Auto 2011-00073 de mayo 21 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad. 11001 03 26 000 2011 00073 00 (42499)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Enrique Castro Rincón

Demandado: Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho-asuntos mineros

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo de dos mil quince.

Pasa a Despacho el asunto de la referencia para considerar la etapa de alegatos de conclusión, sin embargo, se advierte que esta Corporación carece de competencia funcional para conocer del presente proceso, por las razones que se pasan a exponer.

Para los asuntos mineros existe norma especial que regula la materia, esto es, la Ley 685 de 2001 –actual Código de Minas-, que establece las reglas de competencia judicial en dichos temas.

Al respecto, recientemente en auto del 13 de febrero de 2014, la Sala Plena de la Sección Tercera explicó que en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la norma de competencia judicial aplicable en asuntos mineros(1), seguía siendo la Ley 685 de 2001 –actual Código de Minas-(2).

Debe señalarse que en el sub examine se demandó la nulidad de la Resolución 000313 del 4 de marzo de 2011 expedida por la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Instituto Colombiano de Geología y Minería, mediante la cual se rechazó y se ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional nro. LHN-15371, así como de la Resolución 001439 del 10 de junio de 2011, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición incoado en contra de la anterior.

Así pues, comoquiera que los actos demandados ordenaron el archivo de una solicitud de legalización de minería tradicional, es claro que el presente caso tiene el carácter de ser un asunto minero.

De esta manera, toda vez que los asuntos mineros, como bien se dijo, tienen una normativa especial, son las normas de competencia judicial establecidas en el Código de Minas las que se deben aplicar al sub lite, las cuales se encuentran contenidas en los artículos 293 y 295 de la Ley 685 de 2001, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 293. Competencia de los Tribunales Administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración.

Artículo 295. Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

En este contexto, es pertinente hacer referencia a lo que ha señalado esta Corporación frente a los títulos habilitantes(3), según lo dispuesto en el Código de Minas, el cual dispone que, antes de la suscripción del negocio jurídico, es necesario que la persona hubiese adquirido título de habilitación que se encuentre legalizado en los términos del artículo 165 Ibídem., que establece el trámite precontractual denominado “legalización”, el cual consiste en que:

“Los exploradores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1º) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar (…)”(4).

El Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 181847 del 28 de diciembre de 2001 adoptó el formulario para legalización de que trata el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y, junto con el Ministerio de Ambiente, expidió el Decreto 2390 de 2002(5) con el fin de garantizar el cabal cumplimiento del citado artículo 165, para lo cual reglamentó el procedimiento al que se debían someter los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, toda vez que de conformidad con la ley las explotaciones de recursos mineros de propiedad del Estado deben estar amparadas en un título minero registrado y vigente.

A su vez, la Resolución 939 de 16 de noviembre de 2004, artículo 2º, asignó a la Subdirección de Contratación y Titulación Minera las funciones de expedir las resoluciones de rechazo y desistimiento de propuestas de contratos de concesión, solicitudes de legalización y autorizaciones temporales, de resolver las oposiciones administrativas y de expedir todos los demás actos administrativos que resulten del ejercicio de sus funciones, o que sean necesarios para el cabal cumplimiento de los trámites y asuntos mineros de su competencia (numerales 6º, 7º , 8º y 18).

En el presente caso, sin perjuicio del término dispuesto en el artículo 165 del Código de Minas, se tiene que la solicitud de legalización de minería tradicional LHN-15371 fue radicada el 33 de agosto de 2010, cuando se encontraba vigente la Ley 1382 de 2010(6), que en el inciso 2 del artículo 12 establecía la posibilidad de hacer dicha petición.

En los términos del artículo 14 de la Ley 685 de 2001, para poder adelantar las actividades de exploración y explotación minera se requiere de un título minero debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional, es decir que, después de presentar una propuesta de contrato de concesión(7) que cumpla con los requisitos legales, se otorgará la concesión respectiva, para lo cual se deberá celebrar el contrato que habilite la labor correspondiente(8), mediante la celebración de un contrato que debe cumplir unas solemnidades y que necesita inscribirse en el Registro Minero Nacional para su perfeccionamiento, por lo que no basta con que se profiera un acto administrativo para que pueda otorgarse la concesión, sino que se requiere de un contrato de concesión para la exploración y explotación minera celebrado entre el Estado y un particular.

En ese orden de ideas, el proceso de habilitación minera se encuentra relacionado, de manera directa, con la suscripción de un contrato de concesión para realizar las labores de exploración y explotación, motivo por el cual se trata de un procedimiento de naturaleza precontractual.

En auto reciente del pasado 7 de mayo del año en curso(9), al conocer del recurso de apelación de la decisión adoptada en audiencia inicial, se concluyó que, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 141 del CPACA –que replicó lo dispuesto en el artículo 87 del CCA(10)-, los actos precontractuales dirigidos a la celebración de un contrato de concesión pueden ser demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(11), como en esta ocasión se hizo y, frente a la naturaleza del acto de legalización de minería tradicional, se precisó:

“(…) si el trámite administrativo que se adelanta tiene que ver con la obtención del título de legalización minero, a efectos de que se pueda materializar la celebración de un negocio jurídico habilitante para desarrollar la actividad económica correspondiente, es evidente que el trámite reviste un carácter contractual, pues se trata de un acto administrativo separable tendiente a la creación del contrato de concesión dirigido a cumplir un requisito esencial para la exploración y/o explotación minera” (se destaca).

En este sentido, dado que el debate gira en torno a la legalidad de actos administrativos precontractuales, relacionados con la actividad contractual del Estado en aras de la suscripción de un contrato de concesión minera que legalice el área presuntamente explotada por la parte demandante, la competencia para conocer de este asunto se radica en los Tribunales Administrativos y no en esta Corporación, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 293 de la citada Ley 685 de 2001, son estos los competentes para conocer en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas(12).

En este orden de ideas, de todo lo anterior se colige que esta Corporación carece de competencia para conocer de este proceso en única instancia, por lo que al tenor de lo consagrado en el inciso 4° del artículo 143 del CCA(13), se ordenará la remisión del expediente en el estado en que se encuentra(14) al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, a quién le corresponderá seguir con el trámite del proceso.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

REMÍTASE por competencia el expediente de la referencia al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia y previa cancelación de su radicación, por intermedio de la Oficina Judicial para efecto de su reparto.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Hernán Andrade Rincón

1 “(…) si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista –ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme– que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”

2 Auto del 13 de febrero de 2014, C.P.: Enrique Gil Botero, Expediente: 48521. Se expuso: “(…) si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista –ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme– que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”.

3 Posición reiterada por la Sección en autos del 23 de noviembre de 2007 proferida por esta Corporación, Sección Tercera, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez, Expediente: 34523; del 21 de mayo de 2008, C.P.: Enrique Gil Botero, Expediente 34383; del 27 de marzo de 2012, M.P.: María Claudia Rojas Lasso, Expediente.: 38703; del 6 de septiembre de 2013, proferido por el Despacho, expediente: 47825.

4 Así mismo, el Código de Minas en su artículo 265 estableció que como parte de los planes específicos de desarrollo y de los proyectos mineros especiales, el Gobierno, a través de organismos estatales adscritos o vinculados del sector de Minas y Energía, o a través de los departamentos y municipios, deberá promover la legalización, organización y capacitación de empresarios mineros de la región o localidad en asociaciones comunitarias o cooperativas de explotación y beneficio de minerales.
El artículo 136 también señaló que autoridad minera, cuando se trate de formulación y desarrollo de proyectos mineros en zonas indígenas y de comunidades negras podrá prestar asistencia técnica en materia de exploración, elaboración de los planes mineros y desarrollo de éstos, siempre y cuando dichos proyectos sean adelantados por dichas comunidades. De igual manera, podrá prestar el apoyo correspondiente en materia de promoción y legalización de las áreas.

5 Tiene como objeto garantizar a los interesados en la legalización de minería de hecho, el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelanten ante las autoridades mineras delegadas.

6 Vigente desde el 9 de febrero de 2010 hasta el 2013, año en que trascurrieron los dos años establecidos en la sentencia de la Corte Constitucional C-366 de 2011, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, para que operara su inexequibilidad.

7 Conforme lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Minas: “Reglamentado por el Decreto Nacional 935 de 2013. La propuesta para contratar, además del nombre, identidad y domicilio del interesado, contendrá:
a) El señalamiento del municipio, departamento y de la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado;
b) La descripción del área objeto del contrato, y de su extensión;
c) La indicación del mineral o minerales objeto del contrato;
d) La mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena, de comunidades negras o mixtas;
e) Si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta de acuerdo con el artículo 35;
f) El señalamiento de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías;
g) A la propuesta se acompañará un plano que tendrá las características y especificaciones establecidas en los artículos 66 y 67 de este Código.
La propuesta deberá verterse en el modelo estandarizado adoptado por la entidad concedente.
h) Adicionado por el art. 18, Ley 1382 de 2010.
l) Adicionado por el art. 18, Ley 1382 de 2010.

8 “A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.
“Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”.

9 Ver auto del 7 de mayo de 2015, Expediente: 51921.

10 Norma que resulta aplicable al presente asunto.

11 Al tenor de lo normado en la Ley 80 de 1993 en su artículo 77 los actos contractuales son “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual”, disposición que, igualmente, dejó claro que tales decisiones administrativas “sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En vigencia del referido Código Contencioso Administrativo -contenido en el Decreto 01 de 1984-, la jurisprudencia de la Sala de Sección Tercera sostuvo que los actos contractuales eran aquellos expedidos por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, los cuales deben controlarse, por consiguiente, a través de la acción prevista en el artículo 87 del citado Código Contencioso Administrativo, excluyendo de tal connotación aquellos actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, ver Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera el 14 de marzo de 2012, M.P.: Olga Valle de de la Hoz, Expediente: 21404.

12 En igual sentido se pronunció el Despacho en providencia del 6 de septiembre de 2013, Expediente: 47825, demandante: Ruth Dary Carvajal Rojas y otro, Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Energía y otros. Asimismo, en providencias del 23 de noviembre de 2007 M.P.: Mauricio Fajardo Gómez, Expediente: 34523 y del 27 de marzo de 2012, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Exp.: 38703, ésta última de Sala Plena, se precisó que resultaban aplicables las normas especiales de competencia contempladas en el Código de Minas, esto es, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 según el cual el Consejo de Estado conoce de las acciones referentes a controversias sobre temas mineros, cuando en ellas sea parte la Nación o una entidad del orden nacional, siempre que se trate de causa diferente a las que se suscitan en los contratos de concesión minera las cuales son competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.

13 "En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.

14 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil el cual establece los efectos de la nulidad y en su tenor literal dispone “La nulidad sólo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por éste. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto a quienes tuvieron oportunidad de contradecirla”.