Sentencia 2009-00360 de abril 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Nº 25000-23-25-000-2009-00360-02 (0959-2011)

Conjuez Ponente:

Dr. Pedro Simón Vargas Sáenz

Actor: Luz Mery García Téllez

Bogotá, D.C., diecinueve de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El artículo 238 de la Constitución Política dispone que “La jurisdicción contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. La suspensión provisional del acto administrativo demandado en nulidad, regulada por los numerales 1º y 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, puede ser decretada por el Consejo de Estado cuando: 1. La medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida y, 2. Exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Con respecto a esta figura, ha dicho el honorable Consejo de Estado que:

“... e concebida para la defensa del ordenamiento superior de las eventuales agresiones de actos administrativos, que amparados en su presunción de legalidad, incurran en una ilegalidad manifiesta, que surja de la mera comparación del acto administrativo impugnado con textos normativos superiores que se aduzcan como desconocidos por la administración, sin que se requiera efectuar un mayor estudio a la confrontación directa de sus contenidos. Con la adopción de esta medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria (arts. 238 superior, 66 Nº 1º y 152 del CCA). En este sentido, esta figura excepcional y restrictiva es corolario directo del principio de legalidad (C.P., preámbulo, arts. 1º, 6º, 121 y 122) y tiene por thelos sancionar, como lo ha señalado esta corporación, la rebeldía de la Administración ante mandatos superiores (...) la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie, conclusión a la que se debe llegar, según ha dicho la Sala, mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo a doble columna, que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios, porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia”(1).

Corolario de lo anterior es que la corporación ha sostenido que la suspensión provisional de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, “... opera cuando al hacer una confrontación del acto con una norma superior, aquel viola dicha norma en forma ostensible, sin que se requieran mayores elucubraciones para determinar la infracción cometida”(2) (resalta la Sala).

Habiéndose confirmado por parte de esta Sala que la presentación del escrito por medio del cual se solicita la suspensión provisional se realizó el día 11 de mayo de 2010, mientras que la admisión de la demanda fue decretada por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 11 de agosto de 2010, debe darse por cumplido el primero de los requisitos enunciados en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y procederse a determinar si existe una evidente contradicción entre el acto demandado y la normatividad que cita como fundamento de las determinaciones allí tomadas.

La mandataria judicial de la demandante presentó un nutrido contexto normativo que el acto demandado presuntamente vulnera, acompañado de una extensa argumentación de las razones según las cuales esta transgresión es tan evidente que debe conducir al decreto de la suspensión provisional del mismo. Dada la amplia cantidad de normas citadas, se considera metodológicamente más adecuado hacer cita de la disposición tomada por el Oficio DEAJ09-5168 del 1º de abril de 2009 para, posteriormente, confrontarla con cada una de las normas presuntamente quebrantadas. Esto con el propósito de verificar si la contradicción que se acusa es de tal manera flagrante y evidente que permitiera dar aplicación a la extraordinaria medida cautelar que la parte demandante solicita.

En el acto administrativo demandado, el director ejecutivo de administración judicial, con fundamento en los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto 4040 de 2004, aseveró que: “... teniendo en cuenta que la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 y la bonificación de gestión judicial son incompatibles entre sí, tal como lo señala el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 4040 de 2004, no es viable acceder a sus pretensiones” (fl. 9).

La demandante, por su parte, sostiene que dicha determinación vulnera de manera ostensible las siguientes normas jurídicas:

I. De la Constitución Política de Colombia

Preámbulo: “En ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente”.

La Sala no encuentra una evidente contradicción entre lo determinado en el acto demandado y este aparte de la Constitución. No está de más recordar que el mismo no es propiamente una norma jurídica sino que se emplea como criterio interpretativo del contenido de la Carta Política, razón por la cual la mera propuesta de confrontación por parte de la apoderada de la demandante fue errada.

ART. 1º—“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

Tampoco frente a esta fundamental norma jurídica encuentra la Sala que se presente una evidente vulneración por parte del oficio cuya nulidad se solicita, pues con el mismo no se afectan valores como la dignidad humana ni el trabajo.

ART. 13.—“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica (...) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.

La Sala advierte que la violación al principio de igualdad acusada por la parte demandante es un asunto que debe ser resuelto con atención a las particulares circunstancias de la litis y que, en todo caso, esta no se evidencia de manera ostensible e innegable al realizar la comparación entre lo determinado por la entidad demandada y la norma en cita.

ART. 25.—“El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.

No encuentra la Sala que exista una contradicción de la naturaleza y alcance requeridos para que se declare la suspensión provisional entre el acto administrativo demandado y esta norma superior.

ART. 53.—“El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: (...) Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”.

También con respecto a la vulneración de este artículo por parte del acto administrativo demandante se hace necesario realizar un estudio mucho más profundo que aquel que daría lugar a la determinación de la suspensión provisional del mismo, dado que no se presenta una evidente contradicción entre el oficio y el artículo constitucional.

II. De la Ley 4ª de 1992

ART. 2º—Literal a) “Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: (...) a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”.

Con la sola lectura del acto demandado no puede determinarse si existe o no un desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales previas de la demandante, como el alegado por la parte demandante. En consecuencia, aquí tampoco existiría una razón para que se decretara la suspensión provisional del oficio objeto de litigio.

ART. 14.—PAR.—“Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”.

Es imposible determinar si el oficio demandado desconoció los principios de nivelación o reclasificación contenidos en la norma citada con la simple comparación que requiere el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

III. Del Código Sustantivo del Trabajo

ART. 14.—“Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley”.

También corresponde al juez de conocimiento determinar si existió una vulneración a esta norma, mediante un estudio reposado y profundo del particular caso de la demandante, dado que la simple lectura del acto demandado no es suficiente para establecer una violación a los principios en esta condensados de la naturaleza evidente y ostensible que requiere la norma que regula la suspensión provisional de los actos administrativos.

IV. Del Código Contencioso Administrativo

ART. 84.—“Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos (...) Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió (...) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

No se entiende cómo presenta la representante judicial de la demandante una pretensión de suspensión provisional fundamentada en la norma que la habilita para demandar los actos administrativos que incurran en vicios de validez a través de la acción de nulidad. No puede señalarse que el acto demandado contraríe esta norma en manera alguna.

V. De la Ley 270 de 1996

ART. 152.—Numeral 7º. “Además de los que le corresponden como servidor público, todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias a: (...) 7. Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía la que no puede ser disminuida de manera alguna”.

Si la remuneración prevista en el Decreto 4040 de 2004 y aplicada a la demandante en el oficio demandado desconoce su función, dignidad y jerarquía o representa una disminución en los ingresos que anteriormente percibía es un asunto que debe ser probado a lo largo del proceso. Es evidente que no se presenta la ostensible contradicción entre la norma apenas citada y el oficio demandado, por lo que no puede fundarse en esta la declaratoria de suspensión provisional.

Habiéndose descontado la posibilidad de que la solicitud de suspensión provisional prospere, con base en las normas citadas por la parte actora, debe adicionársele a estas consideraciones que la solicitud de inaplicación del Decreto 4040 de 2004, presentado por la apoderada de la demandante al considerar que el mismo es vulneratorio de sendas normas del orden constitucional y desconoce jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, implícitamente reconoce que el oficio demandado sí tiene un sustento legal, así el mismo sea cuestionado durante el trámite del proceso.

Por estas razones, se torna imposible decretar la suspensión provisional del acto demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces,

RESUELVE:

1. Confirmar íntegramente el auto proferido por la Sala de Conjueces de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 11 de agosto de 2010, por medio del cual se resolvió no decretar la suspensión provisional del Oficio DEAJ09-5168 del 1º de abril de 2009, expedido por el director ejecutivo de administración judicial, dentro del asunto de la referencia.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 28 de junio de 1990, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo, S.V. Carlos Betancur Jaramillo; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 1º de abril de 2009, Rad. 11001-03-26-000-2009-00024-00 (36476), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, auto del 19 de noviembre de 2009, Rad. 08001-23-31-000-2007-01000-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.