Auto 2010-00436 de abril 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 25000-23-26-000-2010-00436-01 (45686)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: José Joaquín Valderrama Hernández

Demandado: La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Superintendencia Financiera

Proceso: Reparación directa

Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil trece.

Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 1º de junio de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada.

Antecedentes

El 2 de julio de 2010, el señor José Joaquín Valderrama Hernández, en nombre propio, instauró demanda de reparación directa contra la Superintendencia Bancaria de Colombia hoy —Superintendencia Financiera de Colombia—, para que i) se la declare responsable del daño causado al buen nombre, por la sanción pecuniaria que le impuso al demandante y por su publicación en la página web y, ii) en consecuencia, se disponga el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales ocasionados.

Como fundamento fáctico, se exponen, entre otros, los siguientes hechos:

1. El 11 de noviembre de 1999, mediante comunicación radicada bajo el número 1999054568-4, la Superintendencia Bancaria de Colombia —hoy Superintendencia Financiera de Colombia—, emitió su criterio sobre el ejercicio del señor José Joaquín Valderrama Hernández en el cargo de vicepresidente jurídico y secretario general del Banco Central Hipotecario, BCH, argumentando que el antes nombrado no tomó posesión como representante legal ante la misma y, el 6 de marzo de 2000, mediante comunicación radicada bajo el número 1999054568-18, le solicitó al accionante que rindiera explicaciones por “la supuesta violación de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero y del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 al haber ejercido el cargo de vicepresidente jurídico y secretario general del BCH sin haber tomado posesión del cargo ante la Superintendencia”. La que el requerido respondió directamente, por escrito radicado bajo el número 1999054568-21.

2. Mediante Resolución 764 del 18 de julio de 2001, la superintendencia demandada impuso al actor una sanción pecuniaria por valor de $ 1’000.000 que resolvió mantener en los términos de las resoluciones 1420 del 12 de diciembre de 2001 y 1514 del 20 de diciembre del año 2002.

3. Confirmada la sanción la superintendencia demandada dispuso la divulgación en su página web, en el capítulo de quejas y sanciones, “subcapítulo de reporte de sanciones en firme a directivos, el nombre de José Joaquín Valderrama Hernández como sancionado por incumplimiento, entre otras normas, de los deberes señalados en el artículo 23 de la Ley 222 de 1995”.

4. El 6 de junio de 2003, el accionante presentó demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 764 del 18 de julio de 2001, 1420 del 12 de septiembre de 2001 y 1514 del 20 de diciembre de 2002, ya relacionadas.

5. El 16 de julio del mismo año, el actor presentó acción de tutela contra la Superintendencia Bancaria de Colombia argumentando que las resoluciones antes relacionadas lesionaron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al buen nombre y a la honra. Proceso que se radicó en el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá.

6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 24 de enero de 2008, “declaró la nulidad o ilegalidad de la mencionadas resoluciones” y en consecuencia ordenó excluir de la publicación la sanción impuesta al actor.

7. El 9 de abril de 2010, el accionante solicitó conciliación judicial ante la Procuraduría General de la Nación, sin éxito, pues la accionada no se hizo presente. En todo caso, transcurridos dos años, la accionada procedió a excluir el nombre del actor de la publicación en su página web, destinada divulgar las sanciones impuestas por la entidad a funcionarios directivos.

1. Providencia impugnada.

En auto del 1º de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca repuso el auto del 15 de octubre de 2010, por medio del cual admitió la demanda para, en su lugar, rechazar la misma al advertir que operó el fenómeno de la cosa juzgada. Señala la decisión:

“(...).

Así las cosas, considera la Sala que en virtud de la perspectiva del artículo 85(1) del Código Contencioso Administrativo teniendo en cuenta que la parte actora tuvo la oportunidad de acudir a esta jurisdicción y obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que presuntamente le ocasionaron perjuicios, también debió solicitar la reparación del daño, situación que no ocurrió, tal como se vislumbra de las pretensiones arriba transcritas.

En ese orden de ideas, no puede pretender ahora el actor el reconocimiento de los perjuicios morales ocasionados con los actos administrativos declarados nulos en sede judicial y los cuales no solicitó dentro del acápite de sus pretensiones, toda vez que ello implicaría la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, el cual opera cuando la jurisdicción ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre una misma causa petendi mediante sentencia de fondo debidamente ejecutoriada, circunstancia que enerva la posibilidad de realizar hacia el futuro otro pronunciamiento sobre el mismo asunto.

(...).

(...) teniendo en cuenta que el sub lite, se trata de actos administrativos particulares y concretos —mas no generales—, la acción impetrada se torna improcedente, puesto que el actor, al instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tuvo la oportunidad de pedir la reparación del daño y ante tal omisión, ahora, incoa la acción de reparación directa, en busca del reconocimiento de perjuicios morales, los cuales permitió solicitar en la demanda inicial.

En consecuencia, en el caso sub examine, debe concluirse que el actor al presentar la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos, debió igualmente solicitar la reparación del daño, si es que consideraba que con su expedición se le habían ocasionado perjuicios, razón por la cual, se repondrá el auto admisorio y en su lugar se rechazará de plano la demanda, tal como quedará plasmado en la parte resolutiva del presente proveído”.

2. Recurso de apelación.

El actor interpone recurso de apelación. Para el efecto, señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó de oficio la cosa juzgada y rechazó la demanda, sin tener presente que el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo prevé la aplicación de la figura cuando no se corrigen los defectos formales que imponen su inadmisión, en los cinco días concedidos para el efecto o cuando advierte caducada la acción.

Señala, además, que no opera el fenómeno de cosa juzgada, toda vez que las pretensiones resueltas en proceso anterior versaron sobre la imposición de una sanción, por el supuesto ejercicio ilegal de la representación legal y la que ahora se interpone tiene que ver con el daño al buen nombre causado por la publicación de la misma, aunado a su permanencia, sin perjuicio de la prosperidad de la acción de nulidad, contra los actos que la ordenaron.

De igual manera el actor indica que “en fin las decisiones adoptadas en la sentencia dictada en el primer proceso difieran diametralmente de las que pudieran adoptarse en el segundo proceso, en virtud del principio de congruencia”.

Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a esta corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 181.1 y 146A del Código Contencioso Administrativo y de la Ley 1395 de 2010.

El artículo 143 del Código Contencioso Administrativo establece las causales para inadmitir o rechazar la demanda, al respecto la norma señala:

“ART. 143.—Inadmisión y rechazo de la demanda. Modificado por el artículo 26, Decreto Nacional 2304 de 1989. Modificado por el artículo 45, Ley 446 de 1998. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda.

Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción.

En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.

Contra el auto que rechace la demanda procederá el recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el juez o por la sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia.

Contra el auto admisorio solo procederá recurso de reposición, pero si resuelve sobre suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el juez o por la sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia; o, el de reposición, cuando sea dictado por la sala, sección o subsección del tribunal o del Consejo de Estado en única instancia.

Los recursos podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil”.

Se colige de lo anterior que las razones para inadmitir o rechazar la demanda se reducen a la falta de requisitos formales o a la caducidad de la acción. Siendo lo primero, el juez se pronunciará sobre los defectos de que adolezca el libelo, para que el demandante los subsane en el término señalado en la norma antes transcrita y, si el proceder ordenado no se cumple, rechazará la demanda y, de acontecer lo segundo, procederá de igual manera, esta vez in limine y dispondrá la devolución de los anexos, sin previo desglose, conforme al inciso 3 del artículo 85.7 del Código de Procedimiento Civil.

2. Principios constitucionales que garantizan el acceso a la administración de justicia.

Al respecto esta corporación, en auto del 31 de enero de 2013, sobre los principios constitucionales que garantizan y aseguran el acceso a la administración de justicia, señaló —se resalta—:

“(...).

Los principios constitucionales fundamentales buscan asegurar y garantizar el acceso a la justicia y su efectiva y material realización en un Estado social de derecho.

En pocas palabras, la aplicación del principio de eficacia y exclusión de actuaciones negligentes en las que, ocasionalmente, suelen incurrir las partes procesales, no puede ser rígida e inflexible, ni puede llevarse a la práctica con ausencia de toda consideración por las circunstancias del asunto en concreto pues, de ser ello así, se amenaza seriamente con truncar la debida realización de uno de los principales fines del Estado social de derecho cual es obtener justicia material.

En jurisprudencia reiterada la Corte Constitucional se ha referido al defecto procedimental absoluto como derivación o desarrollo de dos preceptos constitucionales de capital importancia(2): i) el derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso (C.P., art. 29) que comprende, entre otras cosas, la necesidad de que las autoridades judiciales respeten el procedimiento y las formas propias de cada juicio; ii) el acceso a la administración de justicia (C.P., art. 228) que presupone reconocer la “prevalencia del derecho sustancial y la realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal(3).

Como se ve, la Corte ha enfatizado que se incurre en defecto procedimental absoluto por dos vías: i) por defecto, esto es, porque la autoridad judicial se abstiene injustificadamente de aplicar las formas propias del juicio que está bajo su conocimiento y respecto del cual debe recaer su decisión; ii) por exceso ritual manifiesto, es decir, por cuanto la autoridad judicial “utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y (de esta manera), sus actuaciones devienen en una denegación de justicia(4).

A partir de lo expuesto puede concluir la Sala que se entorpece o trunca la materialización del derecho sustancial y, por ende, se está ante una denegación de justicia, cuandoquiera que la autoridad judicial i) no tiene en cuenta que el derecho procesal es un instrumento, medio o vehículo para la efectiva realización de los derechos constitucionales fundamentales y lo convierte en un fin en sí mismo; ii) aplica el derecho procesal de una manera en exceso inflexible y rigurosa sin atender a las circunstancias del caso concreto y descuidando la aplicación de otros principios que, mirados en conjunto, contribuyen a la efectiva preservación de los derechos constitucionales fundamentales de las partes en el proceso”(5).

3. Caso sub lite.

La parte demandante, impugna la decisión proferida el 1º de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en su lugar, se revoque la providencia y se ordene admitir la demanda.

En el asunto de la referencia, el a quo decidió que se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que el actor pretende, en ejercicio de la acción de reparación directa que se declare la responsabilidad de la entidad demandada y se condene a la misma a indemnizar el daño causado, fundado en similares hechos que entre las mismas partes definieron con antelación una controversia de legalidad.

Empero, así ocurriere lo que se plantea por el a quo, en esta oportunidad no es dable emitir pronunciamiento alguno, toda vez que la cosa juzgada no es una causal de rechazo de la demanda en los términos del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.

De manera que, habrá de adelantarse el proceso y culminada la actuación pronunciarse sobre la materia, si fuere pertinente.

En mérito de lo expuesto se,

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto del 1º de junio de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Por reunir los requisitos legales ADMITIR la demanda de reparación directa, instaurada por el señor José Joaquín Valderrama Hernández, contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Superintendencia Financiera.

3. NOTIFÍQUESE personalmente al representante legal de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Superintendencia Financiera y al señor agente del Ministerio Público.

4. Para gastos procesales se SEÑALA la suma de ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000), que deberán ser consignados por la parte demandante a nombre del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

5. Cumplido lo anterior FÍJESE en lista el proceso por un término de diez (10) días de conformidad con el artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.

En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth—Stella Conto Díaz del Castillo.

(1) “Artículo 85 CCA: Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrán solicitar que se le repare el daño (...)”.

(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-429 de 2011.

(3) Ibíd.

(4) Ibíd. A continuación se transcribe el recuento hecho por el alto tribunal en la citada sentencia de algunos casos en los que, de conformidad con lo establecido en jurisprudencia reiterada por la propia corporación, las autoridades judiciales incurrieron en un defecto de procedimiento por exceso ritual manifiesto: “En la Sentencia T-1306 del 6 de diciembre de 2001, la Corte debió determinar si la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia había incurrido en una ‘vía de hecho’ al haber admitido que el accionante tenía derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, pero sin proceder en consonancia con dicha realidad aduciendo que el actor cometió errores técnicos en la presentación del recurso de casación. La Sala Sexta expuso, que el recurso de casación debe ser un medio eficaz para la protección de los derechos fundamentales, y si en esta instancia se advierte que están comprometidos uno o más derechos fundamentales, esta realidad debe tener incidencia en el fallo definitivo, más aún cuando es la instancia de cierre de la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, protegió el derecho al debido proceso del peticionario al encontrar que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia dio prevalencia a las normas procesales sobre lo sustancial cuando debió resolver dicha tensión realizando el principio de justicia material en el caso concreto; pues la Sala Laboral explicó en la parte considerativa de su providencia que el derecho a la obtención de la pensión de jubilación fue desconocido; sin embargo, por razones técnicas de casación decidió no casar la sentencia. En la Sentencia T-1123 del 12 de diciembre de 2002, esta corporación consideró que el funcionario judicial incurrió en un formalismo excesivo al rechazar la demanda laboral interpuesta por varios accionantes adultos mayores, porque el poder conferido se dirigía a los jueces civiles del circuito ‘reparto’ y no al juez laboral. Para la Corte, en el caso concreto, no había duda que la pretensión principal se dirigía a obtener el pago de unas mesadas pensionales. Además, expuso, que la misma normativa contempla la remisión de la demanda al juez competente sin indicar que deben adecuarse los poderes para el efecto. En consecuencia, explicó la Sala, que la demanda reunía para su admisión el lleno de los requisitos especiales contemplados en la ley y que la inadmisión de la demanda por no haber dirigido los poderes al juez laboral constituía una vulneración al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad en materia laboral ‘atendiendo con exclusividad al ritualismo que sacrifica a la forma los valores de fondo’. En la Sentencia T-289 del 31 de marzo de 2005, la Corte analizó el caso de un ciudadano que interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra un auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual rechazó de plano la demanda presentada por aquel. En esta ocasión el referido tribunal rechazo por improcedentes los recursos de reposición y apelación al concluir que a la luz de la normativa vigente el recurso que procedía era el de súplica. Para la Sala pese a que el tribunal justificó su decisión con base en el contenido de una disposición legal, con su actuación desconoció el precepto 228 de la Constitución Política el cual establece que en todas las actuaciones judiciales prevalecerá el derecho sustancial. En este mismo sentido, las sentencias T-950 de 2003, T-1091 de 2008, T-599 de 2009, T-386 de 2010, entre otras, hacen parte de la línea jurisprudencial sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, las cuales se fundamentan en el contenido del artículo 228 de la Constitución Política, específicamente en el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial. Es decir, que si bien el procedimiento tiene una importancia central dentro del Estado de derecho, en aplicación de este no deben sacrificarse derechos subjetivos, pues precisamente el fin del derecho procesal es contribuir a la realización de los mismos y fortalecer la obtención de una verdadera justicia material” —resaltado en el texto citado—.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 31 de enero de 2013, Radicación: 190012331000201000361-01, actor: Leonardo Antonio López Valencia, demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, C.P. Estella Conto Díaz del Castillo.