Sentencia 2010-00029 de marzo 27 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación: 11001-03-26-000-2010-00029-00(IJ)

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Reinaldo Fortunato Perez Fernández.

Demandado: Dirección de titulación y fiscalización minera del departamento de Antioquia.

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil doce.

En atención a la importancia jurídica del asunto, y por no haber sido aprobada la ponencia inicialmente presentada, decide la Sala sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Reinaldo Fortunato Pérez Fernández, contra los actos administrativos proferidos por la dirección de titulación y fiscalización minera del departamento de Antioquia, mediante los cuales se canceló un título minero del que era titular el demandante y, además, se le rechazó una nueva solicitud de legalización de explotación minera.

I. Síntesis del caso

Al señor Reinaldo Fortunato Pérez Fernández se le otorgó una licencia especial de explotación de pequeña minería sobre una cantera ubicada en el municipio de Entrerríos-Antioquia. Dicha licencia fue cancelada por la directora de titulación y fiscalización minera del departamento de Antioquia mediante los actos administrativos hoy demandados, entidad que también rechazó otra solicitud de licencia presentada por el demandante, decisión asumida mediante actos cuya nulidad igualmente se demanda.

El Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Medellín, despacho al que correspondió el conocimiento de la demanda presentada y que adelantó el trámite del proceso hasta antes del fallo de primera instancia, ordenó la remisión del expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar que le correspondía a esta corporación la competencia para conocer del caso, en única instancia. Se resuelve en este punto sobre la competencia de esta corporación frente a la demanda presentada.

II. Antecedentes

2.1. Trámite procesal.

1. El 5 de octubre de 2007, el señor Reinaldo Fortunato Pérez Fernández formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las resoluciones 400 del 23 de noviembre de 2005 y 12833 del 7 de junio de 2007, mediante las cuales la dirección de titulación y fiscalización minera del departamento de Antioquia canceló una licencia de explotación que había sido concedida al demandante respecto de la cantera denominada “Yerbabuenal-La Mortuoria”; y contra las resoluciones 22273 del 2 de octubre de 2006 y 12874 del 7 de junio de 2007, expedidas por la misma entidad, por medio de las cuales se denegó una solicitud de legalización de la explotación minera que el hoy demandante adelantaba en la misma cantera (fls. 20 a 43).

2. La demanda fue admitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto del 17 de octubre de 2007 (fl. 45).

3. Cuando el proceso había surtido el trámite correspondiente a la primera instancia y había entrado al despacho para fallo, el juzgado advirtió una supuesta falta de competencia para conocer del asunto y en consecuencia ordenó, mediante auto del 7 de abril de 2010, “1. Sacar el proceso del despacho donde se encontraba pendiente para dictar sentencia” y “2. Ordenar la remisión del expediente al Consejo de Estado, Sección Tercera, para lo de su conocimiento (...)”. Para tal efecto, citó el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y la interpretación que de dicha norma hizo la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia del 20 de febrero de 2008, y con base en ello consideró:

“En el caso que nos ocupa, lo que se pretende es la nulidad de varias resoluciones emitidas por la dirección de titularización y fiscalización minera de la secretaría de productividad y competitividad del departamento de Antioquia, y mediante las cuales se cancela la licencia de explotación minera al demandante, concluyéndose con ello que la competencia para conocer del mismo recae en el Consejo de Estado, conforme a la norma antes indicada.

(...).

RESUELVE:

1. Sacar el proceso del despacho donde se encontraba pendiente para dictar sentencia.

2. Ordenar la remisión del expediente al Consejo de Estado, Sección Tercera, para lo de su conocimiento; lo anterior conforme a la norma y sentencia citada (...)” (fls. 206 a 207).

4. Una vez remitido el expediente al Consejo de Estado, por medio de auto del 20 de mayo de 2010 (fls. 255 a 259) el despacho de conocimiento decidió declarar “... la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia del Juzgado Octavo Administrativo de Medellín, a partir del auto del 17 de octubre de 2007, por medio del cual se admitió la demanda”, sin decidir lo pertinente a la admisión de esta última. La decisión se soportó en la argumentación que a continuación se cita:

“Ahora bien, partiendo del contenido de la referida norma —se refiere al numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo— y teniendo en cuenta que el acto demandado, no contractual, fue expedido por una entidad territorial como es el departamento de Antioquia, resulta necesario acudir a la norma especial que regula el tema, con el fin de determinar si el presente asunto es de aquellos de los cuales conoce esta corporación de manera privativa y en única instancia.

En efecto, existe norma especial sobre la competencia de los tribunales y del Consejo de Estado para conocer de asuntos mineros, contenida en la Ley 685 de 15 de agosto de 2001(1). En este sentido, la referida ley fijó a cargo de los tribunales administrativos la competencia cuando se trate de contratos de concesión y en los demás asuntos mineros, no contractuales, estableció que el Consejo de Estado conocería de ellos en forma privativa y en única instancia(2).

Por lo tanto, como el asunto demandado es de aquellos mineros, no contractuales y en él es parte una entidad territorial, de la interpretación armónica del numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, 293 y 295 de la Ley 685 de 2001, resulta evidente que la autoridad competente para conocer del asunto no es el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Medellín, sino el Consejo de Estado, en única instancia” (fl. 258, subrayas y negrillas del texto citado).

5. En el auto antes citado se dispuso que “Una vez en firme el presente proveído, regrese el expediente al despacho para decidir lo que corresponda” (fl. 259, negrillas del original) y, ejecutoriado el auto anterior, el proceso se encuentra al despacho desde el 16 de julio de 2010, según informe secretarial visible a folio 260.

III. Consideraciones

3.1. La competencia.

Por importancia jurídica, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 5º y 6º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996(3). El caso fue remitido a esta Sala por virtud de la solicitud hecha por la Sección Tercera, en sesión llevada a cabo el 23 de febrero de 2011 —acta 003 de 2011—, aceptada por la plenaria de la corporación el 9 de agosto de 2011 —acta 19—.

3.2. El problema jurídico planteado.

Compete a la Sala Plena determinar si la corporación es competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un particular contra los actos administrativos expedidos por el departamento de Antioquia, en virtud de delegación conferida por el Ministerio de Minas y Energía, mediante los cuales canceló una licencia y se rechazó una solicitud de legalización de la explotación minera que llevaba a cabo el señor Reinaldo Fortunato Pérez Fernández en la cantera denominada “Yerbabuenal - La Mortuoria”, en el municipio de Entrerríos del mencionado departamento.

A esos efectos, es menester establecer si en el caso sub examine procede realizar una interpretación armónica entre el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 293 y 295 de la Ley 685 de 2001.

Con miras a resolver el problema jurídico planteado la Sala considera del caso hacer unas breves consideraciones sobre (i) la naturaleza jurídica de la delegación de funciones, conforme a su regulación normativa tanto en la Constitución Política como en la ley y (ii) la asignación de competencia al Consejo de Estado en consideración al titular de la función delegada en asuntos mineros y la necesaria armonización de los artículos 295 del Código de Minas y el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

3.3. La naturaleza jurídica de la delegación de funciones, conforme a su regulación normativa en la Constitución Política y la ley.

Es sabido que el Constituyente de 1991, concretamente en relación con la función administrativa, en el artículo 209 de la Carta estableció que la misma habrá de desarrollarse mediante la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. Esta última, como figura jurídica por medio de la cual el Estado emprende la acción administrativa enderezada a alcanzar sus cometidos valiéndose de la cesión, previa autorización legal para efectuarla, de ciertas funciones que corresponden a una determinada autoridad pública(4), a otra que las ejerce en nombre de aquella, cuestión que vino a ser objeto de regulación en el artículo 211 Constitucional, en los siguientes términos:

«La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquél, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.

La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios».

La delegación de funciones administrativas constituye, entonces, un importante mecanismo para desarrollar la gestión pública con eficacia, economía y celeridad, como quiera que mal podría desconocerse que los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas las más de las veces carecen de la posibilidad de atender directamente todas las funciones que estatutaria, legal y constitucionalmente les han sido asignadas.

Así, pues, con fundamento en los mencionados preceptos constitucionales, la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de aquélla a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, está prevista en la Constitución Política como una forma de desarrollar la función pública, que siempre está sujeta a ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios. En virtud de la delegación de funciones, un funcionario u organismo competente transfiere de manera expresa y por escrito, en las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo, una determinada atribución o facultad, siempre y cuando se encuentre autorizado para ello por la ley.

Se trata de:

«Una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (art. 209, 211, 196 inc. 4º y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley»(5).

El desarrollo legal de estas normas superiores sobre delegación de funciones se encuentra fundamentalmente en los artículos 9º a 11 de la Ley 489 de 1998, cuyo tenor literal, es el siguiente:

“ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

PAR.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.

ART. 10.—Requisitos de la delegación. En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren.

El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones a que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.

ART. 11.—Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:

1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.

2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.

3. Las funciones que por su naturaleza o mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación”.

Esta corporación ha tenido oportunidad de examinar las características de la delegación de funciones, en diversas providencias. Entre ellas, merece destacarse la sentencia de 31 de octubre de 2007 (C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez)(6) en que la Sección Tercera consignó un minucioso y detallado estudio de esta cuestión, al decidir en única instancia, y con fundamento en el numeral 6º del artículo 128 Código Contencioso Administrativo, una acción de nulidad sobre un asunto minero, que se dirigía contra actos administrativos proferidos por la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia, con fundamento en la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, relativos a una licencia de explotación minera de pequeña minería. En dicha ocasión, consignó a propósito de las características de la delegación de funciones, las consideraciones que, por su pertinencia, enseguida se transcriben:

1. En primer término, se ha señalado que la finalidad para la cual ha sido creada consiste en posibilitar una distribución de competencias entre las diversas instancias de la administración, que facilite el cumplimiento de las tareas a ella asignadas con mayor eficiencia, eficacia y celeridad(7).

2. En segundo término, se ha indicado que la delegación es una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual la antedicha delegación debe estar regulada por la ley(8). Corolario de lo anterior es la exigencia de autorización legal previa para que pueda producirse la delegación o, en otros términos, la restricción consistente en que las autoridades públicas sólo podrán delegar el ejercicio de aquellos asuntos que el legislador expresamente ha autorizado como susceptibles de la multicitada delegación. En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta en el sentido de que la ley deberá fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar(9).

3. También se ha remarcado que “la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia(10). Dos aspectos interesa destacar de esta afirmación: el primero, que en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante, igualmente de manera expresa, puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan sólo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al órgano delegante correspondiente (resalta la Sala).

Y, el segundo, que si bien tanto la ley y la jurisprudencia —recién citada— como la doctrina han señalado, en no pocas ocasiones que “el objeto de la delegación es la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo”(11), es lo cierto que el propio Constituyente colombiano zanjó la cuestión al establecer que lo delegable es el ejercicio de las funciones propias del cargo del cual se trate —artículos 196 inciso 4º, 209 y 211 constitucionales (resalta la Sala).

4. En cuanto a los recursos que proceden contra los actos administrativos expedidos por el delegatario, en ejercicio de las facultades delegadas —asunto cuya determinación el artículo 211 de la Constitución Política defiere al legislador— según la redacción del primer inciso del artículo 12 de la Ley 489 de 1998(12), se ha señalado que “como quiera que el delegatario actúa como si lo estuviera haciendo el delegante”, contra las decisiones que aquél adopta en ejercicio de las atribuciones delegadas proceden los mismos recursos que sería viable ejercer en contra de los actos administrativos proferidos por éste(13)quien, como se ha dicho, mantiene la titularidad de la competencia delegada (resalta la Sala).

5. En lo atinente a la improcedencia, en algunos eventos, de acudir a la delegación; a las calidades que deben concurrir en el delegante; a la naturaleza discrecional de la facultad de delegar; a los elementos a tener en cuenta en el acto administrativo mediante el cual se delega y a las diversas posibilidades que en cuanto al sujeto delegatario ofrece el ordenamiento, la jurisprudencia constitucional ha explicado cada uno de dichos extremos de la siguiente manera:

«Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. Un ejemplo de restricción expresa en materia de delegación se encuentra en la prohibición para que el vicepresidente de la República asuma funciones de ministro delegatario (C.P., art. 202).

(...).

El delegante. El delegante es designado por la Constitución o la ley. Por ejemplo, el artículo 211 de la Constitución otorga la calidad de delegante al Presidente de la República(14) y faculta al legislador para que señale las “autoridades administrativas” que pueden actuar como delegantes(15). Adicionalmente, el carácter de delegante está reservado al titular de la atribución o del empleo público, pues, como lo ha señalado la Corte, ninguna autoridad puede “delegar funciones que no tiene”(16), es decir, se requiere “que las funciones delegadas estén asignadas al delegante”(17).

Discrecionalidad para delegar. Aunque se disponga de la autorización para delegar, al delegante se le garantiza un amplio margen de discrecionalidad para decidir si delega o no el ejercicio de funciones propias de su empleo o cargo y, en caso de hacerlo, para fijar los parámetros y condiciones que orientarán el ejercicio de la delegación por parte del o de los delegatarios(18). En este punto debe considerarse que en aplicación de los artículos 209 y 211 de la Constitución, el delegante no podrá tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.

El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegación(19). Sobre este requisito señaló la Corte que: “la posibilidad de transferir su competencia —no la titularidad de la función— en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica”(20).

Subordinación del delegatario. En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”. Por lo tanto, el delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior-inferior jerárquicos(21)»(22).

3.4. La delegación de funciones mineras de competencia de la autoridad nacional (Ministerio de Minas) a las entidades territoriales (departamento de Antioquia). La competencia del Consejo de Estado.

El Decreto 2119 de 1992, (título II)(23) vigente para la época de expedición de los actos acusados, señala las funciones generales que compete ejercer al Ministerio de Minas y Energía, y las que en particular le corresponden respecto del subsector “Minería”, como autoridad minera nacional.

Por su parte, el inciso tercero del artículo 8º del Decreto 2119 de 1992 dispuso que “salvo las funciones de regulación y planeación, el Ministro de Minas y Energía también podrá delegar las funciones que le son propias, de conformidad con la Constitución Nacional y la ley, en sus entidades descentralizadas, en las entidades territoriales y, en general, en cualquier otra autoridad, cuando para su adecuado desempeño se requiera de los recursos físicos y humanos de tales entidades o autoridades”.

En cuanto concierne al caso en estudio, importa señalar que el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera nacional, conforme lo preceptúa el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, que preceptúa:

“Cuando en este código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras”.

Por su parte, los artículos 319 y 320 y 323 y 324 de la Ley 685 de 2001 regulan la delegación de funciones de la autoridad minera nacional a una entidad territorial, en los siguientes términos:

“ART. 319.—Delegación interna. La autoridad minera podrá cumplir todas las funciones de tramitación y otorgamiento de los contratos de concesión a través de sus dependencias centrales, regionales o locales de que disponga. La delegación interna de funciones la hará hasta el nivel que las normas de organización administrativa lo permitan.

ART. 320.—Delegación externa. La autoridad minera, previa reglamentación, podrá delegar en forma permanente(24), temporal u ocasional, sus funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como la vigilancia y control de su ejecución, en los gobernadores de departamento y en los alcaldes de ciudades capitales de departamento.

ART. 323.—Normas de procedimiento. En la tramitación y celebración de los contratos de concesión, las autoridades comisionadas o delegadas, aplicarán las disposiciones sustantivas y de procedimiento establecidas en este código. Los actos que adopten en estas materias se considerarán, para todos los efectos legales, actos administrativos de carácter nacional (resalta la Sala).

ART. 324.—Sistemas y métodos. La autoridad minera, al hacer delegación de funciones en las demás autoridades, acordará con estas la adopción de sistemas y ayudas técnicas de operación y comunicación que garanticen un eficiente desempeño de las funciones delegadas y un permanente y completo flujo de mutua información. Será responsabilidad de dicha autoridad minera que las funciones delegadas sean ejecutadas bajo los principios de legalidad, celeridad, economía y eficacia”.

Ahora bien, de entre los actos con fundamento en los cuales el Secretario de Minas y Energía del departamento de Antioquia otorgó al actor la licencia especial de explotación en pequeña minería, cuya cancelación dispusieron, entre otras, las resoluciones demandadas, en punto a la delegación conferida por el Ministerio de Minas y Energía, es del caso destacar la Resolución 181532 de 2004 (nov. 23), la cual, en lo pertinente al presente proceso, expresa lo siguiente:

«RESOLUCIÓN 181532 DE 2004

(Noviembre 23)

“Por la cual se delegan unas funciones y se adoptan otras medidas”.

El Ministro de Minas y Energía

en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 70 de 2001, y el artículo 320 de la Ley 685 de 2001, la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 317 del Código de Minas se prevé que el Ministerio de Minas y Energía es la autoridad minera.

Que en el artículo 320 de la misma norma se confiere a la autoridad minera, previa reglamentación, la facultad de delegar en forma permanente, temporal u ocasional las funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como la vigilancia y control de su ejecución en los gobernadores de departamento y en los alcaldes de ciudades capitales del departamento.

(…).

Que el Ministerio de Minas y Energía no cuenta actualmente con la infraestructura necesaria para el cumplimiento de todas las funciones que como autoridad minera le competen conforme a lo previsto en la Ley 685 de 2001.

(…).

Que la Gobernación de Antioquia cuenta con una dirección de titulación y fiscalización minera de la secretaría general del departamento, la cual de conformidad con los informes de visita técnica posee el recurso humano, técnico, logístico y de infraestructura necesario para garantizar el cumplimiento eficiente y ágil de todos los trámites y funciones mineras para todos los minerales, con observancia de los principios de celeridad, economía, eficiencia y eficacia, en el ámbito de jurisdicción de ese departamento.

(…).

Que es necesario y conveniente que el Ministerio de Minas y Energía, como autoridad minera delegue en el Gobernador del departamento de Antioquia hasta el 31 de diciembre de 2006, las funciones de tramitación, suscripción y otorgamiento de todos los títulos mineros, así como la vigilancia y control de ejecución de los mismos toda vez que dicha gobernación cuenta con la infraestructura, el personal y elementos necesarios para atender eficiente y eficazmente dichas funciones.

(…).

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Delegar en el Gobernador del departamento de Antioquia dentro del ámbito territorial de su jurisdicción y para todos los minerales, hasta el 31 de diciembre de 2006, las funciones de tramitación, suscripción y otorgamiento de títulos mineros de la Ley 685 de 2001 y de los que continúen en trámite de conformidad con el Decreto 2655 de 1988, así como la vigilancia y control de ejecución de los mismos, funciones éstas que corresponden al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo previsto en el Código de Minas.

PAR. PRIMERO.—Las funciones que por éste acto se delegan comprenden entre otros:

a) Tramitación y celebración de contratos, terminación, caducidad y reversión, devolución de áreas y cesión de derechos en relación con éstos, seguimiento y fiscalización de las obligaciones derivadas de aquellos, así como todos los trámites que impliquen su modificación o que sean efecto de los mismos.

b) Trámite de otorgamiento de licencias de explotación, exploración y contratos de concesión del Decreto 2655 de 1998, seguimiento y fiscalización de las obligaciones derivadas de aquellos, así como todos los trámites que impliquen su modificación o que sean efecto de los mismos.

(…).

e) Trámite y otorgamiento de autorizaciones temporales.

f) Trámite de solicitudes de legalización del artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y el otorgamiento de contratos de concesión que deban suscribirse como resultado de las mismas.

(…)

PAR. TERCERO.—De conformidad con lo previsto en el artículo 323 de la Ley 685 de 2001, se entiende que los actos que ejecute el delegatario, en ejercicio de la delegación a que se refiere este artículo, son actos administrativos de carácter nacional para todos los efectos legales, y en consecuencia, contra ellos sólo se procede el recurso de reposición.

(…).

ART. OCTAVO.—El delegatario podrá ejecutar las actuaciones y trámites inherentes a las funciones que se le delegan a través de los funcionarios y dependencias centrales regionales o locales de que se disponga, de acuerdo con la asignación y reparto de negocios que considere convenientes.

ART. NOVENO.—El Ministerio de Minas y Energía en cualquier tiempo podrá revisar los actos expedidos por el delegatario y realizar las visitas técnicas y jurídicas que estime pertinentes con el fin de verificar el cumplimiento de las funciones delegadas, así como reasumir la competencia que por este acto se delega. (…)»

Posteriormente, el Ministro de Minas y Energía, mediante Resolución 180741 de 2011 (mayo 12), prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2011 la delegación de funciones mineras conferidas al Gobernador del departamento de Antioquia, a través de la Resolución 181532 de 2004 (nov. 23).

El texto de la resolución aludida es del siguiente tenor:

“RESOLUCIÓN 180741 DE 2001

(Mayo 12)

Por la cual se prorroga una delegación de funciones mineras

El Ministro de Minas y Energía

En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 320 de la Ley 685 de 2001, la Ley 489 de 1998, y el Decreto 70 de 2001, y

CONSIDERANDO:

Que el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 1815332 del 23 de noviembre de 2004, delegó en la Gobernación de Antioquia el trámite de algunas funciones mineras hasta el 31 de octubre de 2006, la cual ha sido prorrogada a través de las resoluciones 181847 del 22 de diciembre de 2006 por el término de seis (6) meses. 180916 del 21 de junio de 2007, hasta el 30 de junio d 2008; 180993 del 23 de junio de 2008, hasta el 30 de junio de 2009; 182365 del 18 de diciembre de 2008, hasta el 31 de diciembre de 2010 y 182433 del 14 de diciembre de 2010, hasta el 30 de junio de 2011.

Que el Ministerio de Ministerio de Minas y Energía no cuenta actualmente con la infraestructura necesaria para el cumplimiento de todas las funciones que como Autoridad Minera Nacional le competen conforme a lo previsto en la Ley 685 de 2001, por lo cual se hace necesario prorrogar el término de delegación.

Que así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 se debe suscribir un convenio en los términos de esta resolución por lo que es procedente prorrogar el Convenio 23 del 2007.

Que en virtud de lo anterior,

RESUELVE

ART. PRIMERO.—Prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2011, la delegación de funciones otorgada al Gobernador del departamento de Antioquia mediante Resolución 181532 de 2004.

ART. SEGUNDO.—La delegación prorrogada por la presente resolución deberá sujetarse a lo dispuesto en la resolución mencionada en el artículo anterior y en el correspondiente otrosí al Convenio 23 de 2007, que se suscriba una vez efectuada la publicación del presente acto.

ART. TERCERO.—La delegación prorrogada por la presente resolución pueden ser reasumida antes del vencimiento de la misma, si así lo estima conveniente el Ministerio de Minas y Energía”.

3.5. Los artículos 295 del Código de Minas y 128 numeral 6º del Código Contencioso Administrativo y la determinación de la competencia por razón de la titularidad de la función delegada por la autoridad minera nacional a la entidad territorial.

El numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 128.—Modificado. Decreto 597 de 1988, art. 2º. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 36. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

[…].

6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

En términos coincidentes, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 dispone que el Consejo de Estado conoce de las acciones referentes a controversias sobre temas mineros, cuando en ellas sea parte la Nación o una entidad del orden nacional, siempre que se trate de causas diferentes a las que se suscitan en los contratos de concesión minera las cuales son competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El tenor de la norma es el que a continuación se cita:

“ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única Instancia”.

A juicio de la Sala el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo no fue derogado por el Código de Minas. Antes bien, existe armonía entre esta disposición y la contenida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, bajo cuya vigencia se expidieron los actos acusados.

Los artículos 295 del Código de Minas y el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, deben interpretarse armónicamente con las disposiciones constitucionales y legales que regulan el instituto jurídico de la delegación de funciones.

Desde esta perspectiva, se concluye que compete al Consejo de Estado en forma exclusiva y en única instancia, conocer de la demanda de la referencia, por tratarse de un asunto en materia minera de competencia de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, no obstante la delegación que para su ejercicio éste confirió mediante Resolución 3-1903 de 1992 (sep. 30) al departamento de Antioquia, habida cuenta de que esta figura no acarrea una mutación en la titularidad de la función delegada.

Repárese que en tanto el acto administrativo expedido por el aludido ministerio para delegar en la secretaría de minas de la Gobernación de Antioquia la facultad de tramitar y resolver solicitudes, como la que es objeto de la presente litis, que fue transcrito en precedencia, cuanto el artículo 266 del entonces vigente Código de Minas (D. 2655/98) otorgaban a las decisiones expedidas por la entidad delegataria, en cumplimiento de las funciones delegadas, el carácter de nacionales, partiendo de la premisa de conformidad con la cual debe entenderse que el acto ha sido proferido por el Ministerio de Minas.

El citado artículo disponía:

“ART. 266.—Actos del delegatario. Los actos que ejecute la entidad o funcionario de cualquier naturaleza, orden o jerarquía en ejercicio de las funciones delegadas por el ministerio, se considerarán como actos administrativos de carácter nacional. Contra ellos cabrá únicamente el recurso de reposición y surtido éste se entenderá agotada la vía gubernativa”.

Así lo corrobora el primer inciso del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, al disponer, en cuanto al régimen de los actos del delegatario lo siguiente:

“ART. 12.—Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas”.

Y, como también fue indicado en párrafos procedentes, este concepto se mantiene en la Ley 685 de 2001 que sustituyó el antiguo Código de Minas, en el ya citado artículo 323.

Según lo expuesto, no se remite a duda que: el delegante mantiene la titularidad de la competencia delegada, pues el delegatario actúe como si lo estuviera haciendo el delegante. No de otra forma se explicaría que contra las decisiones que aquél adopta en ejercicio de las atribuciones delegadas, procedan los mismos recursos que sería viable ejercer en contra de los actos administrativos proferidos por éste y que la regulación normativa de la delegación de funciones aplicable al caso presente en forma expresa disponga que los actos que ejecute la Gobernación de Antioquia, Secretaría de Minas y Energía en ejercicio de las funciones que por la Resolución 3-1903 de 1992 (sep. 30), se le delegaron se considerarán de carácter nacional para todos los efectos legales.

Fuerza es, entonces, modificar el auto de 20 de mayo de 2010, y, en su lugar declarar que el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en el presente proceso, y, en consecuencia, disponer que vuelva el expediente al despacho del consejero sustanciador, para que provea sobre su admisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

1. MODIFÍCASE el auto de 20 de mayo de 2010, en el sentido de declarar que el Consejo de Estado es competente en única instancia, para decidir sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en el presente proceso, por tratarse de un asunto en materia minera de competencia de la Nación, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 128 numeral 6º del Código Contencioso Administrativo y 295 del Código de Minas (L. 685/2001). CONFÍRMASE en todo lo demás.

2. ENVÍESE el presente proceso al despacho del consejero sustanciador, para que provea sobre la admisión de la demanda.

3. NOTIFÍQUESE por estado la presente providencia a las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, presidente—Víctor Hernando Alvarado ArdilaHernán Andrade RincónGerardo Arenas MonsalveHugo Fernando Bastidas BárcenasMartha Teresa Briceño de ValenciaSusana Buitrago ValenciaStella Conto Diaz del CastilloRuth Stella Correa PalacioMauricio Fajardo GómezMaría Elizabeth González GarcíaEnrique Gil BoteroWilliam Giraldo GiraldoCarmen Teresa Ortiz de RodríguezBertha Lucía Ramírez de PáezDanilo Rojas BetancourthMaría Claudia Rojas LassoJaime Orlando Santofimio GamboaMauricio Torres CuervoOlga Valle de De la HozAlfonso Vargas RincónMarco Antonio Velilla MorenoLuis Rafael Vergara QuinteroAlberto Yepes BarreiroCarlos Alberto Zambrano Barrera.

Nota de relatoría: Con salvamento de voto de los doctores Stella Conto Díaz del Castillo, Ruth Stella Correa Palacio, Danilo Rojas Betancourth, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Alberto Yepes Barreiro y Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(1) Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 44545 de 2001 (sep. 8).

(2) ART. 293.—Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.// ...(...)...// ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de lascontractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

(3) “ART. 37.—De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (…)//. 5. Resolver los asuntos que le remitan las Secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social si por estimar fundado el motivo resuelve asumir competencia (…).// 6. Conocer los procesos que le remitan las Secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la corporación”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Alberto Arango Mantilla; dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003); radicación 54001-23-31-000-1999-0732-01(2033-02).

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de dos mil siete (2007); C.P. Mauricio Fajardo Gómez; radicación 13503.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); Consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado; radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de enero veinticuatro (24) del año dos mil dos (2002); C.P. Olga Inés Navarrete Barrero; radicación 25000-23-24-000-1998-0455-01(7217).

(9) Sobre este aspecto de la delegación, puede verse: Corte Constitucional, Sentencia T-705 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En dicho pronunciamiento se afirma que el mecanismo de “la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de aquélla a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, ciertamente está previsto como válido en el Estatuto Superior, pero siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política”.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).

(11) Corte Constitucional, sentencias C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(12) El tenor literal del precepto en cuestión es el siguiente: “ART. 12.—Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas”.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de veintiuno (21) de noviembre del dos mil tres (2003); radicación 25000-23-24-000-2000-00548- 01.

(14) Nota original de la sentencia citada: El artículo 196 de la Constitución Política se refiere también a la delegación que el Presidente de la República efectúe en el ministro delegatario.

(15) Nota original de la sentencia citada: En relación con el requisito de ley previa que autorice la delegación administrativa puede verse la Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y sobre los requisitos de la delegación expresa y específica la Sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(16) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(17) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional, Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(18) Nota original de la sentencia citada: Cfr. Ley 489 de 1998, artículos 9º y 10.

(19) Nota original de la sentencia citada: El artículo 10 de la Ley 489 de 1998 señala que “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren”.

(20) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional, Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda espinosa. Las sentencias C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, también se refieren a la exigencia del acto de delegación.

(21) Nota original de la sentencia citada: Cfr. Ley 80 de 1993, artículos 11 y 12.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(23) “Por el cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares, IAN y Minerales de Colombia S.A., Mineralco”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Política y teniendo en cuenta las recomendaciones de la comisión de que trata el mismo artículo. Diario Oficial 40704 de 1992 (dic. 31).

(24) La expresión permanente fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-036 de 25 de enero de 2005, expediente D-5282, Actor: Arleys Cuesta Simanca, M.P. Humberto Sierra Porto.