Auto 2012-00086 de diciembre 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 41001-23-33-000-2012-00086-01 (4192-13)

Actor: Universidad Surcolombiana

Demandada: Ancízar Torres Ramírez

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que en forma expresa lo contempla el inciso final del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ejusdem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 de la misma obra.

El tema planteado en el asunto que ocupa la atención de la Sala se contrae a establecer si, como lo afirma el a quo, los actos administrativos acusados son de mera ejecución por haber sido producto de un fallo de tutela, por lo que, en tal calidad, no pueden ser sometidos a estudio de legalidad al haber sido proferidos en estricto acatamiento de una decisión judicial.

La excepción de falta de jurisdicción

Como bien lo dijo el impugnante en sus argumentos de sustentación de la alzada, esta corporación, en recientes pronunciamientos, ha explicado, para el caso concreto de actos administrativos de reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas de naturaleza laboral(7), que la decisión que se adopta en tales condiciones no puede ser considerada como acto de mera ejecución, ya que, ciertamente, su finalidad es crear o modificar situaciones jurídicas concretas, por lo que resulta perfectamente enjuiciable por vía contenciosa al haber sido emitida por un funcionario judicial diferente de su juez natural, mediante un procedimiento que no corresponde a la forma propia del juicio que por mandato del legislador debe surtirse, permitiendo que, eventualmente, se provoque una vulneración al mandato consagrado en el artículo 29 superior, por lo que le asiste legítimo derecho a la entidad que lo expidió de cuestionarlos para brindar verdadera seguridad jurídica, máxime cuando tiene la responsabilidad de realizar manejo de dineros públicos.

Como ya fue precisado entre otras, por la jurisprudencia citada por el impugnante en la sustentación oral, no es que la posición de esta corporación hubiere variado frente al criterio de improcedencia de la acción contenciosa contra actos de mera ejecución, pues esta continúa vigente por no contener una verdadera expresión de la voluntad de la administración; lo que ocurre es que en casos como el que aquí nos ocupa, el acto administrativo acusado no encaja dentro de los denominados de mera ejecución, por haber sido expedido en acatamiento a fallo proferido por juez constitucional en reclamación de derechos fundamentales, que refiere a un debate ajeno a la esencia misma del derecho sustancial de naturaleza patrimonial, como lo es el reconocimiento de una prestación laboral periódica denominada prima técnica, que afecta de manera directa y positiva el salario devengado por el servidor público.

No sobra traer a colación lo que en dichas oportunidades ha precisado esta corporación:

“Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no.

“De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

“En esas condiciones, la entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió”(8).

En más reciente pronunciamiento, precisando la postura sobre calidad de acto pasible de acción contenciosa, dijo:

“Así las cosas, predicar por parte del juez que el acto administrativo que expresa la eficacia de una decisión judicial y que por consiguiente no resulta susceptible de control ordinario, porque ello supondría de forma indirecta, oficiar como criterio de corrección de la decisión judicial en firme, representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo.

“Es necesario subrayar que si bien esta corporación ha expresado que los actos administrativos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución (sic) y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, la verdad es que pese a la impropiedad de la nomenclatura del precedente, sustancialmente lo que está es reconociendo cuál es el tema de controversia en esta clase de acciones, pero de ningún modo descartando ab initio la opción de control”(9).

Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala y con vista en los actos administrativos acusados(10), se muestra evidente que su génesis fue el acatamiento de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva el 11 de noviembre de 1999, en el trámite de una acción de tutela instaurada, entre otros ciudadanos, por Ancízar Torres Ramírez en contra de la Universidad Surcolombiana y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuya razón se dispuso el amparo constitucional para el derecho de petición de los accionantes, en lo que concierne a la solicitud de reconocimiento de una prima técnica, para cuyo efecto debería acreditarse el lleno de los requisitos exigidos por los decretos 1661 y 2164 de 1991 en cada caso en particular, por lo que se presenta plena identidad con los supuestos fácticos advertidos en la aclaración jurisprudencial acabada de citar, para concluir que, en efecto, los actos acusados en el presente medio de control sí son enjuiciables ante la jurisdicción y, por ende, no había lugar a la declaración oficiosa hecha por el a quo en la audiencia inicial.

Sumado a lo anterior, resulta evidente que, aun cuando la decisión proferida en el trámite de tutela a que se ha venido haciendo referencia, ordenó el amparo del derecho de petición para todos los accionantes, incluido el demandado en este asunto Ancízar Torres Ramírez, la orden impartida no comprendía el sentido de la decisión, tan solo que se diera respuesta a la solicitud de prima técnica, por lo que el hecho de haberse concedido el derecho, se constituye, per se, en una verdadera expresión de la voluntad de la administración, que, como es sabido, es perfectamente enjuiciable ante la jurisdicción.

V. Conclusión

Colofón de lo comentado en precedencia, la providencia impugnada será revocada en su totalidad, ya que su fundamento resulta contrario al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia que sobre la materia viene sentando esta corporación, por lo que se dispondrá la devolución del expediente al tribunal de origen para que señale de nuevo fecha a fin de continuar con el trámite de la audiencia inicial, a fin de agotar la totalidad de las fases previstas por el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la resolución de excepciones previas, fijación del litigio, eventual conciliación, decisión sobre medidas cautelares, si fuere el caso, y el decreto de las pruebas pedidas por las partes, sugiriendo que, por aplicación del principio de celeridad y concentración, evacue por completo el objeto de la diligencia, y tan solo al final de la misma, se pronuncie sobre la procedencia de los recursos interpuestos, si es que a ello hubiere lugar.

Las manifestaciones hechas por el demandante Ancízar Torres Ramírez en forma directa, sin autorización de su apoderado judicial, en escrito que obra al folios 757 a 775 del presente cuaderno, no surten efectos para el debate jurídico que aquí se ventila, por mandato expreso del artículo 160 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

REVÓCASE en su totalidad la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila dentro de la audiencia inicial celebrada el siete (7) de octubre del año en curso, por la cual declaró de oficio probada la excepción de “falta de jurisdicción”, ordenó el archivo del expediente y condenó en costas al accionante, acorde con lo explicado en la motivación anterior.

DEVUÉLVASE el expediente a su lugar de origen para que prosiga con el trámite respectivo, atendiendo las indicaciones hechas en la parte final de la precedente argumentación.

RECHÁZASE la intervención personal hecha por el demandante ANCÍZAR TORRES RAMÍREZ en escrito que obra a folios 757 a 775 del presente cuaderno, por mandato del artículo 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(7) El caso concreto de actos administrativos expedidos por la extinta Cajanal en acatamiento a fallos de tutela.

(8) Sentencia del 25 de octubre de 2011, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, acción de tutela interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal— en Liquidación contra el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicación 11001-03-15-000-2011-01385-00, M.P. Alfonso Vargas Rincón.

(9) Auto del 17 de abril de 2013, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal— en Liquidación contra Judith Giraldo González, radicado 25000 23 25 000 2010 01143 01, con ponencia de este despacho.

(10) Resolución 4689 del 15 de diciembre de 1999 (fls. 540 a 546, cdno. ppal. 3) y Resolución S00661 del 17 de marzo de 2000 (fls. 266 a 271, cdno. ppal. 2).