Sentencia 2010-00012 de junio 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2010-00012-00

Consejera ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Actor: Luis Elmer Arenas Parra y Otros

Demandado: Senado de la República y Otros

Bogotá, D.C., dieciocho de junio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Como bien dice el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, procederá la inadmisión de “... la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores...”, ante lo cual el operador jurídico precisará “…los defectos simplemente formales...” para que la parte accionante los corrija en el término legal de 5 días, so pena de proveer su rechazo. Según esta disposición, cuando el juez se enfrenta a la decisión de admitir una demanda solamente puede practicar un estudio formal de la misma, evaluar si se ajusta a los parámetros adjetivos que trazan, entre otras disposiciones, los artículos 135 a 142, en lo pertinente, quedándole vedada la posibilidad de examinar cualquier aspecto sustancial de la misma, ya que sobre ello solo puede ocuparse en la sentencia respectiva.

Así, el control de legalidad que los demás integrantes de la Sala efectuará sobre el auto calendado el 21 de mayo de 2010, proferido por la honorable consejera doctora Susana Buitrago Valencia, se encaminará a precisar si los defectos advertidos en esta providencia son de orden formal y si efectivamente la parte actora dejó de corregirlos.

1. De la individualización de las pretensiones: En el auto suplicado la consejera ponente le indicó a la parte demandante que si bien impugnaba las elecciones de senadores de la República, de representantes a la Cámara por las diferentes circunscripciones electorales y de miembros del Parlamento Andino, no lo hizo con la precisión establecida en el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, que sin duda se integra al abanico de exigencias formales de los procesos electorales, y que sobre el punto dice:

“ART. 229.—Individualización del acto acusado. Para obtener la nulidad de una elección o de un registro electoral o acta de escrutinio deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a estos.” (resaltados de la Sala)

Que la anterior prescripción concurra, en lo que respecta al proceso electoral, con las demás disposiciones arriba señaladas para ejercer el control de la aptitud formal de la demanda, se verifica luego de examinar lo consagrado en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 24 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, al indicar que “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”. Por lo mismo, la individualización del acto acusado, además de ser un requisito que formalmente deben cumplir las demandas, se verifica satisfactoriamente si su descripción no deja duda alguna del objeto de la acción, lo que en punto de elecciones de carácter popular ocurre si se identifican caracteres como la autoridad que lo expide, la fecha de su expedición, el número y tipo de acto empleado para su declaratoria (acuerdo, resolución, etc.), y, quizás lo más importante, los ciudadanos que resultaron elegidos y para qué período constitucional.

Ahora bien, en la demanda, para individualizar los actos demandados, se emplearon expresiones como “... el acto declaratorio de elección popular de candidatos para ocupar las cúrules (sic) de Senado, Cámara de Representantes y Parlamento Andino,...” (Pretensiones). Ello, en criterio de esta Sala, no cumple el propósito de “individualizar con toda precisión” los actos acusados, en virtud a que no se da ninguno de los elementos definitorios arriba indicados, sumado a ello el hecho que los representantes a la Cámara son por cada circunscripción departamental, con lo que queda aún más en la incertidumbre dicha individualización.

Con la corrección de la demanda no se superó esa deficiencia formal, en atención a que a pesar de las modificaciones introducidas al capítulo de declaraciones, ninguno de esos datos vino a precisar cada uno de los actos demandados. Se conformó la parte demandante con pedir la nulidad del acto por el cual el Consejo Nacional Electoral “…declar[ó] elegidos por votación popular, a los representantes de la Cámara por la circunscripción electoral de…” Bogotá y los diferentes departamentos del país, así como los Representantes por las circunscripciones especiales de comunidades indígenas y comunidades negras, y la elección de senadores de la República por la circunscripción nacional y la circunscripción nacional especial de comunidades indígenas y los representantes al Parlamento Andino por la circunscripción nacional.

La individualización, en los términos indicados por esta Sección, no es baladí. Con ella se busca asegurar, ab initio, la garantía fundamental del debido proceso, que se consigue si con plena claridad se identifica el objeto de la acción, así como a las personas que han de citarse al proceso a asumir la defensa de su legalidad, y un elemento bien importante, que por lógica antecede a los otros, como es la oportunidad de la acción, ya que contándose con la fecha de expedición del acto se sabrá si la acción se formuló antes o después de la configuración de la caducidad, ya que de haberse cumplido los 20 días sin que se formulara la demanda de nulidad electoral, la única decisión posible sería su rechazo in limine.

Lo dicho hasta ahora permite inferir a la Sala que, en esta parte, el rechazo de la demanda está debidamente sustentado.

2. De la copia del acto acusado: Con fundamento en lo previsto en el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 25 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, está claro que el control formal de la demanda también debe versar sobre la copia hábil que debe allegarse del acto acusado, pues allí se precisa:

A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder” (negrillas de la Sala).

Cuando se refiere la norma a una copia del acto demandado, está aludiendo necesariamente a una copia hábil, esto es a copia debidamente autenticada del mismo, en los términos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil. (Modif. D. 2282/89, art. 1º, num. 117), pues para que una copia tenga “... el mismo valor probatorio del original...”, se requiere de su autenticación bajo cualquiera de las formas allí previstas, esto es que haya sido autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía o por el secretario de oficina judicial, previa orden del juez y siempre que allí repose el original o una copia autenticada del mismo (1), o que haya sido autenticada por notario previo cotejo con el original o con una copia auténtica que se le presente (2), o cuando hayan sido expedidas directamente del original o de copia auténtica en el curso de una inspección judicial (3).

Solamente excusó el legislador extraordinario el anterior deber si bajo juramento expresa el interesado que “... el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación...” (139). Sin embargo, en materia electoral no aplica la primera hipótesis, consistente en la falta de publicación del acto acusado, ya que el acto administrativo que declara una elección popular no está sujeto a publicación, porque siendo el fruto del proceso de escrutinios, que se cumple en audiencia pública, su comunicación al público y a los interesados se surte en estrados. Así, cuando se jura en la demanda que no se cuenta con la copia del acto acusado, por causa de la entidad que lo emite, ello debe probarse documentalmente, pues si la norma supedita que la copia se pida a través del operador jurídico al hecho que haya sido denegada, es porque previamente ha existido petición.

Examinada la demanda y su corrección observa la Sala que la parte demandante no acompañó copia auténtica de los actos administrativos de las elecciones demandadas. Consideró, equivocadamente, que ese requisito formal se satisfacía con la sola afirmación juramentada de no haber podido acceder a ellos por la “... anarquía reinante...” en el Consejo Nacional Electoral, cuando es lo cierto que para poder solicitarlo por conducto del operador jurídico debió probar que las copias fueron allí solicitadas y que la entidad se negó a expedirlas. Sin embargo, tal circunstancia tampoco se acreditó y por ello la deficiencia formal se constituye en una razón adicional para rechazar la demanda, como atinadamente se hizo en el auto suplicado.

3. De la indebida acumulación de pretensiones: El proceso electoral tiene una peculiaridad ajena al proceso ordinario y a los demás procesos, como es su especialidad, marcada por su objeto, que en parte se ocupa de juzgar la legalidad de las elecciones populares, es decir la legalidad del poder político que se entroniza por las vías democráticas, y por su naturaleza, que responde, parcialmente, al principio de celeridad, por la rapidez con que quiso el legislador que estos asuntos se dirimieran jurisdiccionalmente. Por lo mismo, el principio de integración normativa no opera con la amplitud que sí lo hace, por ejemplo, frente al proceso ordinario, pues prevalece la especialidad, de suerte que si la institución tiene una regulación propia en el proceso electoral a ella se debe sujetar la actuación, a no ser que en las otras codificaciones existan prescripciones jurídicas compatibles con el mismo(1).

El tema de la acumulación de pretensiones en el proceso electoral cuenta con una regulación propia, como así se puede verificar en los artículos 237 a 241 del Código Contencioso Administrativo, de modo que no es posible, como lo sugieren los demandantes, que para estudiar este aspecto de la aptitud formal de la demanda se acuda a disposiciones como el artículo 145 de la misma obra o como el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, diseñadas para procesos en los que no se juzga actos de naturaleza electoral.

Ahora bien, sobre si en un mismo proceso electoral es posible juzgar todas las elecciones que se hayan surtido durante una misma jornada electoral, como en este caso en que el día 14 de marzo de 2010 se practicaron las elecciones para Senado de la República, representantes a la Cámara por las distintas circunscripciones y miembros del Parlamento Andino, resulta apropiado citar textualmente lo dispuesto en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo, que consagra las causales de acumulación, a saber:

ART. 238.—Causales de acumulación. Deberán fallarse en una sola sentencia los procesos que se adelanten en ejercicio de alguna de las acciones consagradas en este capítulo, en los casos siguientes:

1. Cuando se ejercite la acción de nulidad contra unas mismas elecciones, un mismo registro de escrutinio o un mismo nombramiento, aunque sean distintas las causas de las respectivas demandas.

2. Cuando las demandas se refieren a un mismo registro, aunque en una o varias se pida la nulidad y en otras se solicite la simple rectificación.

3. Cuando el objeto final de las demandas sea el mismo, aunque se refieran a actos distintos cumplidos por corporaciones o funcionarios de distinta jerarquía.

No es obstáculo el que sean distintas las partes en los respectivos procesos ni que en unos se persiga la nulidad o rectificación total y en otros solo se ataque parcialmente el acto. Bastará, en suma, que se afecte la declaración o elección en todo o en parte” (resalta la Sala).

De acuerdo con la anterior disposición, la acumulación de procesos en el contencioso electoral únicamente está permitida frente a “unas mismas elecciones”, expresión que no puede entenderse en el sentido amplio propuesto por los demandantes, esto es, cobijando todas y cada una de las elecciones que se realicen durante la misma jornada; al contrario, por tal debe entenderse cada acto administrativo de elección que se profiera respecto de cada elección, de modo que la acumulación auspiciada por el ordenamiento jurídico no tolera acumular demandas referidas a diferentes actos, así todos ellos tengan como fuente una misma jornada electoral. Así lo viene predicando esta Sección, que en otras ocasiones ha dicho:

“Deliberadamente ha venido destacando la Sala algunos apartes de las normas jurídicas anteriormente trascritas, pues considera que ellas dan luces suficientes sobre la improcedencia de la acumulación de pretensiones cuando con ellas se busque la anulación de más de un registro electoral o un acto administrativo declarativo de elección; el legislador se cuidó, con toda razón, de dejar en claro que la acumulación de procesos, y con la misma razón de pretensiones, en materia electoral tiene como peculiaridad el que solamente se puede admitir como pretensión autónoma la nulidad de un registro o acto de elección, resultando, por tanto, inadmisible la posibilidad de acumular, bajo un mismo libelo, las pretensiones enderezadas a obtener la nulidad de registros o actos de elección diversos, así sean producidos por la misma autoridad”(2).

Pues bien, como la parte demandante insistió en su escrito de corrección en mantener la petición de nulidad de los diferentes actos de elección suscitados a raíz de las elecciones practicadas durante la jornada del 14 de marzo de 2010, sin que siquiera se tenga certeza de su expedición, considera la Sala que el rechazo de la demanda por indebida acumulación de pretensiones se ajustó a derecho.

4. De la falta de presentación de la demanda: Exigir, como lo hizo la honorable consejera ponente en sus providencias, que la demanda cumpliera con el requisito de la presentación personal por parte de cada uno de sus signatarios, como requisito indispensable para proveer sobre su admisión, tiene fundamento en lo dispuesto en el artículo 142 del Código Contencioso Administrativo, que dice: “Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe ...”. Sin embargo, aunque asista la razón a los demandantes al afirmar que ese defecto formal debió entenderse superado con la precisión de haberse reducido el número de demandantes a quienes efectivamente hicieron la presentación requerida, ello no es base suficiente para revocar el auto objeto del recurso ordinario de súplica, puesto que habiendo resultado conforme a derecho los tres puntos anteriores, la decisión impugnada no puede revocarse.

Finalmente, todo lo anterior no puede interpretarse como la denegación del acceso a la administración de justicia, por dos razones. La primera, porque el control formal de la demanda es un imperativo ordenado por el propio legislador extraordinario, quien consideró necesario examinarla desde la óptica adjetiva para así evitar que a futuro sobrevengan pronunciamientos inhibitorios; y la segunda, porque la decisión de rechazar la demanda no le cierra a los interesados la posibilidad de presentar nuevamente a la jurisdicción lo demandado, eso sí sujetándose a los dictados de la ley, en particular los aspectos formales de la demanda y su oportuna presentación, esto es siempre que no se haya configurado la caducidad de la respectiva acción. Por tanto, no se revocará el auto impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta,

RESUELVE:

NO REVOCAR el auto suplicado proferido el veintiuno (21) de mayo de dos mil diez (2010), por la honorable consejera doctora Susana Buitrago Valencia, dentro del proceso de la referencia, mediante el cual se rechazó la demanda.

Cópiese y notifíquese».

(1) Sobre el particular pueden consultarse los siguientes pronunciamientos: 1. Sentencia dictada por la Sección Quinta el 8 de mayo de 2002. Expediente No. 44001-23-31-000-2001-0453-02 (2784). 2. Sentencia proferida por la Sección Quinta el 17 de marzo de 2005. Expediente: 3516. 3. Auto dictado por la Sección Quinta el 29 de junio de 2007. Expediente 110010328000200600013-00. 4. Auto dictado por la Sala Plena el 25 de agosto de 2009. Expediente 11001032800020070063.

(2) Auto del 29 de julio de 2004. Expediente: 25000232400020030105 (3396)