Auto 2012-00038 de julio 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. interna: 201200038

Número único: 11001-03-06-000-2012-00038-00

Consejero ponente:

Dr. Augusto Hernández Becerra

Ref.: Conflicto de competencias administrativas.

Partes: Comisaría de Familia San Antonio de Prado de Medellín y defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) regional Antioquia Centro Zonal Suroriental-Caivas.

Bogotá, D.C., siete de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente M.Y.G.B.

En desarrollo de los preceptos constitucionales que ordenan al Estado y la sociedad garantizar la protección integral de la familia como núcleo fundamental que es de la sociedad(1), y que consagran el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes(2), el Congreso de la República ha expedido numerosas disposiciones, de las cuales se destacan el Código de la Infancia y la Adolescencia (L. 1098/2006) y la Ley 294 de 1994. Estas leyes constituyeron autoridades especializadas para velar por la conservación de la familia y por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, les asignaron competencias específicas y organizaron los procedimientos administrativos y los servicios sociales destinados a brindarles protección y restablecimiento de sus derechos. Estas autoridades son las comisarías de familia(3) y el ICBF mediante sus defensorías. En el cumplimiento de su misión estas autoridades están sujetas al mandato constitucional de coordinación, a partir de competencias que son distintas y han sido delimitadas y diferenciadas por el legislador a partir del concepto de la violencia intrafamiliar.

En primer lugar, el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006 asigna a los defensores de familia una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos en los siguientes términos:

“ART. 82.—Funciones del defensor de familia. Corresponde al defensor de familia:

1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.

2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes.

(...)”.

A esta regla de competencia general se superpone una regla especial, consistente en que cuando la amenaza o vulneración de derechos se susciten en un contexto de violencia intrafamiliar, las competencias de prevención, protección, garantía y restablecimiento, que en principio serían de los defensores de familia, se convierten en responsabilidad exclusiva y excluyente de los comisarios de familia, cuya competencia se extiende, además, a “todos los miembros de la familia”.

En tal sentido dispone el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006:

“ART. 83.—Comisarías de familia. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del sistema nacional de bienestar familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del sistema nacional de bienestar familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las comisarías de familia en todo el país”.

Estos criterios son reiterados en el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006 así:

“ART. 86.—Funciones del comisario de familia. Corresponde al comisario de familia:

1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar. (...)”.

Las nociones de familia y violencia intrafamiliar son, por tanto, cruciales para determinar la competencia de los comisarios de familia en su función de garantizar, proteger, restablecer y reparar derechos. Como ya se ha señalado, esta función de los comisarios exceptúa a la genérica de los defensores de familia, y prevalece sobre esta, cuando la amenaza o vulneración de derechos se produce en un escenario de violencia al interior del núcleo familiar.

El artículo 2º de la Ley 294 de 1996 establece una noción de familia y enumera taxativamente a sus integrantes en los siguientes términos:

“ART. 2º—La familia se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.

Para los efectos de la presente ley, integran la familia:

a) Los cónyuges o compañeros permanentes;

b) El padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo hogar;

c) Los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos adoptivos;

d) Todas las demás personas que de manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica”.

La simple lectura de esta disposición deja en claro que el presunto agresor, el tío materno de la adolescente agraviada, porque no tiene ninguno de los grados de parentesco fijados en la norma, y porque al tener residencia en lugar distinto al hogar de la adolescente, no está integrado “de manera permanente” a “la unidad doméstica”(4).

A su vez, la ley de violencia intrafamiliar tiene como objeto conservar la noción de familia antes descrita y por ello señaló que la autoridad competente para lograr este objetivo, es decir, las comisarías de familia, solo tendrían competencia para aplicar las medidas de mitigación a la violencia intrafamiliar cuando existan actos que vayan en detrimento de la unidad y armonía del núcleo familiar descrito en el artículo 2º de la Ley 294 de 1994.

En efecto, la Ley 294 de 1996 en su artículo 4º modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008 señala:

“Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al juez civil municipal o promiscuo municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.

Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto”.

Las razones fácticas y jurídicas expuestas permiten concluir que, como los hechos no ocurrieron dentro de la unidad doméstica o familiar a la cual pertenece la adolescente, que el agresor no pertenece al grupo familiar según la enumeración del artículo 2º de la Ley 294 de 1996, y que este no forma parte de “la unidad doméstica” por no estar integrado a ella “de manera permanente”, la conducta en estudio no puede entenderse como constitutiva de violencia intrafamiliar y, por lo tanto, la comisaría de familia carece de competencia para llevar a cabo el respectivo proceso de restablecimiento de derechos.

En consecuencia, corresponde a la defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF —regional Antioquia centro zonal suroriental-Caivas, de acuerdo con la competencia general que le atribuye el artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia, adelantar el proceso de restablecimiento de derechos de la adolescente M.Y.G.B., siendo del caso destacar, por otra parte, que el Caivas es un centro especializado constituido para atender víctimas de violencia sexual, y cuenta con los medios y servicios idóneos para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes envueltos en esta problemática.

Por lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

1. Declárase que la defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental-Caivas es la entidad competente para conocer del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de la adolescente M.Y.G.B. a que se refiere el presente conflicto de competencias administrativas.

2. Remítase el expediente del citado procedimiento a la defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) regional Antioquia centro zonal suroriental-Caivas para lo de su competencia.

3. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la comisaría de familia San Antonio de Prado de Medellín y a la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Regional Antioquia Centro Zonal Suroriental-Caivas.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 44 de la Constitución Política.

(2) Artículo 44 de la Constitución Política.

(3) Según el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia las comisarías de familia están adscritas al municipio o al distrito, pero forman parte del sistema nacional de bienestar familiar.

(4) Folios 8, 18 y 19, cuaderno 1.