Sentencia 2010-00651 de junio 29 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-15-000-2010-00651-00 (REV).

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP.

Demandado: Comcel S.A. - Celcaribe S.A.

Ref.: Recurso Extraordinario de Revisión

Bogotá, D.C., veintinueve de junio de dos mil doce.

Antecedentes

La presente demanda está encaminada a controvertir la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida el 27 de marzo de 2008, la cual declaró infundado el recurso de anulación interpuesto contra el laudo arbitral expedido el 15 de diciembre de 2006, por el Tribunal de Arbitramento convocado por Comcel S.A. para dirimir las controversias surgidas con ocasión del contrato de interconexión del 11 de noviembre de 1998, celebrado entre la ETB y Celcaribe.

El 13 de septiembre de 2010, este Despacho solicitó a la Sección Tercera remitir el expediente (33644), Demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP, Demandado: Comcel S.A. (Celcaribe), —con el cual se surtió la actuación que generó la sentencia objeto del recurso— para que hiciera parte del presente proceso, el que fue allegado oportunamente.

Por reunir los requisitos legales este Despacho el 21 de febrero de 2011, admitió el libelo introductorio.

El 26 de agosto de 2011 el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dentro de la acción de incumplimiento interpuesta por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ETB S.A. ESP contra la República de Colombia a través de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por un supuesto incumplimiento de la obligación objetiva de solicitar interpretación prejudicial obligatoria, dispuso:

“Declarar a lugar la demanda interpuesta por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ETB S.A. ESP contra la República de Colombia a través de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por no haber solicitado oportunamente interpretación prejudicial dentro del proceso de anulación de tres (3) laudos Arbitrales (...). Debe en consecuencia, la República de Colombia proceder conforme lo establece el artículo 111 de la Decisión 500 de la Comisión de la Comunidad Andina, a dar cumplimiento a esta sentencia”.

La anterior providencia fue objeto de aclaración el 15 de noviembre de 2011, por dicho tribunal en el sentido de precisar las acciones a realizar por el Consejo de Estado, Sección Tercera —dejar sin efecto las providencias| que resolvieron los recursos de anulación y en su lugar aplicar la sentencia del 26 de agosto de 2011, tomando dichas determinaciones como la interpretación prejudicial en los mencionados procesos, debiendo proceder a adoptar las acciones necesarias acorde con lo establecido anteriormente—.

Luego de la admisión del recurso extraordinario y la contestación del mismo, la parte demandante mediante escrito del 29 de noviembre de 2011 solicitó:

“Dar cumplimiento dentro de los 90 días siguientes al fallo del Tribunal Andino de Justicia, del pasado 26 de agosto de 2011, es decir antes del 23 de diciembre de 2011, declarando la nulidad del laudo proferido el 15 de diciembre de 2006, por el tribunal arbitral que en única instancia decidió este asunto, sin haber solicitado la interpretación prejudicial al Tribunal Andino, así como la de la providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró infundado el recurso de anulación interpuesto contra dicho laudo”.

El despacho del Consejero Dr. Mauricio Fajardo Gómez, de la Sección Tercera de esta corporación mediante proveído del 9 de febrero de 2012 dispuso frente al tema:

(i) Crear el encuadernamiento pertinente para incorporar todos los documentos relacionados con las decisiones adoptadas por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y su sucesivo cumplimiento.

(ii) Enviar copia auténtica con destino a este proceso del mencionado Auto.

(iii) Notificar personalmente a las partes del contenido de la decisión, así como al Ministerio Público.

(iv) Dejar el expediente en la secretaría por el término de 10 días a disposición de las partes, con la finalidad de que tengan acceso a la documentación y si a bien lo tienen, realicen las manifestaciones al respecto.

(v) Y remitir copia del mencionado Auto a la Secretaría del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Providencia que fue allegada al presente recurso extraordinario de revisión, oportunamente.

A través de la providencia del 12 de marzo del año en curso, se dio apertura a la etapa probatoria, quedando el proceso para decidir de fondo el recurso extraordinario de revisión.

Para resolver se

CONSIDERA

Establecido lo anterior, la presente providencia se desarrollará en el siguiente orden: (i) De la finalidad del Recurso Extraordinario de Revisión (ii) Del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, (iii) De la prejudicialidad, y (iv) Del caso concreto.

(i) De la finalidad del recurso extraordinario de revisión

El recurso de revisión, cuyo ejercicio, en materia de lo contencioso administrativo se encuentra regulado por el capítulo III del título XXIII del Código Contencioso Administrativo, reviste una connotación extraordinaria no solo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material —res iudicata proveritate habetur—, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibídem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que dé lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia.

En consecuencia, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación en contra de las sentencias ejecutoriadas, en tanto permiten invalidar una sentencia que ha producido plenos efectos jurídicos y por consiguiente rompe con el principio de la cosa juzgada y por lo mismo, las decisiones sobre este tópico, son de carácter excepcional, restrictivo y sometidas a las causales taxativamente previstas por el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

El anterior rigor, obviamente se sustenta en la inmutabilidad que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica que gobiernan un Estado de derecho y especialmente la administración de justicia, con el único propósito de mantener la paz y el orden social.

(ii) Del tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

El tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se encuentra integrado por cuatro magistrados representantes de cada uno de los Países Miembros, estos son Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, con competencia territorial en dichos países y con sede permanente en la ciudad de Quito, Ecuador.

Este órgano que tiene jurisdicción independiente, es el que controla la legalidad de las normas comunitarias, mediante la acción de nulidad; interpreta las disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, para asegurar la aplicación uniforme de estas en el territorio de los Países Miembros y dirime las controversias, además de resolver el recurso por omisión o inactividad, la función arbitral y la de jurisdicción laboral(1).

Sobre el particular, la Corte Constitucional en su Sentencia C-137 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) expuso:

“Como es sabido, el concepto de supranacionalidad —dentro del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena— implica que los países miembros de una organización de esta índole se desprendan de determinadas atribuciones que, a través de un tratado internacional, son asumidas por el organismo supranacional que adquiere la competencia de regular de manera uniforme para todos los países miembros sobre las precisas materias que le han sido transferidas, con miras a lograr procesos de integración económica de carácter subregional. Las normas supranacionales despliegan efectos especiales y directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros del tratado de integración, que no se derivan del común de las normas de derecho internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto directo sobre los derechos nacionales, lo cual permite a las personas solicitar directamente a sus jueces nacionales la aplicación de la norma supranacional cuando ésta regule algún asunto sometido a su conocimiento. En segundo lugar, la legislación expedida por el organismo supranacional goza de un efecto de prevalencia sobre las normas nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga) —dentro del efecto conocido como preemption— a la norma nacional(2)”.

Así las cosas, el ordenamiento jurídico de la integración andina prevalece en su aplicación sobre las normas internas o nacionales, dada la característica exclusiva de primacía, requisito este existencial para la construcción integracionista.

En este orden de ideas, el efecto que tiene el principio intrínseco al Derecho Comunitario, de la aplicabilidad directa, obliga a los jueces nacionales y a cualquier otra autoridad a aplicar en sus actos judiciales o administrativos el derecho comunitario involucrado en la materia respectiva, sin que aquellos puedan resistirse a esa aplicación, so pretexto de que exista una norma nacional anterior o posterior contraria a la comunitaria. La aplicabilidad directa es una obligación que nace por sí misma y sin requerimiento o declaración de ninguna especie.

(iii) De la suspensión del proceso por prejudicialidad.

La suspensión del proceso por prejudicialidad está prevista para los casos en los cuales la sentencia que deba dictarse en un proceso dependa de la que deba decidirse en otro, y que el punto tenga que ver con algún aspecto que no sea procedente decidir en el primero.

Al respecto la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado(3):

“Contiene esta disposición una de las causales de suspensión del proceso que se denomina “por prejudicialidad”, la cual exige para su procedencia ciertas características, entre ellas, la más esencial, que la decisión que deba tomarse en un proceso dependa de la decisión de otro.

“Esta dependencia significa que el asunto a decidir en un proceso sea indispensable y determinante para tomar la decisión en otro proceso, es decir, queda condicionada la decisión de un proceso a las resultas de otro.

(...).

“A juicio de la Sala, es la necesidad de un pronunciamiento en un proceso determinado para resolver otro, la que marca la nota distintiva en la figura de la suspensión por prejudicialidad. Este ingrediente denota la imposibilidad para el juez de tomar la decisión hasta tanto se resuelva el proceso del cual depende” (resalta la Sala).

En consecuencia, se estructura siempre que en un proceso surge alguna cuestión sustancial que deba ser decidida en una causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquél, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido.

Frente a la suspensión del proceso los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Civil preceptúan:

“ART. 170.—Suspensión del proceso. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El juez decretará la suspensión del proceso:

1. Cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponda dictar en él haya de influir necesariamente en la decisión del civil, a juicio del juez que conoce de este.

2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley.

No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un proceso ordinario* iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

3. Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado, verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado por todas ellas como se dispone para la demanda.

Si la suspensión recae solamente sobre uno de los procesos acumulados, aquél será excluido de la acumulación, para continuar el trámite de los demás.

También se suspenderá el trámite principal del proceso en los casos previstos en este código, sin necesidad de decreto del juez.

<Inciso adicionado por el artículo 14 de la Ley 986 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Los procesos ejecutivos en contra de una persona secuestrada originados por la mora causada por el cautiverio, y los que se encuentren en curso al momento de entrar en vigencia la presente ley, se suspenderán de inmediato, quedando legalmente facultado el curador de bienes del secuestrado para pedir la suspensión al juez competente, para lo cual le bastará demostrar el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo 3º de esta ley, y acreditar su calidad de curador y acreditar su calidad de curador, ya sea provisional o definitivo, con la copia auténtica de la providencia judicial que lo designa. Esta suspensión tendrá efecto durante el tiempo de cautiverio y se mantendrá durante un período adicional igual a este, que no podrá ser en ningún caso superior a un año contado a partir de la fecha en que el deudor recupere su libertad. El juez que actúe en contravención de lo aquí estipulado, incurrirá en causal de mala conducta.

ART. 171.—Decreto de la suspensión y sus efectos. <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponderá al juez que conoce del proceso, resolver sobre la procedencia de la suspensión.

La suspensión a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo precedente 170, solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia.

La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir del hecho que la genere o de la ejecutoria del auto que la decrete, el cual es apelable en el efecto suspensivo. El que la niegue, en el devolutivo”.

(iv) Del caso concreto.

Sea lo primero advertir que estamos en presencia de un caso especial y por ello requiere un tratamiento igual, toda vez que la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, M.P. Mauricio Fajardo Gómez(4) objeto del presente recurso extraordinario de revisión, fue materia de pronunciamiento por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dentro de las decisiones de 26 de agosto y 15 de noviembre de 2011, y en la última dispuso: “de conformidad con las previsiones del derecho procesal, interno colombiano, dejar sin efecto las providencias que resolvieron los recursos de anulación y aplicar en su lugar la sentencia de 26 de agosto de 2011”.

Como se advirtió ya se inició el trámite pertinente al interior de la Corporación (Sección Tercera), al efecto del acatamiento de las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, (Exp. 43045); atendiendo a la prevalencia del derecho comunitario en la materia respectiva.

En este orden de ideas, se tiene que la sentencia objeto de estudio en este recurso extraordinario, está condicionada al cumplimiento de una orden judicial supranacional.

Así las cosas, se configura una cuestión sustancial a la cual se le debe dar cumplimiento, lo que impide continuar con el curso de este proceso, es decir conocer de fondo el recurso extraordinario de revisión, dada la estrecha relación con el objeto de controversia en este caso, —la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta corporación— hasta tanto se resuelva este punto, toda vez que tiene total incidencia.

Si bien es cierto, que la situación particular evidenciada no encuadra en ninguna de las causales para la procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad(5), también lo es que es flagrante la incidencia directa y definitiva de las acciones ordenadas por el Tribunal Comunitario en las resultas del recurso extraordinario, y a falta de regulación nacional y comunitaria frente al tema, es viable aplicar dicho fenómeno procesal por analogía.

Por lo anterior y en consideración a la situación particular, a la prevalencia de la aplicación de las decisiones de la integración andina y del derecho sustancial frente al formal, y con el fin de evitar posiciones contradictorias, en aras del debido proceso, economía procesal y congruencia de las decisiones judiciales es procedente tal medida.

  1. Precisiones finales.

(i) Estando el proceso para fallo eor por analog untencia proferida por la Seccirecurso extraordinario de revisindina.o.(sic)

ademaes necesario recalcar que el objeto del presente recurso extraordinario de revisión, es independiente y distinto del que se invoca el cumplimiento de la decisión del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, —que dispuso dejar sin efecto la providencia objeto del recurso proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, para en su lugar aplicar la sentencia de 26 de agosto de 2011, expedida por dicho tribunal(6). Por lo que no es dable solicitar ni adelantar tal acatamiento, en esta instancia por corresponder a la Sección que profirió la sentencia, en este caso la Sección Tercera.

(ii) Por otro lado, se indica que el expediente (33644)(7), hace parte del presente proceso, en razón a que fue solicitado mediante proveído del 13 de septiembre de 2010, para surtir el trámite del recurso extraordinario y que se encuentra a disposición de la Sección Tercera, sí lo considera necesario a fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

En mérito de lo expuesto, esta Sala Unitaria de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. Declarar de oficio la suspensión del proceso por prejudicialidad hasta tanto se decida sobre las acciones dispuestas por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en las providencias 26 de agosto y 15 de noviembre de 2011, dentro del expediente 43045, frente a la sentencia de 27 de marzo de 2008, proferida por la Sección Tercera M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

2. Por secretaría póngase en conocimiento de las partes de la presente decisión.

3. Por secretaría envíese copia del presente proveído al proceso 43045, creado en virtud de las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

4. Por secretaría póngase a disposición de la Sección Tercera el expediente (33644), para las diligencias a que haya lugar, en virtud de las providencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

Notifíquese y cúmplase.

 

(1) Ver Acuerdo de Integración Subregional Andino —Acuerdo de Cartagena—.

(2) Estos efectos fueron reconocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en su concepto de septiembre 6 de 1979, C.P. Jaime Paredes Tamayo.

(3) Consejo de Estado, Sección 4ª, auto del 5 de marzo de 2004, Exp. 14366, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(4) Que declaró infundado el recurso de anulación interpuesto contra el laudo arbitral expedido el 15 de diciembre de 2006, por el tribunal de arbitramento convocado por Comcel S.A para dirimir las controversias surgidas con ocasión del contrato de interconexión del 11 de noviembre de 1998, celebrado entre la ETB y Celcaribe.

(5) Se estructura siempre que en un proceso surge alguna cuestión sustancial que deba ser decidida en una causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquél, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido.

(6) Para el efecto esta corporación (Sección Tercera), con el fin de dar cumplimiento a las decisiones del Tribunal de Justicia de Comunidad Andina, generó el expediente (43195) de conformidad con el Auto de 22 de febrero de 2012.

(7) Por el cual se adelantó el recurso de anulación que produjo la sentencia del 27 de marzo de 2008, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. acusada en el este recurso.