Auto 2011-01436/21943 de 26 de mayo de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-31-000-2011-01436-01 [21943]

Consejera Ponente (E):

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Hojalata y Laminados S.A.

Referencia: Apelación auto que acepta desistimiento y condena en costas

Bogotá, D.C., veintiséis de mayo de dos mil dieciséis.

Auto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 11 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual aceptó el desistimiento de la demanda y, entre otras órdenes, condenó en costas a la demandante.

Antecedentes

Hojalata y Laminados S.A., por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo [en adelante CCA], pidió la nulidad de las resoluciones 112412010000487 del 12 de mayo de 2010(1) y 900.095 del 1º de junio de 2011(2), por las cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales impuso al contribuyente Seguros Generales Suramericana S.A. sanción por irregularidades en la contabilidad.

Como restablecimiento del derecho solicitó que se archivara el proceso sancionatorio y, la devolución del pago de la sanción con sus respectivos intereses corrientes y moratorios, de haberse efectuado al momento en que se profiera el fallo.

La demanda se presentó el 24 de agosto de 2011(3) ante el Tribunal Administrativo de Antioquia que, en auto de sala unitaria de 13 de septiembre de 2013, la admitió y fijó los gastos ordinarios del proceso en $13.000.

Por memorial de 4 de septiembre de 2013, la demandante desistió de las pretensiones de la demanda para acogerse a los beneficios tributarios otorgados por la Ley 1607 de 2012, específicamente el contemplado en el artículo 149 relativo a las sanciones independientes.

Explicó que según lo dispuesto en el Memorando 27 del 25 de enero de 2013 de la DIAN, para acceder al beneficio tributario relativo al pago de las sanciones consagrado en el artículo 149 de la Ley 1607 es necesario desistir de la demanda y, pagar el 20% de la sanción actualizada.

Mediante auto de 11 de octubre de 2013 se accedió a la solicitud de desistimiento y se condenó en costas a la demandante. Esa decisión se recurrió, pero respecto de la condena en costas.

Auto apelado

En la providencia recurrida(4), suscrita por los magistrados que integran la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, se resolvió:

“1. ACEPTAR el desistimiento de la demanda, presentado por los apoderados de las partes.

2. En consecuencia se declara terminado el proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la sociedad Hojalata y Laminados S.A. —Holasa— en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

3. Costas a cargo de la demandante por valor de (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia.

4. Se ordena la devolución de los anexos, sin necesidad de desglose y el archivo de las diligencias”.

La razón que sustentó la decisión fue el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por los artículos 342 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. La condena en costas se impuso a cargo de la demandante por ser esta quien desistió y, a favor de la parte demandada, pues no hubo pacto o convención entre las partes.

Recurso de apelación

La apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación contra el numeral tercero del auto de 11 de octubre de 2013, con el fin de que se revocara y, en su lugar, se dispusiera que no hay lugar a la condena en costas. Como fundamentos del recurso expuso:

El desistimiento de la demanda se originó en cumplimiento del memorando 27 del 25 de enero de 2013 y, que por tanto no podía exigirse un pacto o convenio entre las partes, pues era la autoridad tributaria la [que] exigía como condición para acceder al beneficio el desistimiento de la demanda.

El auto recurrido desconoció la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado(5) y del mismo Tribunal Administrativo de Antioquia(6) en la que se ha aceptado el desistimiento de la demanda sin condenar en costas.

Oposición

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN guardó silencio.

Para resolver se considera

Se advierte, en primer lugar que, conforme con lo previsto en los incisos primero [num. 3º] del artículo 181 del CCA, el auto recurrido es apelable porque pone fin al proceso y se dictó en primera instancia por un tribunal administrativo. En consecuencia, esta corporación es competente para resolver el recurso de apelación y la decisión deberá adoptarla la Sala, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 129.

En segundo lugar, corresponde determinar si como consecuencia de la aceptación del desistimiento de la demanda procedía condenar en costas y agencias en derecho a la sociedad demandante.

Para el efecto, se reitera el análisis que hizo la Sala en un caso similar(7), en el que precisó que el desistimiento de la demanda no está previsto en la normas que regulan el procedimiento contencioso administrativo, por lo que conforme con lo dispuesto en el artículo 267 de este estatuto, debe aplicarse el Código de Procedimiento Civil(8) [CPC] que regula esa figura en los artículos 342 a 345, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para el caso que ocupa la atención de la Sala se transcribirán los artículos 342 y 345 que señalan:

“ART. 342.—Desistimiento de la demanda. El demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso.

El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.

El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia.

En los demás casos el desistimiento solo impedirá que se ejerciten las mismas pretensiones por igual vía procesal, salvo que el demandante declare renunciar a ellas.

Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si solo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. En este caso deberá tenerse en cuenta lo dispuesto sobre litisconsorcio necesario en el artículo 51.

En los procesos de deslinde y amojonamiento, de división de bienes comunes, de disolución o liquidación de sociedades conyugales, civiles o comerciales, el desistimiento no producirá efectos sin la anuencia de la parte demandada, cuando esta no se opuso a la demanda, y no impedirá que se promueva posteriormente el mismo proceso.

El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y solo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes.

El desistimiento de la demanda principal no impide el trámite de la reconvención, que continuará ante el mismo juez cualquiera que fuere su cuantía.

[...]

ART. 345.—Presentación del desistimiento, costas y apelación. El escrito de desistimiento deberá presentarse personalmente en la forma indicada para la demanda.

Siempre que se acepte un desistimiento se condenará en costas a quien desistió, salvo que las partes convengan otra cosa o que se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido.

El auto que resuelva sobre el desistimiento de la demanda es apelable en el efecto suspensivo”.

Según las normas transcritas, en resumen, es posible desistir de las pretensiones de la demanda, siempre que no exista decisión que ponga fin al proceso. El escrito de desistimiento debe presentarse en forma personal.

El inciso segundo del artículo 345 del CPC indica que siempre que se acepte el desistimiento se condenará en costas a la parte que desistió, salvo que las partes convengan algo diferente o se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo concedió.

La condena en costas, concretamente, está regulada en el numeral 9º del artículo 392 que dispone “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Significa que para que proceda la condena en costas es necesario que aparezca probado en el expediente que se causaron y, además, el juez al momento de fijar el monto deberá analizar las circunstancias en cada caso.

Caso concreto

En el sub examine, de la revisión del expediente se observa que Hojalata y Laminados S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos sancionatorios por irregularidades en la contabilidad dictados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia.

Encontrándose el proceso en periodo de pruebas, la actora presentó desistimiento de las pretensiones de la demanda. Para fundamentar la solicitud informó al magistrado conductor que su intención era acogerse a los beneficios tributarios otorgados por la Ley 1607 de 2012(9), específicamente el consagrado en el artículo 149.

El citado artículo dispone:

“Ley 1607 de 2012. ART. 149.—Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones. (Cumplimiento del término para el cual fue creado). Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, administrados por las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional, que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los periodos gravables 2010 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, únicamente con relación a las obligaciones causadas durante dichos periodos gravables, la siguiente condición especial de pago:

1. Si el pago se produce de contado, del total de la obligación principal más los intereses y las sanciones actualizadas, por cada concepto y periodo, se reducirán al veinte por ciento (20%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones generadas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los nueve (9) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.

2. Si se suscribe un acuerdo de pago sobre el total de la obligación principal más los intereses y las sanciones actualizadas, por cada concepto y periodo se reducirán al cincuenta por ciento (50%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones generadas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.

Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia.

A los responsables del impuesto sobre las ventas y agentes de retención en la fuente que se acojan a lo dispuesto en este artículo se les extinguirá la acción penal, para lo cual deberán acreditar ante la autoridad judicial competente el pago o la suscripción del acuerdo de pago, según el caso, a que se refiere el presente artículo.

PAR. 1º—Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención de los impuestos, tasas y contribuciones administrados por las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas y contribuciones del nivel nacional o territorial que se acojan a la condición especial de pago de que trata este artículo y que incurran en mora en el pago de impuestos, retenciones en la fuente, tasas y contribuciones dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del pago realizado con reducción del valor de los intereses causados y de las sanciones, perderán de manera automática este beneficio.

En estos casos la autoridad tributaria iniciará de manera inmediata el proceso de cobro del veinte por ciento (20%) o del cincuenta por ciento (50%), según el caso, de la sanción y de los intereses causados hasta la fecha de pago de la obligación principal, sanciones o intereses, y los términos de prescripción y caducidad se empezarán a contar desde la fecha en que se efectúe el pago de la obligación principal.

PAR. 2º—No podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º de las Ley 1175 de 2007 y el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, que a la entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los mismos.

PAR. 3º—Lo dispuesto en el parágrafo 2º de este artículo no se aplicará a los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención que, a la entrada en vigencia de la presente ley, hubieran sido admitidos a procesos de reestructuración empresarial o a procesos de liquidación judicial de conformidad con lo establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los demás sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención que, a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos a los procesos de reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley 1066 de 2006 y por los convenios de desempeño.

Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención a los que se refiere este parágrafo, que incumplan los acuerdos de pago a los que se refiere el presente artículo perderán de manera automática el beneficio consagrado en esta disposición. En estos casos la autoridad tributaria iniciará de manera inmediata el proceso de cobro del cincuenta por ciento (50%) de la sanción y de los intereses causados hasta la fecha de pago de la obligación principal, sanciones o intereses, y los términos de prescripción y caducidad se empezarán a contar desde la fecha en que se efectué el pago de la obligación principal.

PAR. 4º—Para el caso de los deudores del sector agropecuario el plazo para el pago será de hasta dieciséis (16) meses.

Decreto 699 de 2013. ART. 7º—Solicitud de terminación por mutuo acuerdo. Para efectos del trámite de la terminación por mutuo acuerdo, de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, deben presentar ante el comité de conciliación y defensa judicial de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o el comité especial de conciliación y terminación por mutuo acuerdo, respectivo, una solicitud por escrito con la siguiente información:

1. Nombre y NIT del contribuyente, agente de retención, responsable de los impuestos nacionales o usuario aduanero.

2. Identificación del expediente y acto administrativo sobre el cual se solicita la terminación.

3. Identificar los valores a transar por concepto de sanciones e intereses, según sea el caso.

A la solicitud se deben anexar los siguientes documentos.

a) Declaración de corrección, cuando sea el caso, incluyendo el mayor impuesto o el menor saldo a favor, propuesto o determinado en discusión.

b) Prueba del pago de la declaración privada del impuesto o retención en la fuente materia de la discusión, siempre que hubiere lugar al pago.

c) Prueba del pago o acuerdo de pago de los valores que resulten al aplicar los porcentajes señalados en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.

d) Prueba del pago de la declaración privada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2012, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto, conforme con los plazos previstos por el Gobierno Nacional.

e) Manifestación, de no encontrarse en mora cuando se trate de deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º de la Ley 1175 de 2007 o el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, a 26 de diciembre de 2012, en relación con las obligaciones a que se referían dichas leyes.

PAR. 1º—Cuando se trate de sanciones por devolución improcedente, los garantes que se acojan a la terminación por mutuo acuerdo deberán acreditar el pago o acuerdo de pago de los valores asegurados, sin los intereses ni el incremento a que se refiere el artículo 670 del estatuto tributario.

PAR. 2º—Los contribuyentes, agentes de retención, responsables de los impuestos nacionales o usuarios aduaneros, obligados a cumplir con la presentación de las declaraciones mediante el software del sistema declaración y pago electrónico, deberán presentar temporalmente y hasta el 31 de agosto de 2013, la declaración de corrección de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, en forma litográfica.

PAR. 3º—También podrán terminarse por mutuo acuerdo aquellos procesos que, cumpliendo con las condiciones de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, hubieren presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a partir del 26 de diciembre de 2012, siempre y cuando se radique solicitud de desistimiento de la respectiva demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con anterioridad a la fecha de suscripción del acta de terminación por mutuo acuerdo. Sin el cumplimiento de este requisito no se podrá suscribir el acta de acuerdo transaccional” (resaltado fuera de texto).

De otra parte, el Memorando 27 del 25 de enero de 2013, proferido por la DIAN fijó los “lineamientos para aplicar la condición especial para el pago establecida en la Ley 1607 de diciembre 26 de 2012”, dentro de los que señaló:

“[...] Serán objeto de la condición especial de pago los impuestos, tasas y contribuciones administradas por la DIAN, correspondientes a los periodos gravables 2010 y anteriores que se encuentre en mora, independientemente de la fecha de presentación de la declaración.

Así mismo se aplicará respecto de las sanciones independientes, incluidas las aduaneras y cambiarias debidamente ejecutoriadas, o las que estén demandadas [a]nte la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como las sentencias condenatorias y disciplinarias que se encuentren ejecutoriadas y los bonos de solidaridad para la paz, contemplados en la Ley 487 de diciembre 24 de 1997 y los bonos para la seguridad establecidos en la Ley 345 de diciembre 27 de 1995 [...]”.

De lo anterior puede extraerse, que para acceder al beneficio tributario relativo a las sanciones independientes, debían cumplirse varias condiciones, entre ellas, acompañar con la solicitud escrita que se presentara ante la DIAN el memorial de desistimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho si ya se había presentado.

Significa que quienes estuvieren interesados en terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos iniciados por la administración de impuestos, pero que ya hubieran iniciado proceso ante esta jurisdicción, debían necesariamente desistir de la demanda promovida, entre otras exigencias.

La demandante, como se indicó en párrafos precedentes, en acatamiento del parágrafo 3º del artículo 7º del Decreto 699 de 2013, presentó desistimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida. En el sub lite correspondía al a quo decidir si lo aceptaba, pero, a juicio de la Sala, no procedía condena alguna por concepto de costas porque el desistimiento de la demanda se presentó en cumplimiento de un mandato legal, tal como lo advierte la recurrente.

Por último, el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia no puede considerarse, en principio, una carga para quien estima afectados sus derechos y acude a la jurisdicción en procura de su protección y que luego en cumplimiento de una exigencia legal debe desistir de la demanda, para transar el litigio.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala revocará el numeral tercero del auto apelado y, en su lugar, negará la condena en costas procesales, entendiendo como tales las expensas del proceso y las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

REVÓCASE el numeral tercero del auto de 11 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

No hay lugar a condenar en costas procesales.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia, presidente de la sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Folios 37 a 54.

2 Folios 89 a 98.

3 Folio 155.

4 Folios 229 y 230.

5 Transcribió algunos apartes de dos autos dictados por la Sección Cuarta el 19 de agosto de 2010, Exp.: 17987, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6 Providencia de 7 de octubre de 2013, Exp.: 2013-00399-00, M.P. Yolanda Obando Montes.

7 Providencia de 7 de mayo de 2015, Exp.: 20837, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

8 Para el caso concreto, las normas aplicables son las del Código de Procedimiento Civil porque para la fecha en la que se dictó la providencia recurrida aún no regían los artículos 314 a 316 del Código General del Proceso que regulan el desistimiento.

9 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.