Sentencia 2009-00417 de marzo 3 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 76001-23-31-000-2009-00417-01(37635)

Consejera Ponente:

Dra. Myriam Guerrero de Escobar

Ref.: acción de reparación directa

Actor: Nilson Javier Mosquera Muñoz y otros

Demandado: Nación - rama judicial - y otros

Bogotá, D.C., tres de marzo de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra el auto de 1º de agosto de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda presentada dentro del proceso de la referencia.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 20 de marzo de 2009, los señores Nilson Javier Mosquera Muñoz,

Yesenia Vivas Erazo, Luis Ángel Mosquera, Lucymar María Muñoz de Mosquera y Luz Ángela Mosquera Muñoz, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, formularon demanda contra la Nación - rama judicial - Ministerio del Interior y de Justicia-, por los perjuicios a ellos causados con ocasión de la privación injusta de la libertad de Nilson Javier Mosquera Muñoz, (fls. 57 a 89, cdno. 2).

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto de 26 de marzo de 2009, indamitió la demanda por no cumplir con el requisito de la conciliación prejudicial establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.

El 15 de abril de 2009, la apoderada judicial de los actores, allegó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial presentada ese mismo día ante la Procuraduría Judicial Delegada para lo Contencioso Administrativo del Valle.

En auto de 22 de mayo de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, admitió la demanda.

Contra la providencia anterior la Procuraduría Judicial 18 Delegada ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, interpuso recurso de reposición, pues consideró que se debía rechazar la demanda, toda vez que los actores no cumplieron con el requisito de la conciliación prejudicial establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 (fls. 110 y 111, cdno. 2).

2. El auto apelado.

En auto de 11 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la providencia de 22 de mayo de 2009, mediante la cual se admitió la demanda, y en su lugar ordenó su rechazo, pues consideró que la solicitud de conciliación presentada por los actores, no es suficiente pata tener como agotado el requisito de procedibilidad exigido en la Ley 1285 de 2009 (fls. 121 a 123, cdno 1).

3. Recurso de apelación.

Inconforme con la decisión anterior, la apoderada judicial de los actores presentó recurso de apelación en los siguientes términos:

“La jurisprudencia (C.E., Sec. Tercera, Sent. 15239, dic. 4/20069(sic), M.P. Mauricio Fajardo Gómez), nos determina claramente respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo disposición expresa en sentido contrario, se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, determina como regla general que la aplicación inmediata de las disposiciones de orden procesal debe regirse por la ley nueva; salvo la excepción de dos hipótesis (2) fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) Los términos que ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.

“Es de recibo, decir que en este pronunciamiento existe identificación de criterios con lo preceptuado en dicha sentencia enunciada; más aun, cuando se enfatiza que la norma legal mencionada (L. 153/1887) no sujeta sus efectos a la configuración de condición alguna en este sentido, ni incluye distinciones al respecto, dando como presupuesto lo dicho en el artículo 40 de la ley referida y en referencia que para la aplicación de sus efectos estriba en el carácter eminentemente procesal que debe tener la norma antigua bajo cuya vigencia hubieren empezado a correr términos o se hubiere iniciado una actuación o diligencia; como es el caso del término de caducidad que hubiere iniciado a correr como en el caso de mis clientes, aunque no se hubiere presentado demanda judicial o en relación con las actuaciones relacionadas con actuaciones que se surten antes que se trabe la litis.

“Vista la fundamentación que se allega y tiene que ver con el término de la caducidad para la fecha en que se entro (sic) a regir la normatividad de procedibilidad, podemos aseverar que dicho término estaba por expirar.

“Otra posición de la defensa trata que si bien es cierto que la norma entro (sic) a regir a partir de su vigencia, también es cierto, que solo (sic) fue reglamentada hasta el mes de mayo; y para esta fecha ya se aplicaría la prescripción de la acción incoada.

“Con el respeto que la honorable Sala se merece, coloco en consideración el humilde criterio de interpretación en pro de la aplicación de la norma Ley 1285/099(sic), que consiste y que dentro los foros jurídicos se ha planteado y es que para los hechos, actos u operaciones administrativas que sucedan a partir de la fecha de de vigencia de la norma se considera requisito de procedibilidad; pero, para la aplicación de las acciones en que los hechos violatorios ya hubieren iniciado su término para establecer la caducidad o prescripción, se debe acoger a criterio del demandante si se aplica la obligatoriedad de la norma. Estructurándose esta posición jurídica en que acorde a la interpretación de las normas (L. 153/1887) no es imperante tal obligación, reforzándose así el principio de favorabilidad como derecho fundamental de las personas.

“Si bien es cierto la Ley 1285 de 2009, que (sic) habla del requisito de procedibilidad de la conciliación en asuntos administrativos entro (sic) en vigencia a partir de su promulgación que fue el día 22 de enero de 2009, solo es a partir del 14 de mayo de 2009, en que entra a regir el Decreto 1716 de 2009, mediante el cual se establecieron los requisitos, términos y trámite (sic) para llevar a cabo las respectivas conciliaciones”.

“Aunque la Ley 1285 de 2009, en su artículo 13 señala la conciliación como requisito de procedibilidad, para la fecha en que se presentó la demanda 20 de marzo de 2009, aun (sic) no se había expedido el Decreto 1716 de 2009, por medio del cual se reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el capitulo V de la Ley 640 de 2001.

“Teniendo de presente que la demanda fue presentada el 20 de marzo de 2009, no es procedente exigir el requisito señalado en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, pues no se puede exigir algo que no está reglamentado por la ley al momento que se pretende hacer valer... (fls. 132 a 135, cdno. 1) (subrayado y negrillas del texto original).

II. Consideraciones de la Sala

Es competente la Sala funcionalmente para conocer del asunto por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido en primera instancia por un Tribunal de esta jurisdicción (CCA, arts. 129 y 181, num. 1º).

En primer lugar, es menester advertir que la Sala no hará ningún pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, referentes a la caducidad de las acciones contenciosas, toda vez que en la providencia apelada ese tema no fue objeto de decisión, pues en esta se rechazó la demanda por no cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

Así las cosas, la Sala abordará el análisis del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 1º de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

De conformidad con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009(1) mediante la cual se reformó la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, cuando los asuntos sean conciliables, constituirá requisito de procedibilidad de las demandas que se promuevan en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o de las normas que las sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

“Artículo 13 de la Ley 1285 de 2009: apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.

La Corte Constitucional en Sentencia C-713 de 2008 efectúo la revisión previa de constitucionalidad del proyecto que dio lugar a la expedición de Ley 1285 de 2009 señalando, en cuanto a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de que trata el artículo antes trascrito, que el mismo no resultaba violatorio de la Carta Política, especialmente, resaltó que este no resultaba gravoso respecto al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, para el efecto destacó el pronunciamiento de esa corporación en Sentencia C-1195 de 2001 en la que se abordó el análisis de constitucionalidad de las normas de la Ley 640 de 2001 que regulaban la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, encontrándolas exequibles, en esa oportunidad la Corte señaló:

“En primer lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en materia civil y contencioso administrativa resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia, comoquiera que ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo...

7.4. La determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria en materia contencioso administrativa.

“En materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a la justicia en esta materia.

En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.

“En segundo lugar, la conciliación administrativa solo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales

“Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.

En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades públicas no solo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución.

“(...) Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta (...) (resaltado por fuera del texto)

Así las cosas, no hay duda que es requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de que tratan los artículos 85 a 87 del Código Contencioso Administrativo, que la parte actora acredite que adelantó el trámite de la conciliación extrajudicial, es decir, debe acreditar, no solamente que radicó la solicitud de conciliación ante la entidad competente, en este caso, el Ministerio Público, conforme a la Ley 640 de 2001, normatividad que regula lo relativo a la conciliación, sino adicionalmente, que la audiencia respectiva se celebró y que esta no prosperó, o que trascurrieron más de 3 meses desde la presentación de la solicitud de conciliación sin celebrarse la audiencia(2).

Es importante destacar que, con este requisito de procedibilidad, no se impide el acceso a la administración de justicia, pues si la audiencia de conciliación fracasa, las partes pueden acudir a la jurisdicción para resolver su litigio, por el contrario, si la conciliación es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante el aparato judicial y garantizan la solución de sus conflictos de forma expedita.

Así las cosas, lo que se pretende con el trámite de la conciliación prejudicial y la celebración de la audiencia respectiva, es propiciar un ambiente en el que se les permita a las partes exponer sus argumentos y peticiones con el fin de tratar de arreglar sus diferencias y evitar un juicio posterior, sin que esto vulnere su derecho a demandar ante la jurisdicción, si así lo creen conveniente para sus intereses.

En ese orden de ideas, es necesario que se lleve a cabo la celebración de la audiencia de conciliación, o demostrar que transcurrieron más de 3 meses desde la presentación de la solicitud sin que la audiencia se hubiera celebrado, previo a instaurar la demanda correspondiente, pues se insiste, no es suficiente la presentación de la solicitud ante la entidad competente a menos que hubieren transcurrido el término de 3 meses ya señalado, comoquiera que así no se satisface la finalidad del requisito. Ahora bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes concilien sus diferencias, puesto que en razón a la naturaleza consensual de la figura, los interesados pueden negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo satisfactorio y acudir entonces a instaurar la demanda correspondiente.

En consecuencia, se deja en claro que a partir de la expedición de la Ley 1285 de 2009, para interponer las demandas de reparación directa, contractuales, y de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe allegar constancia que acredite, el inicio del trámite de la conciliación extrajudicial y la celebración de la audiencia respectiva, o que transcurrieron 3 meses sin que se llevara a cabo la audiencia de conciliación, de lo contrario, en razón a que este es un requisito de procedibilidad su incumplimiento genera el rechazo de la acción.

Respecto al trámite de la conciliación extrajudicial, es necesario señalar que se deben seguir los lineamientos consagrados en la Ley 640 de 2001, fundamentalmente, lo establecido en los artículos 19 a 25 de esa normatividad. Allí, al referirse a la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, se afirma que esta suspende el término de caducidad de la acción, hasta el momento en que se logre el acuerdo conciliatorio, se registre, si así lo ordena la ley, se expidan por el conciliador las constancias previstas en el artículo segundo de la referida ley.

Si bien es cierto que actualmente la celebración de las audiencias de conciliación prejudiciales que se tramitan ante la Procuraduría, no se realizan con la prontitud necesaria por el sinnúmero de solicitudes que se han presentado, esto no es obstáculo para solicitar como requisito de procedibilidad que la audiencia se haya celebrado, toda vez que el mero inicio del trámite de la conciliación no es suficiente para cumplir la finalidad de la Ley 1285 de 2009 cuando estableció este mecanismo como requisito de procedibilidad para la instauración de la acción. Además, si las partes radican la solicitud de conciliación y transcurren 3 meses sin que se lleve a cabo la audiencia de conciliación, pueden presentar la demanda, conforme a lo establecido en la Ley 640 de 2001, porque en este caso se tiene por cumplido el requisito.

El caso concreto

Ahora bien, en el sub lite la apoderada judicial de los actores, dentro del término concedido por el a quo para subsanar la demanda, allegó copia de la solicitud de conciliación extrajudicial presentada ante la Procuraduría Judicial Delegada para lo Contencioso Administrativo del Valle.

Así las cosas, es evidente que cuando lo actores presentaron la demanda no cumplieron a cabalidad el requisito de conciliación extrajudicial previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que, como se indicó, para que se cumpla con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, se requiere prueba de la celebración de la audiencia, o que transcurrieron los 3 meses sin que se hubiere llevado a cabo la misma.

Ante la ausencia del requisito de procedibilidad aludido, la Sala considera que lo procedente no era la inadmisión de la demanda, como lo estimó el tribunal, sino el rechazo de plano de la misma, según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 640 de 2001(3).

Así las cosas, para la Sala no es de recibo el argumento de la apoderada judicial de la parte actora, quien manifestó que ante la perentoriedad del vencimiento del término de caducidad de la acción de reparación directa, debió acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sin agotar previamente el requisito de procedibilidad mencionado, pues con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, el término de caducidad de la acción hubiese quedado suspendido hasta tanto se presentara cualquiera de los eventos previstos en la ley.

Tampoco es de recibo el argumento, que solo a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1716 de 2009 —mayo 14/2009—, se puede exigir la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones contenciosas, pues si bien el mencionado decreto reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, lo cierto es que desde que la citada ley comenzó a regir, esto es, el 23 de enero del mismo año(4), se exige como requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de que tratan los artículos 85 a 87 del Código Contencioso Administrativo, que se agote el trámite de la conciliación extrajudicial.

Por lo anterior, es evidente que la demanda promovida por los actores en ejercicio de la acción de reparación directa, se presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de marzo de 2009, fecha en la cual ya estaba vigente la Ley 1285 de 2009, la cual exigía como requisito de procedibilidad de esa acción, el agotamiento de la conciliación extrajudicial.

Así las cosas, como los actores no adelantaron el trámite de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, antes de interponer la demanda, se confirmará el auto apelado.

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE el auto de 1º de agosto de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.

2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase.

Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gómez—Myriam Guerrero de Escobar—Enrique Gil Botero.

(1) “Ley 1285 de 2009 artículo 28. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación”.

Comoquiera que dicha ley fue promulgada el 22 de enero de 2009, entró a regir a partir del 23 de enero siguiente.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 21 de octubre de 2009, Expediente 37.137, actor: Lilia Alberta Ospina Fuentes y otros.

(3) Artículo 36, Ley 60 de 2001. Rechazo de la demanda. La ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda.

(4) Diario Oficial 47.240 de 22 de enero de 2009. ART. 28.—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.