Sentencia 2009-01525 de julio 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 05001-23-31-000-2009-01525-01 (38.498)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: C.E.T y otros

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá D.C., diecinueve de julio de dos mil diez.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 1º de diciembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda por no cumplir con el requisito establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.

I. Antecedentes

1. El 17 de noviembre de 2009, el señor C.E.T y sus familiares, mediante apoderado judicial, presentaron demanda contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, dirección ejecutiva de la carrera judicial, y Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por la privación injusta de la libertad de la que aquel fue víctima, y que transcurrió entre el 18 de mayo al 31 de agosto de 2007, bajo la imputación de los delitos de homicidio agravado y acceso carnal violento agravado; actuación que terminó con la preclusión de la investigación que se adelantaba en su contra.

En consecuencia, solicitaron que se les condenara a pagar, por concepto de perjuicios morales, 400 smlmv para cada uno, por daño a vida de relación, el mismo valor para cada uno, y por concepto de perjuicios materiales para el directamente afectado, en la modalidad de daño emergente, la suma de $ 30’000.000., y por lucro cesante $ 29’235.855.73.

2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso que el 18 de mayo de 2007, el señor C.E.T fue privado de la libertad por agentes de la Sijín, al ser acusado de los delitos de homicidio agravado y acceso carnal violento agravado en la persona de la menor Y.A

El 30 de agosto siguiente, se precluyó la investigación que se adelantaba en su contra, y fue puesto en libertad al día siguiente.

3. El tribunal en auto de 1º de diciembre de 2009, rechazó de plano la demanda, por no cumplir con el requisito de procedibilidad del artículo 11 del Decreto 1716 de 2009, consistente en la constancia expresa del agente del Ministerio Público acerca de la culminación del trámite de conciliación por inasistencia de las partes; lo anterior, comoquiera que si bien obraba en el proceso copia del expediente de conciliación extrajudicial tramitado ante la procuraduría 32 judicial II para asuntos administrativos, que contiene la solicitud realizada por la parte actora, la citación para la realización de la audiencia para el 1º de septiembre de 2009, y la excusa del apoderado solicitante por no haber asistido, sin embargo no se dio por agotada la etapa conciliatoria, ni se expidió la certificación que así lo acreditara.

4. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia porque, en su criterio, si se agotó el requisito de procedibilidad, toda vez que de conformidad con los artículos 20 y 35 de la Ley 640 de 2001, este se entiende cumplido cuando se realice la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo o cuando vencido el término previsto, es decir, 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud, la audiencia no se hubiera celebrado por cualquier causa y, en el caso concreto, si se llevó a cabo la audiencia de conciliación que resultó fallida por falta de ánimo conciliatorio, como consta en el acta expedida por la procuraduría de conocimiento, que adjuntó al recurso de apelación.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión y, en su lugar, admitir la demanda, por encontrarse acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad, y estar dentro del término de caducidad para tal efecto.

II. Consideraciones

La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio pasible del recurso de apelación, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 1º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

En cuanto al trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad para instaurar las acciones en lo contencioso administrativo, el artículo 13 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009(1)establece:

“Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, se pronunció señalando que, “la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no contraría la Constitución siempre y cuando en su configuración concreta se garantice el derecho de acceso a la administración de justicia”,(2) e igualmente afirmó que, “de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la Sala considera que es conforme a la Carta Política que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo”(3).

Así las cosas, no hay duda de que la conciliación prejudicial es requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de que tratan los artículos 85 a 87 del Código Contencioso Administrativo; es decir, la parte actora debe demostrar, no solamente que radicó la solicitud respectiva ante la entidad competente, en este caso el Ministerio Público, conforme a la Ley 640 de 2001, sino, adicionalmente, que la audiencia respectiva se celebró y que esta no prosperó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes, o que trascurrieron más de 3 meses desde la presentación de la solicitud de conciliación sin celebrarse la audiencia.

Cabe destacar que, con este requisito de procedibilidad, no se impide el acceso a la administración de justicia, toda vez que sí la audiencia fracasa, o no se realiza dentro de los 3 meses siguientes a la presentación de la solicitud, las partes pueden acudir a la jurisdicción para resolver su litigio, por el contrario, sí la conciliación es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante el aparato judicial y garantizan la solución de sus conflictos de forma expedita.

Así las cosas, lo que se pretende con el trámite de la conciliación prejudicial y la celebración de la audiencia respectiva, es propiciar un ambiente en el que se les permita a las partes exponer sus argumentos y peticiones con el fin de tratar de arreglar sus diferencias y evitar un juicio posterior, sin que esto vulnere su derecho a demandar ante la jurisdicción, si así lo creen conveniente para sus intereses.

Por lo anterior, se insiste en que no es suficiente la presentación de la solicitud ante la entidad competente, a menos que hubiere transcurrido el término de 3 meses ya señalado, pues así no se satisface la finalidad del requisito. Ahora bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes concilien sus diferencias, puesto que en razón a la naturaleza consensual de la figura, los interesados tienen libertad para negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo satisfactorio y aún así, pueden instaurar la demanda respectiva.

En consecuencia, se deja claro que a partir de la expedición de la Ley 1285 de 2009, para interponer las demandas de reparación directa, contractuales, y de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe allegar constancia que acredite, el inicio del trámite de la conciliación extrajudicial y la celebración de la audiencia respectiva, o que transcurrieron 3 meses después de presentada la solicitud de conciliación sin celebrarse la audiencia, de lo contrario, en razón a que este es un requisito de procedibilidad su incumplimiento genera el rechazo de la demanda.

Respecto al trámite de la conciliación extrajudicial, es necesario señalar que se deben seguir los lineamientos consagrados en la Ley 640 de 2001, fundamentalmente, lo establecido en los artículos 19 a 25 de esa normatividad. Allí, al referirse a la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, se afirma que esta suspende el término de caducidad de la acción, hasta el momento en que se logre el acuerdo conciliatorio, se registre, si así lo ordena la ley, se expidan por el conciliador las constancias previstas en el artículo segundo de la Ley 640 o se cumpla el plazo de tres meses después de presentada la solicitud sin llevarse a cabo la audiencia(4).

Si bien es cierto que actualmente la celebración de las audiencias de conciliación prejudiciales que se tramitan ante la procuraduría, no se realizan con la prontitud necesaria por el sinnúmero de solicitudes que se han presentado, esto no es obstáculo para solicitar como requisito de procedibilidad que la audiencia se haya celebrado, toda vez que el mero inicio del trámite de la conciliación no es suficiente para cumplir la finalidad de la Ley 1285 de 2009 cuando estableció este mecanismo, que dejaría de ser un requisito previo o de procedibilidad para transformarse en uno de concomitancia. Además, si las partes radican la solicitud de conciliación y transcurren 3 meses sin que se lleve a cabo la audiencia, pueden instaurar la demanda, conforme a lo establecido en la Ley 640 de 2001, porque en este caso se tiene por cumplido el requisito.

Ahora bien, en el presente caso se encuentra probada la solicitud de audiencia de conciliación, realizada por la parte actora ante la procuraduría 32 judicial II para asuntos administrativos, la citación para su realización el 1º de septiembre de 2009, y la excusa del apoderado solicitante por no haber asistido a la misma.

Sin embargo, advierte la Sala que le asistió la razón al tribunal, al rechazar la demanda, por no obrar en el proceso, la constancia de la procuraduría respecto de la culminación del trámite de la conciliación y, por tanto, del agotamiento del requisito de procedibilidad.

No obstante, el apoderado de la parte actora, adjuntó al recurso de apelación, el acta de la audiencia(5) y la constancia suscrita el 7 de septiembre de 2009 por la procuradora Nº 32 judicial II para asuntos administrativos(6), en la que dispuso:

“En los términos de la Ley 640 de 2001, la procuraduría Nº 32 judicial II para asuntos administrativos expide la siguiente

Constancia:

(…).

3. Que fijada fecha para llevar a cabo la audiencia de conciliación, esta se celebró el día 1º de septiembre de 2009 sin que se hubiese podido consolidar ningún acuerdo, porque las partes convocadas no propusieron fórmula de acuerdo; la parte convocante, no asistió a la audiencia, justificó en términos de ley.

4. Teniendo en cuenta lo anterior, se da por fallida la diligencia y terminado este trámite conciliatorio.

5. Que conforme al artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, se da por cumplido el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(…)”.

Por lo anterior, encuentra la Sala que la parte demandante si agotó el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, para el ejercicio de la acción de reparación directa, aún cuando aportó los documentos que así lo acreditan, con posterioridad a la presentación de la demanda.

Es de advertir que aún cuando en el trámite de la apelación de autos, no existe periodo probatorio, se tendrán en cuenta como prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad, los documentos aportados en segunda instancia, en virtud de la prevalencia del derecho material sobre el formal, en este caso.

Como corolario, se revocará el auto proferido el 1º de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se considerará la posibilidad de la admisión del líbelo demandatorio.

Respecto de la caducidad de la acción de reparación directa, conforme al numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término es de 2 años contados a partir de del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, que en este caso se configuró con la ejecutoria del acto de preclusión de la investigación del señor C.E.T, por los delitos de homicidio agravado y acceso carnal violento.

Sin embargo, no obra en el expediente prueba de la fecha en que cobró ejecutoria dicha actuación, pero si en gracia de discusión se contabiliza el término a partir de la fecha de su expedición, esto es, el 30 de agosto de 2007, y teniendo en cuenta que el mismo se suspendió desde el momento en que se solicitó la audiencia de conciliación ante la procuraduría, el 17 de junio de 2009, hasta cuanto se certificó el cumplimiento del requisito de procedibilidad, el 7 de septiembre de ese año, encuentra la Sala que la demanda fue presentada en término.

Los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, establecen lo relativo a los requisitos para la admisión de la demanda, y luego de estudiarla, encuentra la Sala, que cumple con los requerimientos formales y legales para tal efecto, por lo tanto, se admitirá en los términos del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 1º de diciembre de 2009, en el que se rechazó la demanda por no cumplir con el requisito establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y, en su lugar, se dispone:

1. ADMÍTESE la demanda formulada por el señor C.E.T y otros, contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia, dirección ejecutiva de la carrera judicial, y Ministerio de Defensa - Policía Nacional.

2. NOTIFÍQUESE personalmente a los demandados, a quienes se les hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de esta providencia.

3. FÍJESE en lista por el término de diez (10) días.

4. SEÑÁLENSE por el tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos ordinarios del proceso.

5. Las anteriores previsiones deben ser cumplidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

6. Por secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio, Presidenta de la Sala—Enrique Gil Botero—Gladys Agudelo Ordóñez—Mauricio Fajardo Gómez.

(1) Publicada en el Diario Oficial Nº 47.240 del 22 de enero de 2009, por lo tanto, es aplicable al presente asunto toda vez que la demanda se presentó el 6 de febrero de 2009, estando en vigencia la ley.

(2) Página 202 de la sentencia de constitucionalidad.

(3) Página 204 de la sentencia de constitucionalidad.

(4) “ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

(5) Folio 172 del cuaderno principal.

(6) Folio 173 del cuaderno principal.