Sentencia 2012-00102 de diciembre 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Radicación: 11001-03-06-000-2012-00102-00(C)

Consejero Ponente:

Dr. Augusto Hernández Becerra (E)

Actor: Fiscalía General de la Nación - Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos - Fiscalía Sexta

Demandado: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación.

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil doce.

Conflicto de competencia

El Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, en providencia del 10 de octubre de 2012, ordenó a la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos, Fiscalía Sexta, de la Fiscalía General de la Nación, remitir a esta Sala las actuaciones adelantadas por esa Unidad y por la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, a fin de establecer la autoridad competente para resolver de fondo la petición elevada por el ciudadano Jonathan David Cifuentes López en relación con una cuota de mantenimiento.

Con base en los documentos recibidos, la Sala sintetiza los antecedentes así:

I. Antecedentes

1. Jonathan David Cifuentes López, mayor de edad, interpuso acción de tutela contra la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, por cuanto no obtuvo respuesta a su solicitud de que le fuera fijada una cuota de mantenimiento para atender su congrua subsistencia (fls. 21 a 28).

2. La petición tiene como antecedentes la captura con fines de extradición del padre del señor Cifuentes López y las medidas cautelares de incautación, embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo practicadas sobre los bienes del mismo procesado, por lo cual su hijo se ha visto sin recursos para su subsistencia y estudios.

3. El señor Cifuentes López inicialmente se dirigió a la Dirección Nacional de Estupefacientes, entidad que manifestó no ser competente y remitió la solicitud a la Fiscalía Sexta Especializada de la Unidad Nacional para la Extinción del Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación.

4. La Fiscalía Sexta Especializada también se consideró incompetente.

5. El peticionario interpuso acción de tutela y el Tribunal Superior de Medellín, en providencia del 10 de octubre de 2012, le tuteló su derecho fundamental de petición y ordenó a la Unidad Nacional para la Extinción del Dominio y contra el Lavado de Activos enviar las diligencias a esta Sala de Consulta y Servicio Civil para que aquí “se determine la autoridad competente para resolver la fijación de la cuota de mantenimiento demandada por el actor” (fls. 4 a 11).

II. Competencia

El artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA(1), asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras funciones, la siguiente:

“… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”.

De acuerdo con el artículo 39(2) del mismo CPACA, los conflictos de competencias de conocimiento de esta Sala son aquellos en los cuales dos organismos o entidades públicos, en ejercicio de funciones administrativas, niegan la competencia o la reclaman para sí, en un asunto concreto.

Las presentes diligencias dan cuenta de un conflicto negativo de competencias planteado entre dos autoridades del nivel nacional, a saber: la Fiscalía General de la Nación (Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos, Fiscalía Sexta) y la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, a propósito de la petición de un ciudadano en interés particular, que a su vez versa sobre la administración de los bienes de unos particulares, la cual está restringida por razón de medidas cautelares adoptadas en un proceso jurisdiccional de naturaleza especial(3).

La Sala se declarará inhibida y remitirá las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura, conforme se sustentará en el capítulo de consideraciones, por cuanto ninguna de las dos autoridades está en ejercicio de funciones administrativas.

III. Trámite

De acuerdo con los informes secretariales, recibido el expediente y hecho el reparto de rigor, se informó a los interesados y se fijó edicto por cinco días, cumpliendo el trámite reglado en artículo 39 del CPACA (fls. 29 a 33).

Así mismo, obra informe secretarial según el cual ninguno de los interesados se pronunció durante ni después del término de fijación del edicto (fl. 34).

IV. Argumentos de las partes

Ante esta Sala de Consulta y Servicio Civil los interesados no se pronunciaron. Sin embargo, en la sentencia de tutela se hace mención expresa de que la posición de ambas partes es en esencia coincidente. Con la sentencia se allegó la contestación de la Unidad Nacional para la Extinción del Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación. Así pues, con base en estos documentos, se tiene que las razones expuestas por las instituciones mencionadas, se sintetizan así:

Unidad Nacional para la Extinción del Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación:

El despacho sexto especializado de esa Unidad Nacional adelanta un proceso de extinción de dominio, en el que, con fundamento en las leyes 793 de 2002(4) y 1453 de 2011(5), se decretaron las medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de varios bienes de los hermanos Cifuentes Villa, por presunta actividad ilícita de narcotráfico.

La Ley 793 del 2002, sobre extinción del dominio por actividades ilícitas, expedida con base en el artículo 34 de la Constitución, fijó las normas, parámetros y procedimientos para dicha figura; definió la acción como la pérdida del derecho de dominio a favor del Estado sin contraprestación ni compensación alguna; y le dio naturaleza especial jurisdiccional, carácter real y contenido patrimonial.

La unidad cita la Sentencia C-740-03 que declaró exequible la mencionada Ley 793; menciona las etapas o fases del proceso de extinción de dominio y transcribe parcialmente el artículo 12 de la misma Ley 793 de 2002, modificado por el artículo 80 de la Ley 1453 de 2011:

… en cualquier momento del proceso el fiscal podrá decretar medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de cualquier tipo de bien, lo cual incluye las divisas, los metales y piedras preciosas, dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores y los rendimientos de los anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos aún sin su secuestro o aprehensión, así como también la ocupación y la incautación sobre bienes cautelados.

En todo caso, la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes objeto de medidas cautelares.

Los bienes muebles o inmuebles sobre los que se adopten medidas cautelares quedarán de inmediato a disposición de la dirección Nacional de estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, Frisco, … Mientras no se produzca la enajenación, la Dirección Nacional de Estupefacientes deberá proveer por su adecuada administración de acuerdo con los sistemas previstos en la Ley 785 de 2002 y sus normas reglamentarias…

Agrega que de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 785 de 2002:

… Con el fin de garantizar que los bienes incautados sean o continúen siendo productivos y generadores de empleo y evitar que su conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto público, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá celebrar sobre cualquiera de ellos contratos de arrendamiento, administración o fiducia… (resaltado es del texto).

Y respecto de la facultad que se consagra en la precitada norma legal, transcribe apartes de la Sentencia C-740-03, de los cuales copia la Sala el siguiente párrafo:

… decretadas tales medidas, la Dirección Nacional de Estupefacientes se desempeña como secuestre o depositario de tales bienes y sobre éstos debe cumplir actos de administración… En este marco, lo que hacen los citados apartes del artículo 12 de la Ley 793 es determinar las facultades que le asisten a esa entidad como administradora de los bienes afectados al proceso de extinción de dominio y orientarlas al mantenimiento de la capacidad productiva y del valor de los bienes…

Concluye manifestando que la Unidad Nacional de Fiscalías en comento no es competente para resolver la solicitud del señor Cifuentes López.

Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación

En la sentencia del Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil, que decidió la acción de tutela interpuesta por el señor Cifuentes López contra la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación se lee:

La Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación consideró no ser competente para resolver tal solicitud, razón por la cual dio aplicación al artículo 33 del Código Contencioso Administrativo remitiendo las diligencias a la Fiscalía General de la Nación, Fiscalía Sexta Delegada de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Extinción de Derecho y Dominio (sic) y contra el Lavado de Activos.

V. Consideraciones

Los hechos a los que se contraen las diligencias que ahora examina la Sala se refieren a un proceso de extinción de dominio por presunta actividad de narcotráfico, en el que la Fiscalía Sexta Especializada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos impuso medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de los titulares sobre un conjunto de bienes.

La extinción del dominio, por razón de actividades ilícitas relacionadas con el narcotráfico, se regula especialmente por las leyes 785(6) y 793 de 2002 y 1453 de 2011. Con referencia a la Ley 793 de 2002, la jurisprudencia constitucional tiene dicho que la acción de extinción de dominio es “… constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de responsabilidad penal”(7).

Así pues, por mandato legal, la acción de extinción del dominio es de naturaleza jurisdiccional; a lo cual se agrega que la autoridad con la competencia para conocer de ella es la Fiscalía General de la Nación, que forma parte de la rama jurisdiccional del poder público(8). Entonces, respecto de la fiscalía, se tiene que las actuaciones que enfrentan a las autoridades en el presente caso no son administrativas sino jurisdiccionales.

En ese marco legal, ocurre que las actuaciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación, relacionadas con el proceso de extinción de dominio en referencia, a pesar de tratarse de una entidad nacional perteneciente a la rama ejecutiva, tampoco tienen naturaleza administrativa.

En efecto, las leyes citadas que regulan la extinción del dominio por eventual actividad de narcotráfico, asignan a la Dirección Nacional de Estupefacientes la función de administrarlos, bajo la figura de secuestre o depositario. Quiere ello decir que, en este caso concreto, la DNE en liquidación está desempeñando funciones de naturaleza jurisdiccional, no de carácter administrativo.

Esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en otro conflicto de competencias(9) planteado también en razón de criterios encontrados en torno a la naturaleza de la función de los auxiliares de la justicia, en procesos jurisdiccionales y en procesos administrativos. Dijo entonces la Sala:

1. En su argumentación las dos partes citan la Ley 1116 de 2006, “Por la cual se establece el régimen de insolvencia empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”, para coincidir en que, por regla general, los liquidadores son auxiliares de la justicia. Esta es una afirmación demasiado genérica que amerita algunas precisiones. Cierto es que en la Ley 1116 de 2006 se indica que los liquidadores son auxiliares de la justicia. Pero ha de tenerse en cuenta que esta ley regula un procedimiento de naturaleza rigurosamente judicial, y que es dentro de este contexto que el artículo 67 de dicho estatuto atribuye a los liquidadores la calidad de auxiliares de la justicia, puesto que para que actúen como tales dentro del proceso judicial son designados por el juez del concurso. En este mismo sentido, el Código de Procedimiento Civil ha reservado la categoría de auxiliares de la justicia para las personas que presten servicios de apoyo dentro de un proceso judicial, por designación de una autoridad jurisdiccional y de conformidad con las orientaciones e instrucciones que esta le imparta para el desarrollo de su labor(10).

2. Situación diferente es la prevista en el Decreto 455 de 2004, “Por el cual se establecen las normas sobre toma de posesión y liquidación aplicables a entidades solidarias vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria que adelantan actividades diferentes a la financiera”. Es obligada la remisión a esta norma, puesto que es bajo sus dictados que la Superintendencia ordenó la liquidación de… y designó como liquidador a…

3. Pues bien, el artículo 1º Decreto 455 de 2004 dispone que el proceso liquidatario establecido para las entidades financieras en el Estatuto Orgánico Financiero(11) será el que se aplique a la liquidación de las cooperativas, diferentes a las de ahorro y crédito y cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito.

En cuanto a la condición jurídica de los liquidadores designados por la Superintendencia de la Economía Solidaria, en ejercicio de sus competencias de inspección, vigilancia y control del sector solidario, es necesario hacer una importante precisión. Cierto es que en el numeral 6º del artículo 295 del estatuto orgánico financiero se lee que “El liquidador y el contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y, por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras”. Sin embargo, en la medida en que el proceso liquidatorio no sea de naturaleza judicial, por no desarrollarse dentro de un proceso judicial ni por determinación de una autoridad de la rama judicial, como tampoco por decisión de autoridad administrativa en ejercicio de funciones jurisdiccionales, mal podría entenderse que el liquidador allí designado sea un “auxiliar de la justicia”. La norma transcrita vale, por tanto, únicamente para el liquidador que sea nombrado por autoridad jurisdiccional, a la cual ciertamente auxilia, en beneficio de un proceso de liquidación de naturaleza igualmente jurisdiccional. De ahí que la caracterización del liquidador como auxiliar de la justicia no sea aplicable al caso que se estudia.

Es decir, que para establecer la naturaleza de las funciones de un auxiliar de la justicia, es menester ubicarlo en la normatividad y en la naturaleza del proceso de que se trate.

Pues bien, a lo dicho ha de agregarse que, en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conflictos de competencias que corresponde dilucidar a esta Sala son los que pueden darse dentro de un procedimiento administrativo, es decir, como parte del conjunto de situaciones y trámites de naturaleza administrativa reguladas por el código en mención(12).

El caso en estudio, por el contrario, nos remite a normas especiales que regulan una acción específica calificada expresamente como de naturaleza jurisdiccional. En razón de ello, la actividad y las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, hoy en liquidación, como administradora de bienes que están a disposición de la justicia mientras culmina un proceso judicial de extinción del dominio, a título de secuestre y depositaria, sólo puede calificarse como función de naturaleza jurisdiccional.

En síntesis, las competencias de que tratan estas diligencias son jurisdiccionales y, en consecuencia, esta Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto que le ha sido remitido.

La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Justicia, en el artículo 112 dispone:

Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior DE LA Judicatura. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

(…).

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos Salas de un mismo consejo seccional.

Por consiguiente, la Sala dispondrá la remisión de las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria.

En mérito de lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

1. Declararse inhibida para decidir sobre el conflicto de competencias entre la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos, Fiscalía Sexta; y la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación, respecto de la petición formulada por el señor Jonathan David Cifuentes López.

2. Remítase el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, para lo de su competencia.

3. Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, a la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Estupefacientes, en liquidación

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Augusto Hernández Becerra, Presidente de la Sala—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—William Zambrano Cetina.

Oscar Alberto Reyes Rey, Secretario de la Sala.

(1) Ley 1437 de 2011 (ene. 18), Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, D.O., 47.956 (ene. 18/2011).

(2) L. 1437/2011, ART. 39.—Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al tribunal administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. / De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. / En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento…

(3) Cfr. Ley 793 de 2002 y Sentencia C-740-03.

(4) Ley 793 de 2002 (dic. 27), Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.

(5) Ley 1453 de 2011 (jun. 24), Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad. D.O. 48.110 (jun. 24/2011).

(6) Ley 785 de 2002 (dic. 27), “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996. D.O. 45.046 (dic. 27/02).

(7) Sentencia C-740-03 (ago. 28) Ref.: Expediente D-4449, Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002 “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”.

(8) Ley 270 de 1996 (mar. 7) Estatutaria de la Administración de Justicia. D.O. 42.745 (mar. 15/96). Artículo 11, modificado por artículo 4º de la Ley 1285 de 2009. “La rama judicial del poder público está constituida por: …/ 2. La Fiscalía General de la Nación. / …

(9) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P., Augusto Hernández Becerra, Decisión del 12 de junio de 2012; radicación 11001-03-06-000-2012-00043-00(C); Actor: Consejo Seccional de la Judicatura Sala Disciplinaria del Quindío, Demandado: Procuraduría Provincial de Armenia.

(10) [Cita del conflicto 2012-00043] Código de Procedimiento Civil, artículos 8º y 9º.

(11) [Cita del conflicto 2012-00043] Decreto 663 de 1993, “Por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración”.

(12) El artículo 39 del CPACA se ubica en el título III, Procedimiento Administrativo General, Capítulo I, Reglas generales, del código en mención.