Sentencia 2011-00130 de marzo 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 85001-23-31-000-2011-00130-01(19519)

Consejero ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Germán Camargo Cárdenas

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Para resolver se considera

En cumplimiento de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 [Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo], en el asunto de la referencia se aplican las normas del Decreto 01 de 1984 [Código Contencioso Administrativo], toda vez que, el trámite del proceso inició antes del 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437.

Previo a pronunciarse sobre la procedencia de la declaración del desistimiento tácito de la demanda por no consignar los gastos del proceso ni constituir la caución fijados en el auto admisorio de la demanda, debe resolverse la nulidad formulada por el demandante.

1. Solicitud de nulidad.

La apoderada del señor Germán Camargo Cárdenas, en el recurso de apelación, alega que la actuación es nula a partir del auto que rechazó el recurso ordinario de súplica. Estima que se desconoció el debido proceso porque, según el artículo 183 del Código Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias y contra todos los autos interlocutorios del magistrado ponente.

Para resolver es necesario hacer un breve recuento del trámite procesal en primera instancia:

El Tribunal Administrativo de Casanare, Sala Unitaria, en el auto admisorio de la demanda promovida por el señor Germán Camargo Cárdenas ordenó:

“6. Atendiendo las prescripciones del artículo 140 ibídem se fija una caución prendaria o de compañía de seguros por la suma de $ 250.000.000 para garantizar el pago de la multa, la corrección monetaria e intereses. Dicha caución estará vigente durante todo el curso del proceso. Si se tratare de póliza, deberá ser expedida por una entidad debidamente reconocida por la Superintendencia Financiera de Colombia y previamente aprobada por este despacho, como requisito previo a la notificación del auto admisorio. Por ende, una vez constituida, el proceso debe volver al ponente para la calificación de la póliza.

Término para constituir la póliza y aportarla: 5 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia por estado”.

La apoderada del demandante interpuso recurso de reposición contra el numeral 6º del auto admisorio por considerar que no es necesario prestar caución cuando se impone una sanción mediante actos administrativos independientes.

El Tribunal Administrativo de Casanare en auto de 27 de octubre de 2011 mantuvo la caución impuesta. Contra este proveído se interpuso recurso ordinario de súplica pero el a quo lo rechazó de plano el 15 de diciembre de 2011, al considerarlo improcedente porque este recurso solo es viable contra los autos que por su naturaleza serían apelables.

La Sala observa que es precisamente frente a esta última providencia que se alega la presunta nulidad. Al respecto, debe precisarse que el juez sustanciador de primera instancia no desconoció el debido proceso puesto que, según el artículo 348 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, contra el auto que resuelve la reposición no procede recurso alguno, excepto si contiene algún punto nuevo sobre el cual no se decidió en el anterior, que no es el caso.

Es importante precisar que no es posible interponer recurso ordinario de súplica contra los autos que deciden un recurso de reposición, pues aceptar su procedencia implicaría darle trámite a todos los recursos que se formulen contra las providencias que están a su vez resolviendo otro recurso(7), circunstancia que se tornaría interminable.

2. Recurso de apelación

Como se indicó, el recurso de apelación está dirigido a que se revoque el auto de 19 de abril de 2012, que declaró el desistimiento tácito de la demanda y dio por terminado el proceso. El Tribunal Administrativo del Casanare tomó la decisión al advertir que el demandante no había pagado los gastos del proceso y tampoco había constituido la póliza.

El tribunal, para adoptar la decisión, se fundamentó en lo dispuesto en los artículos 207 del Código Contencioso Administrativo [modificado por el artículo 65 Ley 1395 de 2010] y 346 del Código de Procedimiento Civil.

El artículo 207 del Código Contencioso Administrativo establece:

“ART. 65.—El numeral 4º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo quedará así:

4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que prudencialmente se considere necesaria para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice.

Si dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo previsto en el inciso anterior no se acredita el pago de los gastos procesales, se entenderá que el demandante ha desistido de la demanda y se procederá en forma inmediata al archivo del expediente” (Destacado fuera del texto).

Por su parte, el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil(8) dispone:

“ART. 346.—Cuando para continuar el trámite de la demanda, de la denuncia del pleito, del llamamiento en garantía, del incidente, o de cualquiera otra actuación promovida a instancia de parte, se requiera el cumplimiento de una carga procesal o de un acto de la parte que haya formulado aquella o promovido estos, el juez le ordenará cumplirlo dentro de los treinta días siguientes, término en el cual, el expediente deberá permanecer en secretaría.

Vencido dicho término sin que el demandante o quien promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el acto ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud y el juez dispondrá la terminación del proceso o de la actuación correspondiente, condenará en costas y perjuicios siempre que como consecuencia de la aplicación de esta disposición haya lugar al levantamiento de medidas cautelares.

El auto que ordene cumplir la carga o realizar el acto se notificará por estado y se comunicará al día siguiente por el medio más expedito. El auto que disponga la terminación del proceso o de la actuación, se notificará por estado.

Decretado el desistimiento tácito por segunda vez entre las mismas partes y en ejercicio de las mismas pretensiones, se extinguirá el derecho pretendido. El juez ordenará la cancelación de los títulos del demandante si a ellos hubiere lugar. Al decretarse el desistimiento tácito, deben desglosarse los documentos que sirvieron de base para la admisión de la demanda o libramiento del mandamiento ejecutivo, con las constancias del caso, para así poder tener conocimiento de ello ante un eventual nuevo proceso.

PAR. 1º—El presente artículo no se aplicará en contra de los incapaces, cuando carezcan de apoderado judicial.

PAR. 2º—Cuando se decrete la terminación del proceso por desistimiento tácito de la demanda, esta podrá formularse nuevamente pasados seis meses, contados desde la ejecutoria de la providencia que así lo haya dispuesto.”

Es importante señalar que la figura del desistimiento tácito de la demanda se comenzó a aplicar a los asuntos conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir de la modificación introducida por el artículo 65 de la Ley 1395 de 2010 al Código Contencioso Administrativo. Para esta clase de procesos no es predicable el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.

Así, debe aclararse, que el pago de los gastos del proceso constituye una carga procesal impuesta al demandante con el fin de lograr la notificación personal al demandado, del auto admisorio de la demanda, y sufragar los demás gastos que se ocasionen durante el proceso.

De manera que el incumplimiento de esa carga impide que el aparato judicial pueda, por sí solo, impulsar la actuación para que el demandado tenga conocimiento de la demanda promovida en su contra y ejercer el derecho de defensa, y continuar con el curso normal del proceso.

Significa que la declaración del desistimiento tácito de la demanda y el archivo del expediente surgen como consecuencia jurídica del desacato del demandante de consignar la suma fijada por el juez como gastos del proceso, dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo señalado para cumplir con esa carga(9).

Finalmente, es relevante indicar que la norma citada solo contempla la falta de consignación de los gastos del proceso como causal para la declaración del desistimiento tácito de la demanda, y no es dable al juez considerar que el incumplimiento de otra carga procesal diferente sea también motivo para tener como desistida la demanda y dar por terminado el proceso y ordenar su archivo.

En consecuencia, la falta de constitución de la póliza o garantía impuesta en el auto admisorio no puede tenerse como causal para tal declaración.

Presupuestos para que opere el desistimiento tácito de la demanda

Deben tenerse como requisitos para que opere el desistimiento tácito de la demanda, los siguientes:

1. Que el juez ordene, a cargo de la parte demandante, depositar una suma determinada de dinero para sufragar los gastos ordinarios del proceso. Generalmente, esa orden se hace en el auto admisorio de la demanda.

2. Que el juez, en la providencia, fije un plazo determinado para que la demandante cumpla con esa carga.

3. Que la parte demandante no acredite la consignación de los gastos procesales después de transcurrido un mes, contado a partir del vencimiento del plazo fijado por el juez para ese pago.

4. Que el cumplimiento de esa carga sea necesaria para continuar con la actuación, concretamente con la notificación personal del auto admisorio a la parte demandada.

De esta forma si el demandante no consigna los gastos del proceso fijados en el auto admisorio de la demanda dentro del término dispuesto en el numeral 4 del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, el juez declarará la ocurrencia del desistimiento tácito de la demanda.

Caso concreto

El señor Germán Camargo Cárdenas, por medio de apoderada, demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las resoluciones 442412010000016 de 8 de marzo de 2010 y 900032 de 29 de marzo de 2011, por las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, le impuso sanción por no presentar información exógena por el año 2006.

El Tribunal Administrativo de Casanare, en auto de 1º de septiembre de 2011, admitió la demanda y, entre otras órdenes, dispuso:

“5. Se fija la suma de cien mil pesos ($ 100.000) para gastos del proceso, los cuales se invertirán únicamente en notificaciones y portes de correo para envío del expediente. Este valor deberá ser depositado por la parte accionante dentro del término de quince (15) días contados a partir del día siguiente de la ejecutoria del presente proveído en el Banco Agrario de Colombia, cuenta de ahorros 48603-200336-2, a nombre del Tribunal Administrativo de Casanare y por cuenta del proceso.

Si dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo previsto en el inciso anterior no se acredita el pago de los gastos procesales, se entenderá que la parte demandante ha desistido de la demanda y se procederá en forma inmediata al archivo del expediente, acorde con las previsiones del 207 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 65 de la Ley 1395 de 2010.

Se advierte a la parte actora que será su obligación hacer las diligencias pertinentes y efectuar los pagos correspondientes para la remisión de oficios, pago de fotocopias y demás gastos que sean necesarios para la obtención de las pruebas”.

De lo anterior, se observa claramente, que el Tribunal Administrativo de Casanare, en el auto admisorio de la demanda, ordenó expresamente a la parte demandante consignar $ 100.000 para gastos del proceso y señaló el número de la cuenta bancaria y su titular. Igualmente, otorgó un plazo de 15 días para cumplir con esa carga, término que empezó a correr a partir del día siguiente a la notificación por estado de la providencia.

El auto de 1º de septiembre de 2011 se notificó por estado el 5 de ese mes(10), es decir, que a partir del día hábil siguiente comenzó a correr el plazo de 15 días concedido por el Tribunal para consignar los gastos del proceso(11). Así, el término inició el 6 de septiembre y finalizó el 26 del mismo mes.

Vencido el plazo otorgado por el juez de primera instancia, empezó a contarse el término de que trata el inciso 2º del numeral 4º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo [adicionado por el artículo 65 de la Ley 1395 de 2010] que para el caso venció el 26 de octubre de 2011.

Debe tenerse en cuenta que mientras corrían los referidos términos, se resolvió un recurso de reposición contra el auto admisorio y se decidió sobre el trámite de un recurso ordinario de súplica, como se narró en párrafos precedentes.

Una vez se notificó el auto que rechazó el recurso de súplica, 12 de marzo de 2012(12), la secretaría del Tribunal Administrativo de Casanare pasó al despacho sustanciador el expediente e informó: “La parte actora no aportó prueba de constitución de la póliza”, se observa que nada dijo sobre los gastos del proceso. Como consecuencia de ese informe se dictó el auto objeto de apelación.

No obstante, la apoderada del demandante, en el escrito de apelación, informa que consignó los gastos del proceso y que el cumplimiento de esa carga se informó el 7 de septiembre de 2011. A pesar de que en el expediente no obra el memorial con el que se comunicó ese hecho al Tribunal Administrativo de Casanare, con el recurso se aporta la copia del recibo de consignación del Banco Agrario de Colombia por un valor de $ 100.000 a favor del Tribunal Administrativo del Casanare; depósito efectuado el 6 de septiembre de 2011.

Del soporte antes indicado, la Sala verifica que el señor Camargo Cárdenas consignó a órdenes del tribunal el valor fijado para cubrir los gastos del proceso y que esa carga la cumplió en tiempo. No obstante, como en el expediente no obraba memorial del demandante en el que se comunicara que se hizo el pago ni que se aportó el recibo, el Tribunal no pudo constatarlo y, en principio, estaría ajustada a derecho la decisión apelada pero solo por el incumplimiento de esta carga.

Empero, como con el recurso, se allegó copia del comprobante bancario respectivo, esta corporación concluye que encontrándose cumplida la obligación de consignar los gastos del proceso, lo procedente será revocar el auto apelado que declaró el desistimiento tácito de la demanda y ordenó el archivo del expediente. En su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo del Casanare que, por secretaría, continúe con el trámite respectivo, esto es, que efectúe las notificaciones respectivas y cumpla con las demás órdenes impartidas en el auto admisorio de la demanda para efectos de que pueda surtirse el trámite del proceso.

Obligación de constituir póliza

En relación con la constitución de la póliza se indica, en primer lugar, que no es aceptable que el incumplimiento de esa carga pueda tenerse como causal para declarar el desistimiento tácito de la demanda, pues el numeral 4º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo no lo contempla.

En segundo lugar, en aras de garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad e impulso procesal, la Sala debe resolver la discusión planteada por el demandante, referida a si debe constituirse caución en los procesos en los que se discuten sanciones tributarias.

Al respecto, esta sección, en varias oportunidades, ha dicho que la constitución de la caución para garantizar el pago de las sanciones no puede ser obligatoria, pues el artículo 140 ibídem solo establece esa garantía para las demandas dirigidas contra actos administrativos que impongan el pago de impuestos, tasas o contribuciones y multas pero nada dice de las sanciones tributarias determinadas en actos independientes(13). La norma dispone:

“ART. 140.—Comprobante de consignación. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público, [deberá acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de depósito, la suma correspondiente. Terminado el proceso, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resultare, si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que se hizo la consignación.

En iguales términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere favorable en su totalidad al demandante.

El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás,] bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”(14).

Esta sección en el auto de 21 de mayo de 1999(15), sobre ese punto se indicó:

“(…).

En el asunto concreto que ocupa la atención de la Sala, la demandante controvierte los actos administrativos mediante los cuales la administración de Impuestos y Aduanas Nacionales le impuso sanción por no presentar información en medios magnéticos relativa al impuesto a la renta. Cabe establecer si a la luz del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo se requería prestar caución para garantizar el pago de la sanción impuesta.

El artículo 140 del Código Contencioso Administrativo prescribe que “si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto” (Subraya original del texto).

De la disposición transcrita palmariamente se evidencia que la misma establece la caución para el evento de que lo impugnado sean actos administrativos que impongan “multas”, sin mencionar las sanciones en materia tributaria, en la forma como lo precisó la sección en providencia del 9 de octubre de 1998, expediente 9185, consejero ponente Daniel Manrique Guzmán y como lo que aquí pretende controvertir la demandante es una sanción por no enviar información relacionada con el impuesto sobre la renta, resulta obligado concluir la improcedencia de la garantía dispuesta por el tribunal mediante el auto del 10 de diciembre de 1998. (La Sala resalta)

(…)”.

En efecto, como en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Camargo Cárdenas se persigue la nulidad de unas resoluciones que le impusieron sanción por no presentar información exógena por el año 2006 -en materia de impuesto de renta, no procede la obligación de prestar caución en los términos del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto de 19 de abril de 2012, objeto de apelación. En su lugar:

2. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Casanare que, a través de la Secretaría, continúe con el trámite respectivo, es decir, que practique las notificaciones ordenadas en el auto admisorio de la demanda, fije en lista el proceso por el término legal y cumpla con las demás disposiciones impartidas en esa providencia.

3. Tiene personería el doctor Jaime A. Rodríguez García para actuar en representación del demandante, conforme con el memorial de sustitución que obra a folio 59.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(7) En este sentido ver auto de 27 de enero de 2011, radicación 00131-01(0897-09), actor: Lucila Katerine Cabrera Mojica, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(8) Artículo derogado por el literal b) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 que rige a partir del 1º de octubre de 2012.

(9) Sobre desistimiento tácito de la demanda, ver el auto de 13 de octubre de 2011, actor: Andrés de Zubiría Samper, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(10) Folio 29 vto.

(11) Ver artículos 120 y 121 del Código de Procedimiento Civil sobre el cómputo de términos de días, meses y años.

(12) Folio 41.

(13) Ver entre otros, los autos de la Sección Cuarta de 29 de noviembre de 2012, expediente 2011-00500 (19278); de 21 de mayo de 1999, expedientes 9411 y 9432.

(14) El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 25 de julio de 1991, decisión avalada por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-319 de 2002.

(15) Expediente 9411.