Auto 2011-00149 de noviembre 28 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-24-000-2011-00149-01 (42083)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: C.I. Colombian Naturales Resources I SAS - CNR

Demandado: Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Acción: nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veintiocho de noviembre de dos mil doce.

Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de julio de 2011, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad por falta de competencia funcional en los siguientes términos:

“Primero: declárese la nulidad de todo lo actuado en este proceso desde el auto de marzo treinta y uno (31) de dos mil once (2011) a través del cual se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados (fls. 162 a 164, cdno. ppal. del expediente), inclusive, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Segundo: remítase por competencia la demanda de la referencia al h. Consejo de Estado” (fl. 198, cdno. 1).

Antecedentes

1. En demanda del 9 de marzo de 2011 (fls. 2-24, cdno. 1) la sociedad C.I. Colombian Naturales Resources I SAS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó se declarara la nulidad de la Resolución 970 de 20 de mayo de 2010, mediante la cual se resolvió:

“Artículo primero: imponer a las empresas Drummond Ltd., C.I. Prodeco S.A., Compañía de Carbones del Cesar S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I SAS y Emcarbon S.A., hoy Vale Coal Colombia Ltd. Sucursal Colombia, la obligación de resultado de reasentar a las poblaciones actuales de Plan Bonito, en el término de un (1) año y las poblaciones de El Hatillo y Boquerón, en el término de dos (2) años siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, conforme a la proporcionalidad y demás condiciones que se establecen a continuación” (fls. 25-56, cdno. 1).

Y la Resolución 1525, de 5 de agosto de 2010, que confirmó la anterior, con ocasión del recurso de reposición interpuesto. Dichos actos administrativos fueron expedidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

2. En auto del 31 de marzo de 2011 la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda interpuesta y negó la solicitud de suspensión provisional efectuada por la sociedad accionante. Dicha decisión se notificó por anotación en estado el 5 de abril de 2011 (fls. 162-164, cdno. 1).

3. En auto del 21 de julio de 2011 la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de lo actuado al considerar que, por la naturaleza del asunto, el conocimiento del presente proceso correspondía al Consejo de Estado, en los siguientes términos:

“De la lectura de los actos administrativos demandados se deduce que la obligación de resultado impuesta a la demandante obedece a una modificación del plan de manejo ambiental aprobado para el desarrollo de proyectos mineros en el área de explotación carbonífera en el departamento (sic) el (sic) Cesar y que su incumplimiento repercutiría directa y negativamente en la actividad de explotación minera que adelantan las empresas involucradas.

Por lo tanto, aunque los actos administrativos no se refieren de manera directa a la licencia de explotación minera otorgada a las empresas a las cuales impuso la obligación demandada, sus efectos si trascienden en ellas.

En consecuencia, resulta evidente que el presente proceso versa sobre un asunto de índole minero, frente al cual esta corporación carece de competencia funcional, toda vez que el conocimiento de estos asuntos se encuentra asignado al h. Consejo de Estado” (fls. 196-198, cdno. 1).

Dicha decisión se notificó por anotación en estado el 26 de julio de 2011, de suerte que el término para impugnarla, a través del recurso de apelación, corrió entre 27 de julio y el 2 de agosto de 2011.

3. En escrito del 2 de agosto de 2011 (fls. 199-203, cdno. 1) el apoderado de la sociedad accionante interpuso y sustentó recurso de apelación contra el auto mencionado, el cual fue concedido, por el tribunal a quo, en auto del 25 de agosto de 2011 (fl. 205, cdno. 1).

4. Recibido el expediente en esta corporación, en auto del 31 de octubre de 2011 se admitió el recurso de apelación propuesto por la parte demandante (fl. 209, cdno. 1).

5. El procurador primero delegado ante esta corporación, en escrito del 10 de noviembre de 2011, rindió concepto en el cual solicitó se confirmara el auto proferido por el tribunal, con sustento, entre otros, en los siguientes argumentos:

“La materia objeto de controversia es de naturaleza minera y no se encuentra dentro de las excepciones señaladas en la norma, en tanto que se demanda por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, con objeto distinto a impuestos, contribuciones o regalías.

Si bien se pide que se declare la nulidad de actos administrativos por medio de los cuales el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial impone unas obligaciones a la empresa actora que, conforme lo indica el tribunal, se relacionan con el aspecto ambiental, lo cierto es que aquellas no se pueden escindir del origen y del contexto en que se produce, esto es, el ejercicio de una actividad minera.

El componente ambiental hace parte de la explotación minera —en el sector carbonífero en este caso— (el Código de Minas, L. 685/2001, en el capítulo XX. Aspectos ambientales, arts. 194 y ss., regula los aspectos ambientales en materia minera), por lo que se debe concluir que el objeto de la controversia también es de naturaleza minera y no puede seguir las reglas de competencia de los procesos que se originan en licencia (sic) ambientales para actividades distintas” (fls. 210-213, cdno. 1).

En síntesis, el Ministerio Público plantea que se trata de un asunto minero a) porque no se encuadra en alguna de las excepciones señaladas normativamente, b) y, porque si bien se trata de obligaciones relacionadas con aspectos ambientales, están estrechamente ligadas al origen y contexto del ejercicio de la actividad minera.

Consideraciones

1. El recurso de apelación. El recurso de apelación interpuesto por el actor se concreta en solicitar la revocatoria de la decisión adoptada por el a quo al considerar que el asunto versa sobre un asunto ambiental, en los siguientes términos:

“De los apartes del auto que se impugna —arriba transcritos— es claro que la medida que se adopta está fundada en una interpretación “extensiva” de una norma atributiva de competencia. En efecto, el proveído que se impugna se limita a aducir que la demanda interpuesta por CNR contra las resoluciones proferidas por el MAVDT “repercutirán” en la actividad de explotación minera, razón por la cual el asunto debe ser conocido privativamente y en única instancia por el Consejo de Estado.

Del contenido del texto de la demanda, sin duda se desprende que no se trata materialmente de un asunto “minero”, sino que lo que se cuestiona es la legalidad de una decisión administrativa que impone una serie de obligaciones en materia de asentamiento poblacional. En efecto, se formularon los siguientes cargos en contra de los mencionados actos administrativos:

(i) Cargo primero: falta de competencia del MAVDT para expedir los actos acusados. El cargo se erige no en una discusión de carácter jurídico sobre un “asunto minero”, sino si el MAVDT tenía o no atribución para ordenar el reasentamiento de tres poblaciones;

(ii) Cargo segundo: violación al debido proceso y al principio de confianza legítima. De la lectura del cargo se desprende que en este punto tampoco la controversia gravita, como lo ordena de manera diáfana el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sobre un “asunto minero”.

(iii) Cargo tercero: la sanción impuesta es desproporcionada, irrazonable y surge sin fundamento alguno. De nuevo, aunque por motivos diversos, lo que se controvierte es la decisión administrativa que ordena el reasentamiento poblacional y no algo relativo a temas mineros.

En síntesis, las pretensiones de CNR como parte demandante no van encaminadas, como pretende hacerlo ver el proveído impugnado, a debatir los efectos sobre las licencias de explotación minera, ni a que los efectos de la decisión —cualquiera que sea— recaigan sobre asuntos mineros” (fls. 199-203, cdno. 1).

2. Delimitación de la demanda. En la demanda se formularon una serie de pretensiones y hechos, en los que se precisó contra qué actos administrativos se presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada.

2.1. En cuanto a las pretensiones, el demandante formuló:

“Primera: que se declare la nulidad de la Resolución 970 de 20 de mayo de 2010 por medio de la cual se impuso a CNR y a otras empresas la obligación de resultado de reubicar las poblaciones actuales de Plan Bonito, El Hatillo y Boquerón.

(...).

Segunda: que se declare la nulidad de la Resolución 1525 de 5 de agosto de 2010, por medio de la cual se resolvió el recurso interpuesto por CNR contra la Resolución 970 de 20 de mayo de 2010, confirmando en términos generales la obligación de reasentar las poblaciones.

(...).

Tercera: que, en consecuencia, se restablezca el derecho de CNR en el sentido de no tener que cumplir con las obligaciones contenidas en los actos administrativos acusados.

Cuarta: que, en caso de que no se hayan suspendido las resoluciones, se restablezca el derecho de CNR y se condene al MVDT al pago de la suma de veinte mil millones de pesos ($ 20.000.000.000) m/cte., o lo mayor que se hubiere causado hasta la fecha en que se profiera la sentencia, como consecuencia de la distribución porcentual por proyecto minero asignado por los costos correspondientes del proceso de reasentamiento por las resoluciones a CNR (reubicación, sumas, erogaciones, costos y gastos realizados e incurridos)” (resaltado fuera de texto).

2.2. Por lo que se refiere a los hechos cabe sintentizar: se parte de señalar que fueron expedidas las resoluciones 302, de 17 de febrero de 2006, 1215, de 28 de junio de 2006, 697, de 23 de abril de 2007 y 188, de 8 de febrero de 2008, por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y por virtud de las cuales “se modificó el plan de manejo ambiental” para “la Compañía de Carbones del Cesar S.A.”, respecto del “proyecto de explotación del contrato minero 5160, Mina la Francia, inicialmente establecido mediante Resolución 87 de 21 de marzo de 1995”.

El demandante afirma como hecho, que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante la Resolución 970 de 2010 “ordenó a CNR y otras compañías (Drummond, Prodeco, Vale Coal Colombia) la obligación de resultado de reasentar las poblaciones de Plan Bonito (en el término de un año), El Hatillo y Boquerón (en el término de dos años)” (fl. 7, cdno. ppal.). Contra la última de las resoluciones las empresas involucrada interpusieron el recurso de reposición “para que se revocara totalmente la decisión contenida en la Resolución 970”, dentro del que cabe destacar los siguientes argumentos:

“(...) A. Falta de competencia del MAVDT e Inexistencia (sic) de obligación de reasentamiento como sanción de tipo ambiental e inexistencia de supuesto de hecho para imponer una sanción:

El reasentamiento no está contemplado en la ley como una obligación a cargo del administrado ni tampoco como una sanción que pueda imponer la autoridad administrativa a quien incumple una obligación ambiental (...) La obligación de reasentamiento no puede adoptarse como una medida preventiva ni debe ser de carácter sancionatorio” (fl. 11, cdno. ppal.; resaltado fuera de texto).

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desató el recurso de reposición interpuesto por la demandante, mediante la Resolución 1525 que “confirmó la obligación de reasentar”.

En la demanda se comprende, además, como cargos del concepto de violación la “falta de competencia del ministerio para expedir los actos acusados” (fls.13 a 16, cdno. ppal.), “la violación al debido proceso y al principio de la confianza legítima” (fls.16 a 17, cdno. ppal.), “la sanción impuesta es desproporcionada, irrazonable y surge sin fundamento alguno” (fls. 18 a 19, cdno. ppal.).

3. De la nulidad declarada por el a quo con base en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. El a quo en su auto de 21 de julio de 2011 resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado “desde el auto de marzo treinta y uno (31) de dos mil once (2011) a través del cual se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados”, invocándose el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, es decir, por carecer de competencia, fundamentándose en los siguientes argumentos: a) “aunque los actos administrativos no se refieren de manera directa a la licencia de explotación minera otorgada a las empresas a las empresas a las cuales impuso la obligación demandada, sus efectos si trascienden en ellas”; b) por lo que concluyó que “el presente proceso versa sobre un asunto de índole minero” respecto del cual el a quo declaró que carecía de competencia funcional.

4. La determinación de la competencia de única instancia de los asuntos mineros y ambientales en la jurisprudencia del Consejo de Estado. El examen de lo argumentado por el a quo exige revisar la jurisprudencia que en Sala Plena y en Sección Tercera del Consejo de Estado ha abordado como problema jurídico la carencia de competencia funcional, para poder determinar si en el caso concreto se reunían las condiciones para haber declarado la nulidad de todo lo actuado, tal como se decidió por el a quo.

De acuerdo con el auto de 18 de febrero de 1997 (Exp. S-632), de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como “el art. 128 del Código Contencioso Administrativo dispuso que ciertos asuntos, por su naturaleza, fueran decididos en única instancia por el Consejo de Estado, se hace necesario precisar los alcances de un conflicto petrolero o minero, pues en tal caso, mientras en ellos sea parte la Nación o una entidad territorial descentralizada, el conocimiento sí corresponde a esta corporación en única instancia según la regla del numeral 11. Se pone de relieve entonces que aquellos surgen entre la nación como propietaria del subsuelo y las personas o entidades que ejercen la actividad minera en torno a los derechos y obligaciones derivados de la exploración o explotación de los recursos naturales no renovables”. En la misma providencia se agrega, que ya “en autos proferidos por los distintos despachos de la Sección Tercera se ha puesto de presente que los conflictos mineros son los que se derivan del contrato de asociación; de la concesión de licencias; o de aportes o permisos otorgados para ejercer dicha actividad” (resaltado fuera de texto).

En la jurisprudencia de la Sección Tercera cabe encontrar jurisprudencia (sentencias y autos), como por ejemplo la sentencia de 12 de diciembre de 2005 (Exp. 29754) en la que la competencia en única instancia del Consejo de Estado se encontró sustentada en tres criterios: a) debe examinarse las pretensiones de la demanda y confrontarse con lo establecido en el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, de tal manera que no se configure alguna de las excepciones; b) debe tenerse en cuenta qué tipo de entidad expidió los actos administrativos (para el caso concreto de la sentencia fue la “Unidad de Planeación Minero Energética” que “es una unidad administrativa especial con patrimonio autónomo y personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energías”, L. 143/93, art. 13); y, c) debía atenderse a lo establecido en el Acuerdo 55 de 2003.

A su vez, en la sentencia de la Sección Tercera de 10 de noviembre de 2005 (Exp. 14157), se consideraron los siguientes criterios para afirmar la competencia en única instancia del Consejo de Estado (partiendo de la aplicación del CCA, art. 128, num. 6º): a) debe versar acerca de un asunto minero “expresado en actos administrativos dictados con ocasión de la ejecución de un negocio de explotación de carbón, por parte de una empresa que tiene una licencia de exploración”; y, b) debe tratarse de “asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nación o una entidad (sic) territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”(1).

A los anteriores criterios la Sección Tercera en la sentencia de 31 de octubre de 2007 (Exp. 13503) tiene en cuenta, también, que a) se haya dirigido la demanda de nulidad, por ejemplo, “contra actos administrativos proferidos para resolver una solicitud de licencia de explotación minera de hecho de pequeña minería”; y, b) que la parte demandada este constituida o integrada por la Nación - Ministerio de Minas y Energía.

En el auto de la Sección Tercera de 18 de julio de 2007 (Exp. 27600) se reitera que cuando se trata de la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “contra actos administrativos de naturaleza minera proferidos por la Nación” el Consejo de Estado, en la mencionada sección, será competente atendiendo a lo consagrado por los artículos 295 de la Ley 685 de 2001 y 13 del Acuerdo 58 de 1999.

Dentro de este análisis se observa que la Sección Tercera en el auto de 18 de julio de 2007 (Exp. 29391), se retomó y reiteró que “los asuntos mineros o petroleros debían estar relacionados con la explotación de minerales e hidrocarburos y los derivados de este”, debiendo observarse, también, acerca de qué versa la demanda (sus pretensiones) para poder establecer la competencia.

De la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la Sección Tercera, sin duda alguna, los criterios en los que se sustenta la determinación de la competencia en única instancia de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando se trata de asuntos mineros: a) debe examinarse la demanda en sus pretensiones y presupuestos fácticos, para determinar hacia donde se encamina el debate jurídico; b) debe ser parte la Nación o una entidad territorial descentralizada, del orden minero(2); y, c) debe tratarse de personas que ejerzan la actividad minera y cuyo debate jurídico esté encaminado a los derechos y obligaciones derivadas de la exploración o explotación de los recursos naturales no renovables, para lo que cabe tener en cuenta los siguientes subcriterios en los que se sustenta el problema jurídico: i) exploración o explotación de minerales o hidrocarburos y sus derivados; ii) contrato de asociación o concesión minera; iii) actos administrativos relacionados con la ejecución de un contrato de explotación; iv) concesión de licencias; v) aportes o permisos otorgados para ejercer la actividad; vi) resolver la solicitud de licencia de exploración minera, etc.

5. Análisis de los elementos competenciales en los actos administrativos demandados.

A efectos de resolver el presente asunto, cabe extraer ciertos elementos de los actos administrativos demandados:

5.1. De la Resolución 970, de 20 de mayo de 2010.

a) Fue expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en ejercicio de las facultades conferidas a dicha entidad por los numerales 10 y 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.

De acuerdo con el numeral 10 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 al Ministerio le corresponde la función de determinar “las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales”.

En tanto que el numeral 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 establece que el ministerio tiene la función de evaluación de “los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente”.

b) Así mismo, la expidió el Ministerio en el ejercicio de la facultad establecida en el numeral 2º del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, según la cual el ministerio otorga de manera privativa la licencia ambiental cuando se trata de ejecutar proyectos de gran minería, agregándose que conforme a la misma ley, dicha entidad (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) ejerce funciones de protección del ambiente, específicamente de inspección, control y vigilancia, dentro de las que se encuadra la verificación del cumplimiento de los instrumentos jurídicos ambientales (tales como el plan de manejo ambiental que puede existir autónomamente, o integrar una licencia ambiental vigente).

c) Se invoca, además, como fundamento legal el artículo 26 del Decreto 1220 de 2005(3) por virtud del cual se regulaba los casos en los que procedía la modificación de la licencia ambiental. La modificación es una facultad que legalmente tiene toda autoridad ambiental, y en concreto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que se ejerce con el objetivo de actualizar, ajustar y exigir el cumplimiento de obligaciones ambientales al titular de una licencia ambiental, bien sea en ciertos componentes de los deberes impuestos inicialmente (por aprovechamiento de nuevos recursos, o por afectación de otros diferentes a los inicialmente contemplados, por ejemplo), o encuadrada en el plan de manejo ambiente respectivo. La decisión o acto administrativo expedido en el ejercicio de la facultad de modificación de una licencia, o de las modificaciones de un plan de manejo ambiental es de contenido ambiental y está radicada privativamente en la competencia de la autoridad ambiental que otorgó cada uno de estos instrumentos jurídicos ambientales.

d) El acto administrativo demandado se expidió dentro del ejercicio de la competencia temporal del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, sustentada en lo establecido en el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, por virtud del cual dicha entidad puede discrecional y selectivamente ejercer las competencias “sobre los asuntos asignados a las corporaciones autónomas regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables o no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar” (subrayado fuera de texto).

Para el caso concreto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerció temporalmente las competencias asignadas a la Corporación Autónoma Regional del Cesar —Corpocesar— respecto del “proyecto de la mina La Francia”, y frente al cual se surtieron las siguientes decisiones administrativas: i) la Resolución 302, de 17 de febrero de 2006, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “estableció el plan de manejo ambiental —PMA— a la Compañía Carbones del Cesar S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I SAS para desarrollar el proyecto de la mina La Francia”, en cuyo artículo segundo, numeral 2.6.2.6 estableció que “se deberá presentar por parte de las empresas mineras a consideración de las autoridades ambientales, el plan de reubicación o reasentamiento de las viviendas y poblaciones afectadas”, relacionado con las condiciones y calidad del aire en la zona. A su vez, en el numeral 2.6.2.7 se exigió que la “implementación de dichos planes de reubicación o reasentamiento se debe iniciar cuando la concentración de material particulado se exceda con una frecuencia superior al 75% de los casos, la norma de calidad anual, o cuando las medidas de control de los niveles de contaminación no permitan la disminución de las concentraciones de material particulado en las poblaciones receptoras respecto al porcentaje antes indicado”; ii) la Resolución 386 de 7 de marzo de 2007 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “clasificó las áreas-fuente de contaminación en la zona carbonífera del centro del departamento del Cesar, teniendo en cuenta lo contemplado en la normativa ambiental vigente”; iii) la Resolución 2176 de 11 de diciembre de 2007 “estableció el Programa de reducción de la contaminación para las áreas-fuente de contaminación clasificadas en la zona carbonífera del Cesar”. Dentro de dicha resolución, en el artículo 10 se determinó “prevención y restricción del aumento de las emisiones de material particulado en las áreas clasificadas como áreas-fuente de contaminación en el área de explotación minera de carbón del centro del departamento del Cesar hasta tanto la zona objeto de restricción reduzca la descarga contaminante global y se demuestre con soportes técnicos, la capacidad del área para recibir la cantidad de emisión de las nuevas fuentes y de mantenerse dentro de los límites máximos permisibles establecidos por la normatividad aplicable”; iv) de manera sucesiva el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante las resoluciones 412 de 10 de marzo de 2008 (que derogó la Res. 386, mar. 7/2007) y 1560 de 13 de agosto de 2009 (que derogó la Res. 412/2008) “reclasificó las áreas fuente de contaminación en la zona carbonífera del Cesar”; v) como consecuencia de la problemática de contaminación que existía en la zona carbonífera del Cesar, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “contrató dos expertos en modelación de calidad de aire (...) para elaborar un modelo regional de dispersión de material particulado en la zona carbonífera del departamento del Cesar, a fin de determinar el aporte de material particulado de cada una (sic) de los proyectos mineros a las poblaciones ubicadas en su área de influencia”; vi) como resultado del estudio de expertos realizado por el Ministerio se emitió el Concepto técnico 558 de 8 de abril de 2010 en donde “se realizó una descripción general del proyecto de reasentamiento de la zona carbonífera del César”, y, además, “analizó la problemática actual que se presenta en la zona carbonífera del Cesar, como consecuencia del aumento en la contaminación del aire derivado de la actividad minera en la referida zona, y se pronunció sobre la necesidad de reasentar a los habitantes de los centros poblados de Plan Bonito, El Hatillo y Boquerón”; vii) con posterioridad se emitió un nuevo Concepto Técnico, el 827 de 20 de mayo de 2010, en el que analizados los ajustes al modelo de calidad del aire, se estableció que cada empresa debía participar en el reasentamiento de las poblaciones en una proporción, que para la demandante correspondió al “7,98”% para el municipio de Plan Bonito, “5,46”% para el municipio de Boquerón y “27,93”% para el municipio El Hatillo.

Dentro de la motivación del acto demandado, Resolución 970 de 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial argumentó que lo expedía con fundamento en: i) que “la actividad desarrollada por las empresas carboníferas en la zona del Cesar, ha afectado la calidad de vida y las condiciones de salud de las poblaciones ubicadas en las zonas de influencia de los proyectos, debido al incremento en la contaminación atmosférica. En consecuencia, habida cuenta que dicha contaminación, constituye una vulneración al derecho colectivo al ambiente sano, este ministerio tiene el deber constitucional de proteger y velar por la protección de dicho derecho, por lo que deberá adoptar e imponer las medidas necesarias para corregir y mitigar los efectos negativos derivados de la actividad económica desarrollada por las referidas empresas”; ii) las “empresas Drummond Ltd., C.I. Prodeco S.A, Compañía de Carbones del Cesar S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources (sic) I SAS y Emcarbon S.A., hoy Vale Coal Colombia Ltd. sucursal Colombia, a través de la explotación del carbón en la zona del Cesar, han generado un deterioro ambiental que se evidencia en el incremento de la contaminación atmosférica, que afecta a las condiciones de vida y la salud de los habitantes de los centros poblados ubicados en la zona de influencia de los proyectos mineros. De tal modo, este Ministerio, como autoridad ambiental, está facultado para imponer las medidas y condiciones encaminadas a corregir, mitigar y compensar los impactos negativos generados por la actividad económica realizada por las referidas empresas, con el fin de favorecer el desarrollo sostenible, compatibilizando la libertad económica y la autonomía de la empresa con el derecho colectivo a un ambiente sano”; iii) como consecuencia de lo anterior, surgió “la necesidad de implementar un plan de reasentamiento, como medida idónea para asegurar y proteger el derecho al ambiente sano, a la salud y a la vida de los habitantes de los centros poblados afectados por la contaminación emitida por las minas, con lo que se pretende corregir los efectos negativos de la actividad económica desarrollada por las empresas carboneras”; iv) teniendo en cuenta lo anterior, y a las competencias del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial consagradas en los artículos 80 de la Carta Política, 5º de la Ley 99 de 1993 y 1º y 2º del Decreto 216 de 2003, se consideró que “mediante el presente acto administrativo este Ministerio procederá a ordenar a las empresas (...) Compañía de Carbones del Cesar S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I SAS (...) el reasentamiento de las poblaciones de Plan Bonito, Hatillo y Boquerón (...) Esta medida, pretende mitigar y corregir los impactos negativos generados por la actividad carbonífera efectuada por las empresas, que han generado la afectación de la calidad de vida y la salud de los habitantes de los asentamientos humanos ubicados en la zona de influencia de los proyectos urbanos, compatibilizando así, la actividad económica y la libertad de empresa, con la protección de los derechos al medio ambiente sano y a la salud de las poblaciones afectadas”.

5.2. De la Resolución 1525 de 5 de agosto de 2010. La motivación en la que se sustentó la Resolución 970 de 2010, en los aspectos competenciales, fue reiterada en la Resolución 1525, de 5 de agosto de 2010, mediante la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial resolvió los recursos de reposición interpuestos contra aquella.

En la motivación la Resolución 1525 de 2010 se consideró: i) el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “tiene el deber constitucional y legal de proteger el medio ambiente y de garantizar el ambiente sano como interés general y colectivo, por consiguiente, se encuentra facultado para definir los instrumentos y mecanismos necesarios para asegurar su protección, ejercer la evaluación y control preventivo de los efectos de deterioro ambiental (...) Así las cosas, es apenas obvio que el ministerio tiene la facultad legal de imponer la medida de reasentamiento, como instrumento administrativo necesario para evitar la afectación del derecho al medio ambiente sano de los habitantes de las zonas aledañas al proyecto. Esta medida, que tiene como finalidad eliminar el impacto de las actividades contaminantes para las poblaciones de Plan Bonito, El Hatillo y Boquerón, constituye un mecanismo idóneo para asegurar la protección del derecho al medio ambiente sano, y concuerda con el principio de prevalencia del interés general que supedita la actuación administrativa”; ii) el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “para asegurar que cumpla la finalidad del plan de reasentamiento, se hizo necesario modificar los actos administrativos por medio de los cuales este ministerio otorgó licencia ambiental o estableció plan de manejo ambiental a las empresas (...) Compañía Carbones del Cesar S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I SAS (...) respecto del reasentamiento de las poblaciones de Plan Bonito, El Hatillo y Boquerón, dado que al momento de expedición de establecimiento (sic) de dichos instrumentos de manejo ambiental, se establecieron unos criterios particulares y concretos para la presentación y ejecución del plan de reasentamiento de acuerdo a la información conocida para dicho momento. Sin embargo, en consideración a la variación de las circunstancias existentes al otorgar las licencias ambientales, y habida cuenta que hoy se cuenta con nueva información histórica y suficiente de las condiciones actuales de contaminación atmosférica existentes en la zona, se hizo necesario unificar los criterios para la ejecución de dicho plan de reasentamiento por parte de las cinco minas que operan en la zona”; iii) en “consecuencia, es apenas obvio que se configura la situación de hecho contemplada en el numeral 1º del artículo 26 del Decreto 1220 de 2005, relativa al cambio en las circunstancias existentes al momento de expedir la licencia ambiental, por lo que es claro que este ministerio debe modificar las condiciones de ejecución de la obligación de reasentamiento, para que esta cumpla con la finalidad de la misma, y asegure la protección de las poblaciones que se verán afectadas por la contaminación de la actividad ejecutada por las empresas”; iv) luego, el “Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como máxima autoridad ambiental, no solo está facultado, sino que tiene el deber de imponer las modificaciones necesarias a las licencias ambientales, cuando se advierta una amenaza a los derechos fundamentales de las personas y al derecho colectivo al ambiente sano”; v) a lo que se agrega, que “el ministerio, en ejercicio de la función de control y seguimiento prevista en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 podrá verificar la eficacia de las medidas impuestas y realizará los ajustes cuando haya lugar, estableciendo mediante acto administrativo motivado las medidas de manejo ambiental que se consideren necesarias”.

6. Caso concreto.

Examinado el caso concreto cabe afirmar:

a) Criterio de la materialidad de las pretensiones y de los hechos: del examen de las pretensiones y de los presupuestos fácticos está claro que la demandante ejerce la acción de nulidad y el restablecimiento del derecho contra actos administrativos (Res. 970/2010 y Res. 1525/2011) de contenido ambiental, adoptados por la autoridad ambiental competente y reconocida por la Ley 99 de 1993 (para el caso en concreto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y con base en la misma se ejerció la facultad legal de modificar el plan de manejo ambiental, imponiéndose la obligación de reubicación o reasentamiento de poblaciones afectadas con el desarrollo de la actividad minera. Se discute si la autoridad ambiental tenía la competencia para modificar el plan de manejo ambiental y de imponer dicha obligación, con lo que la pretensión y los hechos que la respaldan se encaminan, sin duda alguna, a promover un debate jurídico ambiental, o con otras palabras, de discutir la legalidad de una decisión administrativa cuyo contenido técnico y jurídico es absolutamente ambiental, sin que este en cuestión el contrato de concesión, la licencia o título para ejercer la actividad o cualquier otro asunto de estricta naturaleza minera.

b) Criterio orgánico: es cierto que la Nación - Ministerio de Ambiente y Vivienda Territorial es parte, pero no es una entidad del orden institucional minero, que por virtud de las resoluciones objeto de la demanda cumple expresas funciones constitucional (C.N., arts. 79 y 80) y legalmente consagradas de protección del ambiente, relacionadas con la regulación control, seguimiento, vigilancia, verificación e inspección de actividades que como la minera producen impactos ambientales. Para el caso en concreto, la demanda se dirige contra una entidad como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que de acuerdo con la Ley 99 de 1993 es la autoridad ambiental del orden nacional (art. 5º).

c) Criterio material: el demandante es una persona jurídica que si bien se dedica a la actividad minera, su debate jurídico no está encaminado a discutir los derechos u obligaciones derivados de la explotación o exploración del(de los) mineral(es) que extrae en la zona del Cesar en donde se encuentra, esto es, que no se refiere en ningún momento al título y concesión minera, ni a actos administrativos relacionados con la ejecución del contrato de concesión 5160, “mina La Francia”, ni a resolver alguna solicitud relativa al mismo título o concesión, como se delimitado en la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la Sección Tercera.

Por el contrario, y no fue observado por el a quo debidamente, el demandante centra su debate jurídico en la decisión administrativa, en los actos administrativos cuyo contenido representa, sin duda alguna, el ejercicio de facultades y competencias ambientales (reconocidas en L. 99/93, art. 5º, 195 y L. 685/2001, art. 210), en esta ocasión en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Con otras palabras, se trata de actos administrativos por virtud de los cuales se ejerce la facultad de modificación de un instrumento jurídico ambiental singular como es el plan de manejo ambiental (reconocido en L. 685/2001, art. 198), y se discute si tenía la competencia y la posibilidad de establecer obligaciones de reubicación y reasentamiento de poblaciones cercanas al desarrollo de la actividad minera, como consecuencia de la verificación adelantada por la autoridad ambiental nacional que arrojó la constatación de fenómenos de contaminación, para el caso en concreto atmosférica, que puedan representar la afectación al derecho al medio ambiente sano (reconocido constitucionalmente en el artículo 79 de la Carta Política) de los individuos que componen la comunidad más cercana, o a la calidad de vida de los mismos, razón que llevó a exigirse un “plan de reubicación o reasentamiento de las poblaciones o viviendas afectadas”, sin que pueda afirmarse, como lo hizo el a quo, y lo entiende el Ministerio Público, que la determinación de dicha obligación pueda asumirse como propia a la naturaleza y ejecución de la licencia de explotación minera, ya que es una conclusión contraria a las pretensiones, a los presupuestos fácticos y a la naturaleza (contenido material y competencial) de las resoluciones 970 y 1525 de 2010, que son objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al anterior estudio, que no fue realizado por el a quo en su providencia, procede agregar que de acuerdo con el auto de la Sección Tercera de 19 de julio de 2010 (Exp. 36255), cabe distinguir entre asuntos mineros-petroleros y ambientales. De acuerdo con dicho auto, cuando se trata de asuntos petroleros o mineros “el legislador asignó en este caso la competencia con fundamento en un criterio de especialidad, esto es sobre la materia respecto de la cual versa el proceso, de manera que en cada caso concreto se deberá efectuar un análisis estricto, con fundamento en los supuestos de hecho y de derecho alegados en la demanda, la naturaleza del acto acusado según el caso, las partes involucradas, entre otros criterios, con el fin de determinar con claridad si determinado proceso debe ser conocido en única instancia ante esta corporación” (resaltado fuera de texto). En tanto se afirma, con plena razonabilidad, que si bien un asunto “puede relacionarse o, eventualmente, pueda llegar a tener incidencia sobre un aspecto minero, esta circunstancia, por sí sola, no resulta suficiente para concluir que el proceso (...) verse sobre un asunto minero, para efectos de concluir que esta corporación es competente para conocer del proceso respectivo en los términos del numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo” ya que puede tratarse de un acto administrativo respecto del cual se demanda la nulidad, o la nulidad y restablecimiento, que “tiene por objeto un asunto eminentemente ambiental, el cual si bien eventualmente y sobre distintos aspectos, podría tener incidencia sobre asuntos mineros, lo cierto es que se trata de temas diferentes, no solo por sus finalidades y características” (resaltado fuera de texto).

Luego, la conclusión ajustada es que se trata de demandar dos actos administrativos (Res. 970/2010 y Res. 1525/2010), que expedidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se encuadran en el ejercicio ordinario de las competencias expresamente señaladas en la Ley 99 de 1993, el Decreto 1220 de 2005, y reconocidas en la normatividad minera (L. 685/2001, arts. 197 y ss.), por lo que el debate jurídico que se plantea es, a no dudarlo, eminentemente ambiental y así debe entenderse al momento de acogerse y determinarse la competencia para el conocimiento del presente asunto.

Desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional, para el caso específico del funcionamiento de una actividad minera como la explotación de minerales de una cantera, se consideró que es “competencia entonces de la autoridad ambiental determinar, con arreglo a la normatividad vigente, si es compatible el funcionamiento de la cantera con la urbanización según las reglas de manejo ambiental que diseñe, o si debe clausurarse la cantera por razones de tipo ambiental, o si no se le puede conferir la licencia ambiental a los demandantes para poder realizar las actividades proyectadas en esa zona” (C. Const., Sent. T-500/2000).

Cabe aclarar, además, que en la jurisprudencia constitucional cuando en la Sentencia C-229 de 2003 se estudió la constitucionalidad del artículo 116 de la Ley 685 de 2001, argumentó que las actividades mineras “deben realizarse ‘con sujeción a las normas ambientales’”, agregándose que con base en el artículo 117 de la misma norma, antes de cualquier despliegue de dichas actividades debe contarse con la licencia ambiental correspondiente. Lo que indica, pues, que no puede afirmarse que las decisiones ambientales y mineras puedan asimilarse, como se entiende al declararse la nulidad de todo lo actuado por el a quo, ya que simplemente sería como atribuir competencias a una autoridad como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que no tiene conferidas constitucional y legalmente, ya que no es posible que pueda adoptar una decisión respecto al título minero o contrato de concesión, o de cualquier acto administrativo expedido durante la ejecución de la actividad minera, ya que lo ambiental y minero son ámbitos competenciales que coexisten (L. 685/2001, art. 194), deben cooperar, no se excluyen, pero no pueden entenderse superpuestos, de modo que pueda comprenderse correctamente el inciso segundo del artículo 195 de la Ley 685 de 2001 según el cual: “En ningún caso la autoridad ambiental podrá otorgar permisos, concesiones, autorizaciones o licencias de orden ambiental, para obras y trabajos no amparados por un título minero”(4).

Finalmente, cabe resaltar que en la Sentencia C-813 de 2009 la Corte Constitucional determinó el alcance concurrente de las competencias ambientales y mineras, a tenor de lo establecido por la Ley 99 de 1993 y la Ley 685 de 2001, en los siguientes términos:

“Del estudio sistemático de la Ley 685 de 2001 y de la Ley 99 de 1993 puede concluirse que (i) la Ley 685 de 2001 persigue fomentar la exploración de los recursos mineros teniendo en cuenta que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables, así como “dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible”; (ii) que todas las normas de esta misma ley, buscan desarrollar las normas constitucionales que ordenan al Estado planificar e intervenir la explotación de los recursos naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente sano; (iii) que esta misma Ley 685 dispone que en los trabajos de exploración minera, debe establecerse el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar. Y que en todo caso, tales actividades exploratorias deben acomodarse a las “normas y guías adoptadas por el Gobierno”; (iv) que según la Ley 99 de 1993, las autoridades ambientales a quienes compete otorgar la autorización a que se refiere la norma acusada deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los recursos naturales no renovables, que generen o puedan generar deterioro ambiental, y que función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental; (v) que en ejercicio de esta función, según la misma ley, dichas autoridades deben tomar medidas de prevención y protección del medio ambiente.

(...).

Las autoridades ambientales son: en el nivel nacional el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; en el nivel regional las corporaciones autónomas regionales; y el nivel local las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y distritos especiales. Estos organismos, deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los recursos naturales no renovables, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Además, deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo que comprende el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos”.

En consecuencia, de acuerdo con la anterior argumentación puede concluirse que el presente proceso versa sobre un asunto estricta y concluyentemente ambiental, que se rige por las reglas generales de competencia, de manera que corresponde su conocimiento, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la cuantía excede los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes (exigidos por el CCA, art. 132, num. 3º)(5), por lo que no habría lugar a la declaración de nulidad de todo lo actuado (a tenor de lo establecido en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil), afirmando que el a quo sí tiene la competencia para conocer de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la demandante contra las resoluciones 970 y 1525 de 2010 expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Luego, se revocará el auto de 21 de julio de 2011, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por carecer de fundamento jurídico la nulidad decretada por incompetencia funcional.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto de 21 de julio de 2011 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal administrativo de origen para continuar con el trámite procesal respectivo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(1) Criterios ratificados en la sentencia de la Sección Tercera de 1º de marzo de 2006, Expediente 12482.

(2) Teniendo en cuenta en cuanto a las entidades descentralizadas territoriales lo establecido por el auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 27 de marzo de 2012 (Exp. 38703, M.P. María Claudia Rojas Lasso), en el que se argumentó: “Esta corporación ha tenido oportunidad de examinar las características de la delegación de funciones, en diversas providencias. Entre ellas, merece destacarse la sentencia de 31 de octubre de 2007 (C.P. Mauricio Fajardo Gómez) en que la Sección Tercera consignó un minucioso y detallado estudio de esta cuestión, al decidir en única instancia, y con fundamento en el numeral 6º del artículo 128 Código Contencioso Administrativo, una acción de nulidad sobre un asunto minero, que se dirigía contra actos administrativos proferidos por la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia, con fundamento en la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, relativos a una licencia de explotación minera de pequeña minería. En dicha ocasión, consignó a propósito de las características de la delegación de funciones, las consideraciones que, por su pertinencia, enseguida se transcriben: 1. En primer término, se ha señalado que la finalidad para la cual ha sido creada consiste en posibilitar una distribución de competencias entre las diversas instancias de la administración, que facilite el cumplimiento de las tareas a ella asignadas con mayor eficiencia, eficacia y celeridad. 2. En segundo término, se ha indicado que la delegación es una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual la antedicha delegación debe estar regulada por la ley. Corolario de lo anterior es la exigencia de autorización legal previa para que pueda producirse la delegación o, en otros términos, la restricción consistente en que las autoridades públicas solo podrán delegar el ejercicio de aquellos asuntos que el legislador expresamente ha autorizado como susceptibles de la multicitada delegación. En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta en el sentido de que la ley deberá fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar. 3. También se ha remarcado que “la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia”. Dos aspectos interesa destacar de esta afirmación: el primero, que en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante, igualmente de manera expresa, puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan solo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al órgano delegante correspondiente (resalta la Sala). Y, el segundo, que si bien tanto la ley y la jurisprudencia —recién citada— como la doctrina han señalado, en no pocas ocasiones que “el objeto de la delegación es la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo”, es lo cierto que el propio constituyente colombiano zanjó la cuestión al establecer que lo delegable es el ejercicio de las funciones propias del cargo del cual se trate —C.N., arts. 196, inc. 4º, 209 y 211— (resalta la Sala)”.

(3) Debe advertirse que el demandante señaló en los hechos de la demanda que el plan de manejo ambiental fue establecido mediante la Resolución 87 de 21 de marzo de 1995. Esto implica, que la normativa vigente para la época era la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994, en especial el inciso primero del artículo 38.

(4) Se advierte que para la fecha de expedición de los actos administrativos demandados, resoluciones 970 y 1525 de 2010, 20 de mayo y 5 de agosto, la autoridad ambiental debía aplicar el régimen de transición y las normas ambientales vigentes, Decreto 1220 de 2005, sin perjuicio de la entrada en vigencia y posterior declaratoria de inconstitucionalidad (C. Const., Sent. C-366/2011) de la Ley 1382 de 2010, ya que por virtud de dicha norma operó la modificación del artículo 205 de la Ley 685 de 2001.

(5) Es menester anotar que el actor tasó la cuantía por un monto de $ 20.000.000.000 consistentes en el eventual perjuicio que le ocasionaría la ejecución de los actos administrativos demandados; dicho monto equivale a 37341.29 salarios mínimos de 2011, año de presentación de la demanda, a razón de $ 535.600 el salario mínimo mensual, conforme al artículo 129 y al numeral 3º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y al artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.