Auto 2010-01394 de enero 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION “B”

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Bogotá D.C., veinte de enero de dos mil once.

Ref. Expediente 760012331000201001394 01

Nº. Interno: 2401-10

Actor: Empresas municipales de Cali, Emcali - EICE - ESP.

Apelación interlocutorio

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 26 de agosto de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado.

La demanda

En ejercicio de la acción de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la apoderada judicial de Emcali - EICE - ESP, pretende la nulidad de la Resolución 4094 de 14 de diciembre de 2006 proferida por el gerente general mediante la cual reconoció la pensión de jubilación al demandado Julio Cesar Giraldo Cuadros.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se decrete la cesación de los efectos del acto desde la fecha de su expedición o, en subsidio, desde la suspensión provisional o el fallo definitivo, y ordenarle al demandado reintegrar el valor de las mesadas reconocidas, junto con los ajustes de valor y los intereses moratorios; dando aplicación a los artículos 176 y 178 del Código Contencioso Administrativo

Solicitud de suspensión provisional

La apoderada de Emcali (fls. 68 a 70) sostiene que el acto demandado violó la ley, toda vez que esa entidad no es competente para reconocer pensión de jubilación a una persona que teniendo más de 20 años de servicio en otra entidad o habiendo efectuado las cotizaciones necesarias en otro fondo o caja de previsión, se vincule por un poco tiempo con la finalidad de hacerse beneficiario de la convención colectiva celebrada por Sintraemcali y Emcali.

Por lo que Emcali no aplicó la norma que rige para efectos de la competencia de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones —Decreto 2527 de 2000—; presentándose así la flagrante vulneración a la norma superior en que debía fundarse el acto demandado.

Finaliza diciendo que no es viable que el acto administrativo o la conducta de una empresa industrial y comercial del Estado, extienda beneficios de una convención colectiva más allá de la intervención del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales.

Auto apelado

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante proveído de 26 de agosto de 2010, admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada. Manifestó que al compararlos con las normas superiores no se observa de bulto la violación aludida, requisito exigido en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo (fls.73 a 75).

El asunto planteado requiere de un estudio minucioso que no se puede realizar en este momento procesal sino al resolver de fondo las pretensiones de las partes. Para que exista una manifiesta infracción, “se requiere un profundo y complejo examen de las normas que se dicen violadas, con el objeto de poder destacar o confirmar los cuestionamientos del libelo, lo cual es labor propia de la sentencia”.

Como el requisito contemplado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo no se configuró pues de la confrontación directa no se puede inferir una manifiesta violación de las disposiciones que se estiman vulneradas se debe negar la solicitud de suspensión.

Apelación

La apodera de Emcali interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, sólo en cuanto negó la suspensión provisional (fls. 76 y 77). Sostuvo que, Emcali le reconoció al demandado un régimen pensional convencional al que no tenía derecho porque las cotizaciones no se hicieron a la caja de previsión social de Emcali y los requisitos los cumplió por fuera de esa entidad.

Lo anterior evidencia, sin duda alguna, la manifiesta infracción de la norma superior que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo

Para resolver, se

Considera

Conforme a lo ordenado por el artículo 213 del Código Contencioso Administrativo, la Sala procede a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 26 de agosto de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.

El artículo 207, in fine, del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 del Decreto 2304 de 1989, dispone: “Cuando se pida la suspensión provisional, esta se resolverá en el auto que admita la demanda, el cual debe ser proferido por la sala, sección o subsección y contra este auto sólo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en los de primera instancia, el de apelación”.

En el presente asunto procede la apelación del auto admisorio de la demanda porque la entidad demandante pretende el reintegro de lo pagado en exceso desde el momento en que se profirió el acto acusado hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declare la nulidad, debidamente indexada, es decir, que supera la cuantía exigida en el artículo 132, numeral 2 del Código Contencioso Administrativo (100 salarios mínimos legales mensuales).

La suspensión provisional es una medida procesal sujeta a condiciones y requisitos exigentes como la violación de textos superiores, por regla general. Por consiguiente, no le es dable al juzgador acceder a su decreto sino cuando encuentre visibles esos extremos, pues en los casos en que la materia ofrece dudas o exige examinar el fondo del asunto, no resultaría procedente esa medida.

En relación con la suspensión provisional de estos actos de reconocimiento pensional extralegal con fundamento en disposiciones municipales o Departamentales, a favor de empleados o servidores públicos, la Sala(1) unificó el criterio en caso similar, en donde se concluyó:

“...

Sin embargo, como en el sub lite la pensión de jubilación a la demandada le fue reconocida mediante acto proferido el 16 de julio de 1993 (fl.17), es decir, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, 1º de abril de 1994, su situación jurídica puede eventualmente estar convalidada por el artículo 146 de la citada ley.

...”

Es decir, que existe la posible aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que convalidó las situaciones jurídicas definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, dependiendo de la fecha de reconocimiento de la pensión de jubilación.

Sobre la suspensión provisional de los actos de reconocimiento pensional expedidos con base en acuerdos universitarios la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto de 13 de septiembre de 2007, expediente 2005024640 01, magistrado ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, expresó lo siguiente:

“[...] Aunque en situaciones similares la Sala ha compartido la posición del tribunal, de un pormenorizado análisis del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, emerge la duda si al caso concreto se aplica esta norma o la Ley 33 de 1985. Preceptúa el citado artículo lo siguiente:

‘ART. 146.—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

(...).

Conforme a una sana interpretación de la norma transcrita, no es evidente determinar si las situaciones jurídicas de carácter individual originadas con anterioridad a la sanción de la Ley 100 de 1993, con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continúan vigentes, o si por el contrario fueron derogadas por la Ley 33 de 1985; por tanto no se puede establecer prima facie si la pensión se liquida de conformidad con dichas normas o de acuerdo a lo ordenado en la Ley 33 de 1985. De manera que si en esta etapa preliminar de la actuación se profiere pronunciamiento al respecto, se podría incurrir en juicios que serían propios de la decisión de fondo.

Acorde a lo anterior, como este examen no es procedente bajo el instituto de la suspensión provisional, la Sala denegará la viabilidad de la medida debiéndose revocar el auto apelado”.

En proveído de 17 de julio de 2008, expediente 200300505 01, magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve, la sección reiteró lo siguiente:

El régimen general de pensiones aplicable a la demandada está contemplado en la Ley 33 de 1985, norma que la entidad actora considera transgredida con la expedición de los actos acusados, dado que aquella se encontraba vigente al momento en que la señora Chávez Rangel adquirió el status pensional y en la cual se exige 55 años de edad y 20 de servicio para que sea posible acceder a tal prestación.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta, que a la demandada no le era posible beneficiarse de prebendas contenidas en convención colectiva alguna dada su condición de empleado público que se deduce del cargo que desempeñó como secretaria adscrita a la Universidad de Cartagena, hasta el 31 de mayo de 1994, fecha en la cual le fue reconocida la mesada pensional.

Sin embargo, en los actos demandados también se cita el Acuerdo 37 de septiembre 4 de 1975 (cuyo texto no obra en el expediente), proferido por el consejo directivo de la Universidad de Cartagena, y hace parte del marco normativo integrado para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Iberia Chávez Rangel.

Ahora bien, en cuanto a la validez de un acto administrativo expedido con fundamento en normas de carácter territorial, consagra el artículo 146 de la Ley 100 de 1993:

(...).

Es decir, que el mencionado artículo permitiría mantener situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad al 30 de junio de 1995 (fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden departamental y municipal) que se originen en normas de carácter territorial.

Por lo anterior emerge la duda en cuanto a la normatividad aplicable al caso concreto, dado que en los actos acusados se cita tanto la convención colectiva de 1977 como los acuerdos territoriales proferidos por las directivas del ente universitario, para el reconocimiento de la pensión de jubilación de la demandada, y no hay certeza en cuanto a la legalidad de la aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 al presente asunto, en contraposición a los postulados de la Ley 33 de 1985.

En este sentido no se configura una manifiesta infracción de la normatividad superior conforme se exige en el numeral 2º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y se argumenta en el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó la solicitud de suspensión provisional de la pensión de jubilación de la demandada” (Resaltado y negrillas fuera del texto).

De la jurisprudencia en cita se concluye lo siguiente:

En relación con la regulación del régimen salarial y prestacional de las entidades territoriales, es del caso reiterar que por regla general sus servidores son empleados públicos que están sometidos a las normas legales establecidas por el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política; además, existe prohibición expresa para delegar esta facultad en dichas entidades (lit. f, inc. 2º).

El régimen de prestaciones que rige para los entes territoriales es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, la fijación de los topes y el porcentaje pensional no les corresponde, de donde surge la flagrante violación entre el acto acusado y las normas citadas.

El tema de la aplicación de convenciones colectivas a los empleados públicos, tema que fue objeto de pronunciamiento en auto de 17 de julio de 2008 cuya parte pertinente se resaltó, también se evidencia una violación flagrante pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en concordancia con los artículos 150, numeral 19, literal e) y el convenio de la OIT Nº 151 de 1978, “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas,...(2)”.

De lo anterior se concluye que en los casos en que el reconocimiento pensional se sustente en convenciones colectivas es evidente la vulneración flagrante de norma superior, configurándose así uno de los requisitos que exige la figura de la suspensión provisional.

Teniendo en cuenta lo anterior procede la Sala al estudio del caso planteado haciendo la confrontación directa entre la norma citada como violada y el acto demandado, además, que como antes se dijo, la posible aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 1º de la Ley 33 de 1985, es del siguiente tenor literal:

“ART. 1º—El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que la respectiva caja de previsión se le pague una pensión vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. (...)”.

A su vez, el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dispone:

“Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha caja, ya sea que la remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”.

Por su parte, la resolución a través de la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor del demandado fue en cuantía del 75% del último sueldo devengado (fl.11).

Como en el sub lite la pensión de jubilación fue reconocida mediante acto proferido el 14 de diciembre de 2006 (fls.10 y 11), es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital (jun. 30/95)(3); la situación jurídica no puede eventualmente estar convalidada por el artículo 146 de la citada ley.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que en el caso concreto, una vez revisado el expediente, la Sala encuentra que no es procedente acceder a la suspensión provisional, por cuanto, conforme al texto de la resolución acusada, se observa que se reconoció una pensión de jubilación en un porcentaje equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicio.

Lo anterior significa que, aunque el otorgamiento de algunas pensiones se soportó en decisiones inaplicables en materia de pensiones para los empleados públicos por beneficios convencionales, para quienes, como ya lo ha precisado la Sala, el régimen de prestaciones aplicable es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en el presente caso, dicho régimen no aparece vulnerado pues, la pensión reconocida, en principio, no sobrepasa el límite legal.

Por lo dicho, la Sala confirmará la decisión del a - quo de negar la suspensión provisional del acto acusado, pero por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

CONFÍRMASE por las razones aquí expuestas el auto de 26 de agosto de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto negó la suspensión provisional solicitada.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Bertha Lucia Ramírez de Páez—Víctor Hernando Alvarado Ardila—Gerardo Arenas Monsalve.

(1) En auto de 2 de abril de 2009, Exp. 0464-08 Actora: Liduvina Roa de Arquez.

(2) La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1234 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, declaró exequible la expresión “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”

(3) Parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993.