sesiones reservadas, las contempladas en el artículo siguiente”.

La vulneración flagrante a este artículo se fundamenta en el hecho de que las sesiones extraordinarias deben ser convocadas por el Presidente de la República “estando en receso constitucional el Congreso”, presupuesto que, en sentir de los demandantes, no se cumplió puesto que el decreto acusado, mediante el cual se realizó la convocatoria a las sesiones extraordinarias, fue expedido el 16 de diciembre, es decir, sin haber culminado el período de sesiones ordinarias que precisamente finalizaba ese día, desconociéndose así la exigencia de estar en receso a que alude la norma que se cita como violada.

En relación con las sesiones extraordinarias cabe señalar que estas se dan cuando el Congreso no se encuentra en sesiones ordinarias, es decir, cuando está en receso. Mal podría entenderse que se convocara para este tipo de sesiones (extraordinarias) cuando el Congreso está operando en su legislatura ordinaria dentro de la cual, por supuesto, pueden tratarse toda clase de asuntos y no sería necesaria tal convocatoria. Lo que importa es el momento en el cual se realizarán las sesiones extraordinarias y no el momento en el cual se convocan.

En cuanto a las sesiones del Congreso de la República y las atribuciones de que dispone en cada una de ellas, la Corte Constitucional ha precisado:

“La Constitución clasifica las sesiones del Congreso en ordinarias y extraordinarias, a las cuales agrega las que tienen por objeto específico el ejercicio del control político durante los estados de excepción contemplados en los artículos 212, 213 y 215 ibídem.

Las primeras, a las que se refiere el artículo 138 de la Carta Política, tienen lugar por derecho propio —es decir, que no dependen de la convocación o citación por parte del gobierno ni de otro órgano y que no exigen siquiera la presencia del Presidente de la República en su instalación para que puedan llevarse a cabo válidamente (C.P., art. 139)— y se extienden durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período principia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo del año siguiente, para culminar el 20 de junio.

Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el poder constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración.

Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, “podrá ejercer en todo tiempo” (2) .

La realización entonces de la convocatoria a sesiones extraordinarias no tiene más limitantes que la temporal y la material en el sentido de que debe señalarse tanto el tiempo durante el cual se llevarán a cabo y los asuntos de que deberá ocuparse el Congreso durante ellas.

Finalmente, señalan los demandantes que el decreto no fue publicado en legal forma por cuanto solo fue puesto en conocimiento de la opinión pública el día siguiente dado que fue expedido después de las 10:00 p.m., hora para la cual las instalaciones de la Imprenta Oficial ya habían cerrado. Respecto de este cargo en el escrito en el que se solicitó la suspensión provisional, no se indicó norma superior alguna frente a la cual deba realizarse la confrontación en este momento procesal por lo que el cargo será objeto de estudio en el análisis de fondo.

Esta Sala observa que no se configura prima facie la manifiesta infracción de las normas superiores que se invocan como sustento de la solicitud de suspensión provisional del Decreto 4742 de 2008 que, por lo mismo será denegada.

En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

1. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por Cesar Augusto Luque Fandiño y otros contra el Decreto 4742 de 16 de diciembre de 2008.

Para su trámite se dispone:

a) Notifíquese a la Nación - Ministro del Interior y de Justicia. Entréguesele copias de la demanda y sus anexos.

b) Notifíquese personalmente al procurador delegado ante esta corporación.

c) La parte actora deberá depositar en la cuenta 4-0070-000664-4 del Banco Agrario, en el término de cinco (5) días, la suma de treinta y nueve mil pesos ($ 39.000) M/cte. para gastos ordinarios del proceso.

d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas, y para que terceros la coadyuven o impugnen.

e) Por secretaría, solicítese a la secretaría general del Ministerio del Interior y de Justicia el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de los actos acusados.

2. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por esta Sala en sesión celebrada el 23 de julio de 2009.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, Presidente—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, aclara voto—Martha Sofía Sanz Tobón—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) “Por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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