Auto 2012-00025 de marzo 5 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Referencia: 11001-33-31-008-2012-00025-01 (48976)

Actor: Sandra Patricia Quevedo Rodríguez

Demandado: La Nación - Superintendencia Financiera de Colombia y otros.

Asunto: Reparación directa - Conflicto de competencias.

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil catorce.

Decide el despacho el conflicto negativo de competencias, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Segundo Adjunto Administrativo del Circuito de Popayán.

Antecedentes

1. Síntesis del caso.

El 22 de febrero de 2012, ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, la señora Sandra Patricia Quevedo Rodríguez, a través de operadora, presentó demanda de reparación directa contra la Nación - Superintendencias Financiera de Colombia y de Sociedades, para que se la declare administrativamente responsable por los perjuicios materiales actuales y futuros ocasionados por el “procedimiento de intervención” a través del cual la Superintendencia de Sociedades decretó la intervención de la sociedad DMG GRUPO HOLDING S.A., mediante la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios (…) y que a la fecha no le han sido devueltos en su totalidad”.

El 6 de marzo de 2012, el Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por caducidad de la acción.

2. El conflicto de competencia.

2.1. Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El 19 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Sala de Descongestión, previo a resolver el recurso de apelación interpuso por la actora contra el auto que rechaza la demanda declaró la falta de competencia y remitió la actuación al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, porque consideró que, como en el asunto de la referencia se depreca la reparación de un daño derivado de la intervención realizada por el Gobierno Nacional a la captadora ilegal de dinero DMG GRUPO HOLDING S.A., causado a un grupo de personas en todo el país, en virtud de la Ley 472 de 1998 y en jurisprudencia de esta Corporación(1), corresponde la competencia al Juzgado Segundo Adjunto Administrativo del Circuito de Popayán. Señala la decisión.

“Sobre este particular es de anotar que el daño reclamado por el demandante deriva de la intervención realizada por el Gobierno Nacional a la captadora ilegal de dinero DMG GRUPO HOLDING S.A., y se encuentra que dicho daño fue ocasionado a un número plural de personas en el país.

También se establece que existen acciones de grupo iniciadas bajo el mismo supuesto de hecho, es decir por la pérdida de dineros invertidos en captadores ilegales y contra las mismas entidades demandadas en la presente acción.

(…).

Ahora bien, el artículo 56 de esta norma establece que dentro de los 5 días siguientes al vencimiento del término del traslado de la demanda de la acción de grupo, “cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia”, y en caso de que el perjudicado no haya manifestado oportunamente ser la (sic) excluido del grupo “los resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán”.

De otra parte se observa que la competencia ha sido considerada por la jurisprudencia y la doctrina como la medida de las facultades jurisdiccionales reconocidas al juez y que la misma es improrrogable “cualquiera que sea el factor que la determine” conforme al artículo 13 del Código de Procedimiento Civil.

Esto significa que el juez no puede ejercer jurisdicción cuando el conocimiento del asunto respectivo está atribuido a otra autoridad judicial, caso en el cual lo procedente es remitir el expediente a quien se considere competente.

A este respecto se encuentra que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán cursa el proceso 200800446/2009-374 referente a la primera acción de grupo por estos hechos, dado que dicho Despacho Judicial avocó conocimiento el 29 de enero de 2009 y notificó el auto admisorio de la demanda el 16 de febrero de 2009.

Además, se observa que la presente demanda fue interpuesta por la señora SANDRA PATRICIA QUEVEDO RODRÍGUEZ el 22 de febrero de 2012 y que el demandante no allegó constancia de haber sido excluida del grupo de la acción de grupo del 29 de enero de 2009 (…)”.

2.2. Decisión del Juzgado Adjunto Administrativo del Circuito de Popayán.

El Juzgado Segundo Adjunto Administrativo del Circuito de Popayán, mediante auto del 15 de julio de 2013, dispuso i) abstenerse de tramitar la “INTEGRACIÓN ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” y ii) remitir el expediente a esta Corporación, para que se dirima la “COLISIÓN NEGATIVA DE COMPETENCIA”. Fundamentó su decisión en que, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, solo podrá acumularse la acción de reparación directa a una acción de grupo que se encuentre en curso “si así lo solicita el demandante” y que no se puede confundir la acción de grupo con la de reparación directa, por cuanto el legislador “precisó que la acción de grupo se adelanta sin perjuicio de las acciones individuales”. Consideró el juzgado:

“(…) el grupo que promueve la demanda y el grupo afectado, entendiendo por el primero aquél integrado por quienes ejercitan la acción formulando la demanda a nombre de todo el grupo afectado, mientras que este último es el que resulta integrado por un número no inferior a veinte personas que hubieren sufrido un perjuicio individual procedente de una misma causa; los integrantes pueden ser identificados por sus nombres en la demanda o en la misma oportunidad se pueden expresar los criterios para distinguirlos, en los términos del artículo 52 numerales 2º y 4º de la Ley 472 de 1998, grupo de accionantes que puede acrecer con la llegada de otros afectados al proceso antes de la apertura a pruebas o puede disminuir como consecuencia del ejercicio del derecho de exclusión.

De otra parte, frente a quienes no se presenten en el curso del proceso, la sentencia produce efectos y serán beneficiados con la indemnización ordenada si deciden acogerse a la misma dentro de los veinte días siguientes a su publicación.

(…).

(…) si bien pueden existir acciones de grupo sobre el mismo tema discutido en la presente acción de reparación directa, ello no significa que la parte actora vaya a resultar beneficiada por lo que se resuelva en tales procesos, pues se requiere su manifestación expresa de hacer parte del grupo afectado, situación que no ha sido demostrada y por el contrario, se entiende que por la interposición de esta acción individual no está interesada en reclamar por vía de la acción de grupo (resaltado fuera de texto).

Así mismo, según el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, sólo se podrá acumular la presente acción de reparación directa a otra acción de grupo que se encuentre en curso si así lo solicita el demandante (…).

(…).

Por esta razón, no es dable al juez ejercer una facultad oficiosa para rechazar la demanda de reparación directa o remitirla a otro despacho como es el caso, ordenando que se integre a una acción de grupo, pues esto depende de la voluntad del demandante que así lo debe solicitar.

Tampoco se pueden confundir los dos tipos de acciones a las que viene haciendo alusión, ya que el mismo legislador precisó que la acción de grupo se adelanta sin perjuicio de las acciones individuales”.

Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde al despacho dirimir el conflicto surgido entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Sala de Descongestión y el Juzgado Segundo Adjunto Administrativo del Circuito de Popayán, sobre la competencia para conocer de una acción de reparación directa contra la Nación, en razón de los daños causados por la captación ilegal de dinero del público adelantada por la firma DMG GRUPO HOLDING S.A., de conformidad con lo establecido por el artículo 37 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia—, modificada parcialmente por el artículo 12 de la Ley 1285 de 2009(2) y por la Ley 1395 de 2010(3).

2. Problema jurídico.

Corresponde al despacho resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, por el conocimiento de la acción de reparación directa instaurada por la señora Sandra Patricia Quevedo Rodríguez en contra de la Nación - Superintendencia de Sociedades y Superintendencia Financiera, en razón de la pérdida de sus recursos financieros invertidos en la firma DMG GRUPO HOLDING S.A.; porque, según el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el articulado de la Ley 472 de 1998, lo pertinente se relaciona con la integración de la actora a la acción de grupo que cursa en el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, despacho que resolvió no aceptar la competencia atribuida y provocar en su lugar conflicto negativo de competencia con el tribunal remitente, fundado en que no le es dable al juez ejercer una facultad oficiosa para rechazar la demanda de reparación directa o remitirla a otro despacho como es el caso, ordenando que se integre a una acción de grupo, pues esto depende de la voluntad del demandante y que tampoco se pueden confundir la acción de grupo y la de reparación directa, por cuanto el mismo legislador precisó que la acción de grupo se adelanta sin perjuicio de las acciones individuales.

2.1. Competencia en las acciones de reparación directa por el factor territorial.

De conformidad con el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo la competencia por razón del territorio, por regla general, la determina por la sede de la entidad demandada o el domicilio del particular demandado y tratándose de las acciones de reparación directa el lugar donde ocurrieron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas en cuestión.

Así, el Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 86.—Modificado. Decreto 2304 de 1989, artículo 16. Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 31. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex-servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra Entidad Pública”.

De igual manera, respecto de la competencia por razón del territorio, la misma normatividad señala —se resalta—:

“ART. 134-D.—COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. <Artículo adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998>. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:

1. Por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado.

2. En los asuntos del orden nacional se observarán las siguientes reglas:

(…).

f) En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas (resaltado fuera de texto).

(…)”.

2.2. Acción de reparación directa en la Constitución Política.

La Carta Política de 1991 prevé que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, así mismo, señala que establecerá las acciones y procedimientos para la protección de los derechos individuales y de grupo colectivos afectados.

Al respecto los artículos 88, 89 y 90 de la Carta Política disponen:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

“ART. 89.—Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”.

“ART. 90.—El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

De las normas antes transcritas se colige, entonces, que si bien la Carta Política previó las acciones populares y de grupo, la primera para la protección y defensa de los derechos colectivos y la segunda para solicitar la reparación de un daño causado a un número indeterminado de personas, y dejó sentado que ello no comporta el menoscabo de las acciones individuales.

2.3. Independencia de las acciones de reparación directa y de grupo.

Si bien uno de los fines perseguidos por la Ley 472 de 1998, al reglamentar la acción de grupo, consagrada en el artículo 88 constitucional, consistió, precisamente, en evitar la proliferación de decisiones judiciales sobre un mismo asunto y facilitar las indemnizaciones de cuantías menores, aunque no por ello menos importantes, de tal forma que al grupo inicial puedan integrarse quien o quienes sufrieron un perjuicio por la misma acción u omisión o por varias acciones u omisiones, ello no enerva el derecho del damnificado a instaurar una acción de reparación individual. Facultad que la Ley 472 de 1998 prevé, expresamente al disponer:

“(…).

Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo”.

Razón por la cual la jurisprudencia de la Sala señala(4):

“Es una acción de carácter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparación de los perjuicios sufridos, pues, precisamente el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998 señalan que la misma puede instaurarse “sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios” (art. 47). En otros términos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos en que esta procede o bien la acción de grupo o la correspondiente acción ordinaria” (resaltados nuestros).

Se colige, en consecuencia, que los jueces deberán avocar conocimiento de las acciones de reparación directa que les fueron repartidos, sin perjuicio de las acciones de grupo en curso, así fuese por el mismo hecho dañoso; pues no les ha sido dado alterar el contenido de las pretensiones para adecuar el trámite con la liberalidad que la Constitución y la ley únicamente le reconocen a las víctimas.

2.4. Caso concreto.

En el asunto que ocupa la atención del despacho, se resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Administrativo del Circuito de Popayán.

Cabe precisar que la demanda fue presentada en ejercicio del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, es decir como reparación directa y que su conocimiento le correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que rechazó la demanda por caducidad de la acción y remitió la actuación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la actora.

De manera que, atendiendo a las normas antes señaladas y transcritas y habiéndose escogido por la actora la acción de reparación directa y presentada en la ciudad de Bogotá por hechos acaecidos en la misma, a la luz del artículo 134D numeral 2º literal f) del Código Contencioso Administrativo el asunto así habrá de ser tramitado, al margen de la acción de grupo que se tramita en el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán.

En mérito de lo expuesto.

RESUELVE:

1. DIRIMIR el conflicto negativo de competencias generado en el proceso de la referencia, en el sentido de declarar competente al Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, para adelantar el trámite de la acción de reparación directa promovida por la señora Sandra Patricia Quevedo Rodríguez.

2. DEVOLVER la actuación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “C” de Descongestión, para que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrada: Stella Conto Díaz del Castillo.

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 6 de diciembre de 2012, radicado 2011-00082, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

(2) “ART. 12.—Modifícase el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adicionase (sic) un parágrafo: // “1. Resolver conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado. // “PAR.—Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre Secciones de un mismo Tribunal Administrativo, serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno”.

(3) Ley 1395 de 2010. “ART. 61.—<Ver modificaciones directamente en el Código>. El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente:

“ART. 146-A.—Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, radicado 2000-0023 (AG).