Auto 2011-00178 de febrero 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000232700020110017801

Núm. Interno: 19250

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Clínica del Country S.A.

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala determinar si en el caso bajo estudio se reúnen los requisitos necesarios para librar mandamiento de pago a favor de la demandante dentro del proceso ejecutivo de mayor cuantía que tiene por título de recaudo la sentencia de segunda instancia proferida por esta corporación el 27 de agosto de 2009 en el Proceso 200501747 en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.

El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”(5).

El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquel que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”(6).

Pues bien, el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil establece que se “pueden demandar ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia [...]”.

De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.

La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido(7).

Los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible(8).

Ahora bien, de forma expresa la ley estableció que las sentencias de condena, esto es, las que imponen a una persona la realización de una prestación, proferidas por un juez o tribunal de las distintas jurisdicciones, esto es, civil, penal, laboral o, en este caso, contenciosa administrativa, tienen el carácter de título ejecutivo.

En cuanto a los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo es una sentencia, esta corporación se había pronunciado en los siguientes términos(9):

“... con respecto a los procesos de ejecución en los cuales el título correspondiente se integra con la decisión o decisiones judiciales y con el acto administrativo de cumplimiento, se pueden presentar estas situaciones: primero, que el título de ejecución lo integren la sentencia y el acto de cumplimiento ceñido rigurosamente a la decisión judicial, en cuyo caso ninguna duda cabe sobre su mérito ejecutivo; segundo, que el título aducido se componga de la providencia judicial y del acto administrativo no satisfactorio de la decisión del juez, evento en el cual el título también presta mérito de ejecución; tercero, que el título lo integren la sentencia condenatoria y el acto de cumplimiento que se aparta parcialmente de la obligación allí contenida, en cuyo caso también presta mérito ejecutivo, y cuarto, bien podría suceder que el título lo integren la sentencia de condena y el acto de cumplimiento, pero que este desborde o exceda la obligación señalada en el fallo, en cuyo caso el juez tendría facultad para ordenar el mandamiento ejecutivo, solamente, desde luego, hasta el límite obligacional impuesto en la sentencia.

Se deduce de lo anterior que en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva poder de interpretación del título en orden a librar el mandamiento de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada.

En el caso examinado, entonces, la decisión judicial acompañada del acto de cumplimiento acorde con la sentencia, presta mérito ejecutivo. No podía ser de otra manera, porque la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción por violar o incumplir los fallos que dicen cumplir, como lo sugiere el a quo, genera un círculo vicioso, irrazonable por lo mismo, y francamente atentatorio de la cosa juzgada, y de la eficacia de la justicia. Excepcionalmente se podrían admitir acciones de nulidad contra esos actos, si diciendo cumplir el fallo, crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas no relacionadas o independientes del fallo, pues en tal caso se estaría frente a un nuevo acto administrativo, y no frente a uno de mera ejecución de sentencias”.

De acuerdo con lo anterior, cuando el título ejecutivo es judicial, generalmente es complejo, pues estará conformado por la copia auténtica de la sentencia, con las respectivas constancias de notificación y, ejecutoria y, por el acto administrativo con el que la administración pretende dar cumplimiento a lo ordenado en esta.

Una vez aportados estos documentos y, previo a iniciar el proceso ejecutivo, es necesario que el juez determine si el título ejecutivo complejo cumple con los requisitos establecidos por la ley, es decir que el documento que se aporta tenga el carácter de título ejecutivo y, que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, el demandante aportó como título de recaudo la sentencia del 27 de agosto de 2009, proferida por esta corporación en el Expediente 16881, en la que se dijo:

“[...] En efecto, de la relación presentada en la Resolución 329 de fecha 29 de noviembre de 2004, proferida por la Dirección Distrital de Impuestos y que obra a folios 48 del cuaderno de antecedentes cuyos resultados no fueron objetados por las partes, se establece que el valor pagado por el contribuyente por la prestación de servicios de salud de $ 267.517.000, de los cuales el contribuyente acepta la suma de $ 34.896.000, para una diferencia de $ 232.621.000 cuyo valor se debe devolver junto con los intereses a que haya lugar, según lo previsto en el artículo 154 del Decreto 807 que prevé la causación de los mencionados intereses en los trámites de devolución y para su regulación remite a lo dispuesto en los artículos 863 y 864 del estatuto tributario nacional.

Estos intereses se ordenarán liquidar toda vez que en el presente caso la solicitud de devolución fue negada con la Resolución 329 del 29 de noviembre de 2004 y confirmada con la Resolución 169120 de junio 10 de 2005 de la Dirección Distrital de Impuestos. Los intereses corrientes se causan desde la fecha de notificación de la Resolución 329 de 29 de noviembre de 2004 hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia y los de mora, si a ello hay lugar, desde el vencimiento del término para devolver hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.

Igualmente, se reconocerán intereses legales del 6% previsto en el Código Civil(10), por la pérdida del valor del dinero causada por el transcurso del tiempo desde la fecha en que se efectuó el pago hasta el momento en que se solicitó su devolución, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula:

I= Vh. x N x 0.5%

Donde I es el interés; N, el número de meses transcurridos desde el pago indebido, hasta la fecha de notificación de la resolución que resolvió sobre la devolución y el porcentaje en mención (0.5%), es el correspondiente al interés mensual, dado que el de doce meses corresponde al seis por ciento (6%)(11).

[...].

En consecuencia, esta corporación revocará la decisión apelada que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar anulará los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho ordenará a la demandada devolver la suma de $ 232.621.000, previas las compensaciones a que haya lugar, junto con los intereses corrientes y moratorios causados en los términos antes analizados y, los intereses legales de $114.843.940” (Se resalta).

En la parte resolutiva de esta providencia se anularon las resoluciones 329 de 29 de noviembre de 2004 y 169120 de junio 10 de 2005 y, en cuanto al restablecimiento del derecho, dispuso:

“[...].

3. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE la devolución de la suma de doscientos treinta y dos millones seiscientos veintiuno mil pesos m/cte. ($ 232.621.000) a favor de la Clínica del Country S.A. por el pago de lo no debido incluido las declaraciones del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros correspondientes a los 5º y 6º bimestres del año gravable 1994, 1 a 6 de los años 1995 a 1997 y del 1º a 3º de 1998.

4. CONDÉNASE a la entidad demandada a reconocer los intereses sobre los pagos indebidos $ 232.621.000, aplicando el interés legal del 6% anual, equivalente a $ 114.843.940, según la liquidación inserta que obra en la parte considerativa”.

Pues bien, en este caso estamos frente a un título ejecutivo complejo, que está conformado por la sentencia del 27 de agosto de 2009, proferida por esta corporación en el Expediente 16881 y las resoluciones DDI 472874 del 4 de diciembre de 2009 y DDI 213463 del 10 de noviembre de 2010 que confirmó la anterior, actos administrativos expedidos por la Secretaría de Hacienda Distrital para dar cumplimiento al fallo en cita.

Como se desprende del análisis hecho por la Sección Tercera de esta corporación en ocasión anterior y, que se citó en la parte considerativa de este auto, cuando se trata de títulos ejecutivos complejos el juez debe interpretar el título para librar el mandamiento con apego a lo establecido en la sentencia de condena.

Pues bien, para la Sala es claro que de la sentencia que sirve de título de recaudo en este proceso, se deriva una condena contra la Secretaría de Hacienda Distrital a devolver los impuestos indebidamente pagados y, reconocer los intereses corrientes, los legales del 6% y los moratorios, en los términos dispuestos en el fallo.

Así, de la parte resolutiva de la sentencia se desprende la obligación clara, expresa y exigible a cargo de la administración distrital, de devolver a la demandante, a título de restablecimiento del derecho y, previas las compensaciones a que haya lugar la suma de $ 232.621.000 por pago de lo no debido, los intereses legales calculados en $ 114.843.940 y, los intereses corrientes y moratorios en los términos establecidos en la sentencia de forma clara así: “Los intereses corrientes se causan desde la fecha de notificación de la Resolución 329 de 29 de noviembre de 2004 hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia y los de mora, si a ello hay lugar, desde el vencimiento del término para devolver hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación”.

Aunque esta determinación no quedó consignada en la parte resolutiva de la sentencia, es una orden explícita dada por esta Sala en esa providencia y, hace parte del restablecimiento del derecho que resultó como consecuencia de la nulidad decretada sobre los actos administrativos demandados.

Lo anterior es así, porque de la sentencia no puede hacerse una lectura fraccionada, ni se puede considerar que únicamente lo consignado en la parte resolutiva presta mérito ejecutivo, pues se debe tener en cuenta que tratándose de un título ejecutivo complejo se deben analizar en conjunto todos los documentos que lo integran para librar o no el mandamiento de pago.

En cuanto a la obligatoriedad de la parte considerativa de la sentencia, la Corte Constitucional(12) ha distinguido como partes vinculantes de una sentencia el decisum, es decir la parte resolutiva o la decisión del caso concreto y, la ratio decidendi, o las razones que sirven de fundamento a la decisión sin las que no es posible entender esa decisión.

En este caso, es precisamente en la ratio decidendi de la sentencia en donde quedó consignada la obligación a cargo de la administración distrital de pagar los intereses corrientes y, moratorios a los que hubiere lugar, sobre los impuestos indebidamente pagados, pues en ese momento del análisis se estaba resolviendo el caso concreto a la luz de la normativa aplicable y, por tanto, no puede negarse a este aparte de la sentencia su alcance y valor vinculante.

Ahora bien, lo que discute la demandante no es que la Secretaría de Hacienda Distrital haya desconocido los valores que la sentencia le ordenó devolver, sino que se apartó de lo ordenado en esa providencia en lo relativo al reconocimiento y pago de los intereses corrientes y de mora sobre los impuestos indebidamente pagados.

Como ya se dijo, de la sentencia se desprende el reconocimiento de intereses corrientes y, moratorios, sobre el monto de los impuestos indebidamente pagados, como parte del restablecimiento del derecho, para lo cual fijó los límites temporales dentro de los que se debían reconocer esos intereses con el fundamento legal pertinente.

Sin embargo, las sumas correspondientes a estos conceptos no se podían calcular en la sentencia, pues para ello era necesario conocer la fecha de ejecutoria de la misma, lo cual dependía, entre otras cosas, de las solicitudes que presentaran las partes después de su notificación, por ejemplo de adición o de aclaración del fallo, o en el caso de los intereses moratorios, se debe tener en cuenta el momento en el que la administración distrital devolvió las sumas ordenadas a la contribuyente.

Todo lo anterior permite concluir que sí existe título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible que sirve de fundamento a la pretensión de la Clínica del Country y, en consecuencia, se revocará el auto apelado, para en su lugar, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que libre el mandamiento de pago teniendo en cuenta las consideraciones precedentes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

Revócase el auto apelado, por las razones expuestas y, en su lugar, se ordena al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que libre el mandamiento de pago en los términos establecidos en la sentencia de 27 de agosto de 2009 proferida por esta corporación dentro del Expediente 250002327000200501747-01 (16881).

Cópiese, notifíquese y cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(5) López Blanco, Hernán Fabio. (2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: Dupré Editores.

(6) Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch.

(7) Velásquez G., Juan Guillermo. Los proceso ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda.

(8) Ibídem.

(9) Auto del 27 de mayo de 1998. Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente 13864. M.P. Germán Rodríguez Villamizar. Citado en el auto de 30 de mayo de 2013. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Expediente 18057. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(10) Artículos 1617 y 2232 del C.C.

(11) Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 16 de julio de 2009, Expediente 16665.

(12) Sentencia de la Corte Constitucional. SU 047 de 29 de enero de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.