Auto 2011-00070 de octubre 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2011-00070-00 (C)

Consejero Ponente:

Dr. William Zambrano Cetina

Actor: Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia

Demandado: Gobernación de Antioquia

Bogotá, D.C., veintisiete de octubre de dos mil once.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionada por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia y la Gobernación de Antioquia.

I. Antecedentes

El doctor Carlos Mario Rivera, Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, solicita a esta Sala resolver el conflicto que se ha generado entre dicha secretaría y la Gobernación de Antioquia a la cual pertenece, en relación con los procesos sancionatorios en salud a su cargo.

Para el efecto, menciona las siguientes consideraciones:

1. En primer lugar se refiere a la naturaleza jurídica de la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia aduciendo que es una dependencia administrativa del departamento de Antioquia, creada mediante ordenanza 4 del 28 de noviembre de 1967.

2. Con respecto al proceso sancionatorio en salud, menciona que la competencia en primera instancia para la inspección, vigilancia y control ha sido asignada al secretario o director seccional y de la protección social en cada ente territorial de conformidad con las leyes 9ª de 1979(1), 10 de 1990(2), 715 de 2001(3) y 1122 de 2007(4) concordadas con los decretos 677 de 1995, 3075 de 1997, 2240 de 1996 y 1011 de 2006, y que la Gobernación de Antioquia es el superior jerárquico de dicho organismo, de acuerdo con lo estipulado en el Decreto Departamental 2575 del 14 de octubre de 2008 y en cumplimiento de la competencia asignada por el artículo 50 del Decreto 1 de 1984.

3. Argumenta que es precisamente la secretaría seccional de salud la que realiza la acción sancionatoria, cumpliendo la finalidad del mencionado proceso sancionatorio en salud, la cual es “preservar el ejercicio de las conductas y procedimientos debidos en los diferentes tópicos relacionada con la salud de los ciudadanos”, y de esa manera ha venido ejerciendo sus competencias avocando el conocimiento de los procesos en primera instancia.

4. Expone que el conflicto se ha generado con la expedición de unos actos administrativos departamentales que cambiaron la distribución de competencias que ya estaban definidas en las normas legales y reglamentarias anteriormente mencionadas, lo que ha llevado a dificultades en la definición de quien debe avocar el conocimiento de dichos asuntos.

5. Señala que en particular, se han presentado incongruencias a partir de la modificación de las competencias, tales como el hecho de que el secretario seccional fuera avocado para conocer, tramitar y decidir la segunda instancia de los procesos que ya había conocido en primera instancia, y el hecho de que muchos de los expedientes se encontraran en un momento procesal avanzado en relación con el término que tiene la administración para hacer uso de la facultad sancionatoria(5), lo que conllevó a “que no se profiriera resolución resolviendo el recurso de apelación contra una decisión tomada en primera instancia por el secretario y en su lugar se decretara de oficio el archivo de los procesos”, entre otras.

6. Con fundamento en lo anterior el Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia formuló los siguientes interrogantes a esta Sala para que sean resueltos:

— “¿Teniendo en cuenta las normas nacionales sanitarias sobre inspección, vigilancia y control de las condiciones necesarias para la salud, higiene y seguridad dentro del hábitat, es competente el señor gobernador, para modificar la competencia legal sancionatoria mediante decretos y resoluciones departamentales, y establecer la primera instancia de los procesos sancionatorios en salud en los directores de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia y la segunda instancia en el Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia?

— “¿Cómo deben decidirse los recursos de las sanciones impuestas por los directores de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, en observancia de los decretos y resoluciones de delegación antes expresados, en los cuales, el auto de apertura de investigación fue proferido por el Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia y sería él mismo quien en este orden de ideas, debe conocer sobre el recurso de apelación?

— “¿Es competente el señor gobernador para que mediante un auto de impulso o trámite al interior del proceso, decrete la nulidad de lo actuado dentro del proceso administrativo sancionatorio, y remita a la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia los expedientes que se encontraban pendientes de resolver, o por el contrario, es competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y si así fuere en que norma se sustenta tal competencia?

— “¿En el entendido de que es competencia del señor gobernador decretar la nulidad de lo actuado al interior de los procesos administrativos sancionatorios, es esta competencia de las que se puede delegar, o por el contrario, por ser de orden público y asignada expresamente por la ley es indelegable, máxime si se tiene en cuenta que dichos procesos están en segunda instancia y decidiéndose de fondo en cada proceso?

— “¿Teniendo naturaleza jurídica rogada de las actuaciones administrativas y la jurisdicción del contencioso administrativo, puede la caducidad declararse de oficio por la autoridad administrativa?

— “¿Si el proceso sancionatorio, conlleva en algunos casos el impulso del proceso de jurisdicción coactiva, el funcionario competente, en la instancia en que se encuentre el proceso, por ejemplo descorriendo el término de resolución de un recurso, puede o debe decretar de oficio el archivo de los procesos en los cuales aparezca evidente que en el proceso de imposición de la sanción o su materialización ha expirado el termino de tiempo en que caduca la facultad para imponer, dictar o señalar una sanción y que por lo tanto los actos administrativos dictados o que se dicten pierden su validez o fuerza ejecutoria?

— “¿Sería la falta de competencia, de quien profiera el acto administrativo que declara la nulidad de lo actuado al interior del proceso sancionatorio en salud, de conformidad con lo estipulado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el cual incorporó a las causales sustantivas de nulidad del acto administrativo, aquellas que se fundan en aspectos de forma, estructuración o configuración de los actos proferidos al interior del procedimiento administrativo cuando no se profieren en la forma debida y de acuerdo a la ley específica que regule la materia, causal de nulidad?

— “¿Si el concepto de la caducidad implica que la acción no puede iniciarse, que no hay vocación para adelantarla, y naturalmente, que no hay competencia para ello, cualquier actuación que realice la administración cuando ella haya transcurrido el termino de caducidad se deviene nulo e ilegal?”.

II. Actuación procesal

Entre el 10 y el 12 de octubre del año en curso, el conflicto de la referencia permaneció fijado en lista en la secretaría de esta corporación, con el fin de que las partes y las personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo.

Durante este término, intervino la Gobernación de Antioquia manifestando que la solicitud presentada por la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia corresponde a la formulación de una consulta y no corresponde a un conflicto negativo de competencias, como se deduce de los cuestionamientos puntuales que realiza la secretaría al final del texto.

Al respecto, cita el numeral primero del artículo 98 del Código Contencioso Administrativo que hace referencia a la competencia de esta Sala para “Absolver las consultas jurídicas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional”, por lo cual considera que es manifiesta la inviabilidad de la consulta propuesta atendiendo a la calidad de quien la formula y a que “no se realizó conforme al conducto instituido para tal fin”.

Argumenta que el presente asunto no es competencia de esta Sala, pues se trata de dos dependencias de una misma entidad y no de dos entidades administrativas diferentes, y que el conflicto de competencia “solo se predica cuando las entidades intervinientes pertenecen al mismo nivel, sin que en ningún caso pueda entenderse que con ocasión de las decisiones de la administración emitidas por el superior jerárquico de la entidad, se materialice tal conflicto, ya que incluso, es este el competente para desatar el conflicto cuando el mismo se origine al interior de la entidad”.

Aduce que la Resolución 23483 de 7 de octubre de 2009(6), organizó la secretaría seccional de salud en 5 direcciones, distribuyendo las competencias de primera instancia en estas y las de segunda instancia en el secretario seccional de salud.

Con respecto a la legalidad de dicha Resolución 23483 manifiesta que se hizo acatando la Circular Externa 954 de la Superintendencia de Salud, las leyes 1122 de 2007 y 715 de 2001 y los decretos 1011 de 2006 y 2575 de 2008.

Menciona que en esa misma resolución estableció un régimen de transición respecto de los procedimientos administrativos que se encontraran en curso cuando entrara en vigencia, dejando los que ya habían sido resueltos en primera instancia con el procedimiento anterior, vale decir, con segunda instancia ante el gobernador o su delegado, y aquellos que no hubieran sido resueltos en primera instancia debían seguirse tramitando por los directores y la segunda instancia ser resuelta por el secretario seccional de salud.

Considera el interviniente que con las disposiciones mencionadas el departamento de Antioquia acogió la instrucción del Gobierno Nacional “sin que con ello se contraríen disposiciones superiores”, y lo que buscó fue preservar el principio de la doble instancia y aplicar el conocimiento técnico en cada caso, otorgándole más garantía.

Por tanto, a juicio de este, no hay colisión negativa de competencias “por el hecho de haberse distribuido” las dependencias encargadas de adelantar el proceso administrativo sancionatorio dentro de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia.

III. Consideraciones

El artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005(7), señala:

“ART. 33.—Funcionario incompetente. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si este actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días.

PAR.—Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: Recibida la actuación en la secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes” (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior en concordancia con el numeral 3º del artículo 131 del Código(8), y conforme ya se ha señalado en otras oportunidades(9), un análisis sistemático de ambas disposiciones determina que corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidir los conflictos de competencias administrativas que involucren entidades nacionales entre sí, o entre entidades nacionales y locales; por su parte, los tribunales administrativos conocerán de los conflictos que surjan exclusivamente entre autoridades locales.

El presente asunto se plantea respecto de dos dependencias pertenecientes al departamento de Antioquia, una de las cuales, la gobernación, es superior jerárquico y administrativo de la otra, Secretaría de Salud y Protección Social de Antioquia, por lo que no se dan los presupuestos necesarios para que se configure un conflicto de competencias administrativas, esto es, no hay dos entidades en conflicto, sino dos dependencias de una misma entidad, que por lo demás no pertenece al orden nacional sino departamental.

Adicionalmente, la solicitud que presenta la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia no se formula a título de un verdadero conflicto de competencias administrativas sino, como lo señala la Gobernación de Antioquia, de una solicitud de concepto.

Frente a lo cual basta recordar que de conformidad con lo establecido en el artículo 98 del Código Contencioso Administrativo modificado por el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 115 de la Constitución Política, la función consultiva del Consejo de Estado, está atribuida a esta Sala únicamente en relación con el Gobierno Nacional, y que no puede conceptuar sobre asuntos que le propongan entidades no comprendidas en el ámbito de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. ABSTENERSE de pronunciarse en el presente asunto planteado a título de conflicto de competencias administrativas por la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia.

2. DEVOLVER el expediente a la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia.

3. COMUNICAR la presente decisión a la Secretaría Seccional de Salud y Protección de Antioquia y a la Gobernación de Antioquia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Augusto Hernández Becerra—Enrique José Arboleda Perdomo—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—William Zambrano Cetina.

Jenny Galindo Huertas, Secretaria de la Sala.

(1) Por la cual se dictan medidas sanitarias.

(2) Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones.

(3) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

(4) Por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.

(5) Decreto 1 de 1984.

(...).

ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

(6) “Por medio de la cual se determina al interior de la Gobernación de Antioquia la manera de adelantarse la función de inspección, vigilancia y control de los servicios de salud, aseguramiento de la población al sistema general de seguridad social en salud, salud pública y financiamiento del SGSS”.

(7) Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia.

(8) “ART. 131.—Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(...).

3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción.

(...)”.

(9) Auto del 22 de junio de 2006, Expediente 200600059.