Auto 2011-00586 de septiembre 24 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 50001-23-31-000-2011-00586-01(44050)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: José Antonio Peniche Jiménez y otro

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., veinticuatro de septiembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 6 de marzo de 2012, este despacho habrá de advertir que debido a un error, en auto del 16 de julio de 2012, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión, actuación que no guarda relación con el trámite procesal, que se debió seguir.

De manera tal, que realizada la anterior precisión, este despacho procederá a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 6 de marzo de 2012 que rechazó la demanda.

1. Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 6 de marzo de 2012, pues la mayor pretensión individualmente considerada asciende al valor de $ 540.000.000, a título de perjuicios por concepto de daño emergente, para cada uno de los demandantes, dicha suma es equivalente a 1008,21 salarios mínimos mensuales legales de 2011, año de presentación de la demanda, a razón de 535.600 el salario mínimo mensual legal; conforme a lo dispuesto en el artículo 129 y numeral 5º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición vigente de acuerdo a lo prescrito en el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, plan nacional de desarrollo.

2. El recurso de apelación presentado por la parte demandante se concreta en determinar si la inadmisión y el rechazo de la presente demanda se han ajustado a derecho.

Al respecto es menester tener en cuenta que la determinación de los requisitos y anexos que deben cumplirse con la presentación de una demanda, así como la consecuencia procesal de su inobservancia, es un asunto de competencia del legislador y que en materia de lo contencioso administrativo están consagrados en los artículos 137, 139 y 143 del Código Contencioso Administrativo, de manera que al momento de estudiar la admisibilidad de un demanda el juez debe ajustar su raciocinio a los parámetros que señalen tales normas, sin que le sea posible exigir requerimientos adicionales so pena de trasgredir el debido proceso y el derecho de acción de los demandantes(1).

Por otra parte también debe dejarse en claro que la apelación del auto que rechaza una demanda conlleva también la impugnación contra la providencia que inadmitió la demanda inicialmente en concordancia con lo dispuesto por el inciso final del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil(2).

Adicional a las normas procedimentales que rigen el trámite de los procedimientos contenciosos administrativos, el despacho precisa que al momento de su interpretación y aplicación el funcionario judicial no sólo debe remitirse a ellas sino que en su razonamiento debe acudir a las normas constitucionales y de orden supraconstitucional, donde se enfatiza en la Convención Americana de Derechos Humanos y la doctrina desarrollada a partir de ella por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Lo anterior en razón a que ya es un lugar común sostener que el juez administrativo no es un mero ejecutor formal de las normas legales sino que en razón al rol funcional que desempeña dentro del Estado social de derecho, es su obligación, antes que nada, ser garante de la corrección constitucional en la interpretación y aplicación de las normas legales, al igual que ejercer, ex oficio, el control de convencionalidad que se le impone en razón a la fuerza vinculante de los tratados de derechos humanos y su doctrina(3).

Esto se trae a colación en razón a la naturaleza fundamental que ostenta el acceso a la administración de justicia, derivado en nuestro ordenamiento constitucional a partir de los artículos 29(4), 228(5) y 229(6) y en el orden internacional en los artículos 8(7) y 25(8) de la convención, el cual no se agota en una perspectiva formal, como es la creación de recursos judiciales y un aparato institucional encargado de su conocimiento, sino que también incluye una connotación sustantiva(9), que lleva a este despacho a precisar que en materia de aplicación de normas procedimentales que impliquen cargas o actuaciones procesales a las partes, estas deben ser interpretadas con carácter restrictivo teniendo en consideración la finalidad objetiva que con ellas se persigue, en términos de la jurisprudencia constitucional:

“Las particularidades de los procesos deben estar dirigidas a asegurar la prevalencia del derecho sustancial, el principio de eficacia de los derechos y la protección judicial efectiva. De allí, que sean entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que tienen “como propósito garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia material, y que además propendan por la optimización de los medios de defensa de las personas. Tal efectividad resulta ser entonces un principio y una garantía que debe ser asegurada por las disposiciones procesales fijadas por el legislador”(10).

Y por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la exigencia de garantías judiciales en un proceso se materializa siempre que “se observen todos los requisitos que “sirv[a]n para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho”(11), es decir, las “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”(12)(13) (resaltado propio); y comentando el artículo 25 de la convención señaló que “La existencia de esta garantía “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de derecho en una sociedad democrática en el sentido de la convención”(14)(15); se trata de un campo fértil para la incorporación de los estándares de la jurisprudencia interamericana en materia de derechos humanos al interior de los procesos judiciales por vía del control de convencionalidad, como lo pone de presente Brewer - Carías:

“Uno de esos derechos consagrados en la Convención Americana que requiere de atención permanente tanto por parte de la Corte Interamericana como de los jueces y tribunales nacionales, y que sin duda puede ser un campo propicio para el desarrollo del control de convencionalidad, es el derecho de amparo respecto de los derechos humanos y garantías previstos en la Convención Americana, el cual, a pesar de la más que centenaria tradición de la que goza en América Latina, en muchos países aún no ha encontrado su cabal efectividad, al menos en los términos tan amplios como el marco del derecho a la protección judicial consagrado en la Convención Americana” (16).

De lo anterior el despacho concluye que la determinación de las exigencias formales y sustanciales para acudir a la jurisdicción son de reserva legal, por manera al juez le está vedado exigir requisitos que no consagra la ley, y en lo que corresponde a la aplicación de estas normas el juez debe considerar la aplicación de la normativa constitucional y supraconstitucional de manera que sus decisiones no resulten irrazonables, arbitrarias o desproporcionadas.

3. En el presente caso la Sala encuentra que en auto del 17 de enero de 2012 el tribunal inadmitió la demanda como quiera que no se allegó copia de la demanda y sus anexos para surtir el traslado y una copia para el archivo (fl.84, cdno. 1); y posteriormente en auto del 26 de abril de 2012 se rechazó la demanda, en razón a que la parte actora únicamente allegó las copias para surtir el traslado respecto del Ministerio Público (fl. 85, cdno. 1).

Este despacho revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Del acta individual de reparto de fecha 16 de agosto de 2011, con la cual se radicó la demanda en el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Villavicencio, que obra a folio 63 del cuaderno principal, es posible establecer que el apoderado de la parte demandante, allegó seis (6) cuadernos, contentivos de 61 folios cada uno (fl. 63, cdno. 1); empero, como el escrito de demanda como los poderes iban dirigidos al Tribunal Administrativo del Meta, en auto del 4 de octubre de 2011 el Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio ordenó el envío del expediente a esa corporación (fl. 67, cdno. 1).

Posteriormente en el acta individual de reparto de fecha 20 de octubre de 2011, mediante el cual se radicó el presente proceso en el Tribunal Administrativo del Meta (fl. 70, cdno. 1), se observa que se remitió un (1) cuaderno, contentivo de 67 folios. Lo mismo se observa en oficios suscritos por la secretaría de ese juzgado (fls. 68-69, cdno. 1).

Conforme a lo expuesto el despacho encuentra que efectivamente el actor si allegó las copias correspondientes a los traslados para los demandados, el Ministerio Público y el archivo del juzgado, cosa distinta es que por errores de naturaleza administrativa se hubiese refundido dicha documentación; es por tal razón que no se debió inadmitir la demanda ni menos aún rechazarla, pues, una atenta observación al trámite que había surtido el expediente permitía concluir pacíficamente que al Tribunal Administrativo del Meta no se allegaron cinco (5) cuadernos de los radicados al comienzo por el accionante.

Así las cosas el despacho encuentra mérito suficiente para que se revoque la decisión errada del a quo, pues decisiones de tal naturaleza se convierten en obstáculos indebidos para el ejercicio del derecho de acción y el acceso a la administración de justicia, olvidando la finalidad que se persigue con los procedimientos judiciales, cual es, la efectividad de los derechos sustanciales que son objeto de discusión en el litigio(17). Por lo anterior, este despacho estando en la obligación de restablecer el derecho de acción vulnerado con la conducta desplegada por el Tribunal Administrativo del Meta y con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia se ordenará al tribunal proveer las copias necesarias para surtir los traslados a los demandados, el Ministerio Público y para el archivo del tribunal.

Encuentra pertinente el despacho agregar, con ocasión del caso sub lite, que le está proscrito a los operadores judiciales establecer cualquier clase de trabas de hecho que alteren o haga nugatorio el derecho de acción de quien acude a la jurisdicción, se trata de erradicar prácticas malsanas arraigadas en el ámbito de la práctica judicial tales como exigir a los apoderados judiciales que los escritos que radiquen se presenten debidamente foliados, ordenados de cierta manera o cualquier otra exigencia que no se encuentre contemplada en la ley, pues, sencillamente constituye una violación al derecho de todo ciudadano de acudir a la jurisdicción.

Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

1. REVOCAR el auto del 6 de marzo de 2012, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda.

2. ADMITIR la demanda interpuesta por el señor José Antonio Peniche Jiménez y otro contra la Nación - Fiscalía General de la Nación - Ejército Nacional - Policía Nacional - Ministerio de Defensa y otro.

3 .NOTIFICAR personalmente a las Entidades demandadas.

4. FIJAR en lista por el término de diez (10) días.

5. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Meta fijar los gastos ordinarios del proceso.

6. Estas previsiones deben ser cumplidas por el Tribunal Administrativo del Meta.

7. Por Secretaria, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

8. ORDENAR al tribunal proveer las copias necesarias de la demanda y sus anexos, para surtir los traslados correspondientes para las entidades demandas, para el Agente del Ministerio Público y el archivo.

Notifíquese y cúmplase.»

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 28 de julio de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicado 52001-23-31-000-2009-00395-01 (38347).

(2) Inciso final artículo 85. Código de Procedimiento Civil. […] La apelación del auto que rechaza la demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se concederá en el efecto suspensivo.

(3) Constitución Política. ART. 93.—Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.

Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

(…).

Sobre el control de convencionalidad, valga señalar que se trata de la denominación conceptual con la que se comprende la obligación que se impone a los jueces ordinarios de los países firmante de la Convención de velar por la regularidad y armonía de las normas del derecho interno frente a las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos al momento de su aplicación, acatando la interpretación que de las primeras ha efectuado la Corte Interamericana; no es más que un instrumento para garantizar la efectividad de las disposiciones convencionales en el marco de las decisiones judiciales ordinarias. Esta doctrina surgió como tal en el seno de la Corte a partir de la sentencia caso Almonacid Arellano y otros Vs Chile —Sentencia de 26 de septiembre de 2006— en donde la Corte sostuvo:

“La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. El poder judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el poder judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (resaltado propio).

Y en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs Perú, del 24 de noviembre de 2006 el Tribunal Interamericano afirmó:

Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad”(1) ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia de ese tipo de acciones” (resaltado propio).

(4) Constitución Política. ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

(…).

(5) Constitución Política. ART. 228.—La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. (…).

(6) Constitución Política. ART. 229.—Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.

(7) ART. 8.1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

(…).

(8) Artículo 25.1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

(9) Respecto del acceso a la administración de justicia la Corte Constitucional ha enseñado: “se define también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos”. Corte Constitucional, Sentencia 426 de 2002, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2009, M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

(11) Corte IDH, El Hábeas Corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A Nº 8; párr.25.

(12) Corte IDH, Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A Nº 9; párr. 28 y Corte IDH, El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-16/99, supra nota 130, párr. 118.

(13) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002.

(14) Cfr. Caso Castillo Páez Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C Nº 34, párr. 82; Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C Nº 151, párr. 131, y Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C Nº 183, párr. 78.

(15) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Reverón vs Venezuela. Sentencia de 30 de junio de 2009.

(16) BREWER-CARÍAS, Allan R. El control de convencionalidad, con particular referencia a la garantía del derecho a la protección judicial mediante un recurso sencillo, rápido y efectivo de amparo de los derechos humanos. Conferencia pronunciada en el evento organizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, sobre El control de convencionalidad y su aplicación, San José, Costa Rica, 27-28 de septiembre de 2012.

(17) Código de Procedimiento Civil. Artículo 4º. Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial.