Auto 2012-00173 de septiembre 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001-23-33-004-2012-00173-01 (20135)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Sociedad Dormimundo Ltda.

Demandado: U.A.E. DIAN

Asunto: Apelación auto que rechaza demanda – La potestad de saneamiento y la inadmisión de la demanda – Principio de preclusión.

Bogotá, D. C., veintiséis de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones

4.1. Problema jurídico.

De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si es procedente que el Tribunal Administrativo del Atlántico adicionara el auto inadmisorio de la demanda exigiendo otros requisitos diferentes a los advertidos inicialmente y, si los requisitos exigidos por el tribunal para la admisión de la demanda se encuentran acordes con las disposiciones de la Ley 1437 y a la realidad procesal, para efectos de determinar si operaba el rechazo de la demanda por no haberse subsanado los mismos.

Para solucionar el problema jurídico la Sala se referirá a la potestad de saneamiento del juez y a la etapa de la inadmisión de la demanda, para luego analizar el principio de preclusión y, finalmente, los requisitos de la demanda en la Ley 1437.

4.2. La potestad de saneamiento y la inadmisión de la demanda.

4.2.1. El artículo 103 de la Ley 1437, expresamente dispone que “los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”.

Por su parte, el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil prescribe que “el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”, lo que se refleja en el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 37 ibídem de “dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir su paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran”.

En virtud de la finalidad del proceso judicial —la efectividad de los derechos— el juez goza de amplias potestades de saneamiento, en aras de que el proceso se ritúe conforme al procedimiento legal y se profiera una sentencia de mérito al verificarse el cumplimiento de los presupuestos de validez y eficacia del proceso, potestades de las que puede hacer uso en cualquier etapa del mismo, por ejemplo, al momento de estudiar la demanda para su admisión o en la audiencia inicial, etapa procesal en la cual, acorde con lo dispuesto en el artículo 180.5 de la Ley 1437, el juez, de oficio o a petición de parte, debe decidir los vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias.

Así, la facultad de saneamiento le impone al juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito.

4.2.2. La potestad-deber del juez de sanear el proceso en cada etapa procesal se funda en la regla contenida en el artículo 25 de la Ley 1285, según la cual “agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades dentro del proceso, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes en aras de evitar dilaciones injustificadas”, salvo aquellas otras irregularidades que “comporten una grave afectación del núcleo esencial de las garantías constitucionales de las cuales son titulares los sujetos procesales”, de acuerdo con la Sentencia C-713 de 2008 que declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1285.

El mandato de saneamiento del proceso contenido en la Ley 1285 se reitera en el artículo 207 de la Ley 1437 y se especifica en el artículo 180.5 ibídem para la audiencia inicial.

Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el juez no solo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (C.P.C., art. 140) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.

En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.

4.2.4. La primera etapa del proceso judicial en la que el juez ejerce su potestad de saneamiento es al momento de estudiar la demanda para su admisión. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que si bien el juez puede inadmitir la demanda para que se adecúe conforme a los requisitos legales, no cualquier irregularidad, sobre todo si es meramente formal, conlleva al rechazo de aquella, ya que las causales de inadmisión pueden reputarse como taxativas, amén de que esas irregularidades, en virtud de la potestad de saneamiento, puedan corregirse en etapas posteriores del proceso.

Así ocurre en los siguientes casos: i) vía recurso de reposición frente al auto admisorio de la demanda, ii) a través de la reforma de la demanda, iii) como excepciones previas, iv) como requisitos de procedibilidad, v) durante la fijación del litigio —para el caso de individualización de las pretensiones por ejemplo— o, vi) dentro de un trámite incidental de nulidad, vii) en la audiencia inicial prevista en el artículo 180.5 de la Ley 1437 o, viii) al finalizar cada etapa del proceso como lo dispone el artículo 207 ibídem.

En conclusión, a) la potestad de inadmisión también apunta al saneamiento del proceso; b) el juez debe tener presente las causales de inadmisión contempladas por la Ley, las cuales deben entenderse de forma taxativa para efectos de la inadmisión o rechazo de la demanda, en aras de garantizar el debido proceso y el acceso a la administración de justicia; c) el legislador ha previsto otros mecanismos o figuras que buscan subsanar los presupuestos de validez y eficacia del proceso con el fin de que este se ritúe conforme a la ley y se obtenga siempre una decisión de mérito.

Repárese que frente a la taxatividad de las causales de inadmisión el tratadista Hernán Fabio López Blanco, en su libro “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”(1), expone que las causales de inadmisión y rechazo de la demanda se encuentran previstas en el Código de Procedimiento Civil, en forma taxativa, para efectos de subsanar los defectos formales de la demanda con el propósito, obvio de otorgar certeza y seguridad a los justiciables y, por ende, evitar fallos inhibitorios por falta de presupuestos procesales.

4.3. Principio de preclusión y vicios de la demanda.

El principio de preclusión está estrechamente relacionado con la premisa de que el proceso judicial se desarrolla por etapas: el paso de una etapa a la siguiente supone la preclusión o clausura de la anterior, de tal manera que aquellos actos procesales cumplidos quedan firmes y no puede volverse a ellos.

En virtud de ese principio de preclusión, puede afirmarse que si los vicios de la demanda no se controlan al momento del estudio para su admisión, se entiende precluida la oportunidad del juez de dictar un auto inadmisorio o adicionar el ya proferido, sin perjuicio de ejercer la potestad de saneamiento en una etapa posterior.

Siempre, sobre la base de que los requisitos subsanables y no alegados se entienden convalidados y saneados, en armonía con los artículos 144 y 145 del Código de Procedimiento Civil. Así ocurriría, para citar un ejemplo, con la omisión de aportar copia de los actos demandados, vicio que se entendería superado cuando aquellos se aporten con los antecedentes administrativos, por lo que no es dable volver sobre ella ni declarar terminado el proceso por esa razón.

Asunto similar ocurre cuando se omite informar la dirección para notificación de la parte demanda pero pese a ello se pudo realizar la notificación en debida forma; cuando no se aportan los anexos de la demanda o su copia, pero tal hecho no es alegado por el demandado y, pese a ello, el proceso siguió su trámite y se contestó la demanda, o cuando no se encuentran debidamente individualizadas la pretensiones y si durante la fijación del litigio en la audiencia inicial se aclaran y concretan las mismas.

Sobre las oportunidades del juez y las partes para sanear los vicios de la demanda y el principio de preclusión, el tratadista Hernán Fabio López Blanco, refiriéndose el Código de Procedimiento Civil, concluyó en su libro “Instituciones de Derecho Procesal Civil”(2)que “el legislador ha querido que los defectos formales de la demanda se remedien, bien de oficio, bien a petición de parte, dentro de oportunidades señaladas de modo preciso en el código; absolutamente ninguna norma permite que tales defectos puedan declararse en la sentencia, pues lo que ha ocurrido es que, en virtud del fenómeno de preclusión, debe considerarse saneado cualquier vicio formal que puedo tener la demanda”.

En ese orden de ideas, en virtud del principio de preclusión, si a la hora de la admisión de la demanda el juez pasa por alto alguna irregularidad, le precluye la facultad de volver al estudio sobre lo mismo, toda vez que en cualquier otra etapa del proceso debe ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades o fallos inhibitorios o cualquiera otra irregularidad, salvo, naturalmente, aquellos que no fueron alegados y se entiendan ya superados, con el fin de garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia y la celeridad en el trámite judicial.

4.4. Requisitos de la demanda en la Ley 1437.

Bajo el presupuesto de que los requisitos de la demanda son, en principio, taxativos, es deber del juez hacer de ellos una interpretación racional para efectos de no imponerle a la parte demandante mayores exigencias que las contenidas en la ley y hacer del proceso judicial un mecanismo eficiente y eficaz para la solución de los conflictos.

La “demanda en forma” es un requisito procesal que debe ser controlado por el juez y por las partes durante la admisión de la demanda, por vía de las excepciones previas y durante la etapa de saneamiento de la audiencia inicial. Agotadas esas etapas no es procedente revivir la discusión sobre los requisitos formales de la demanda, que deben entenderse superados, siempre que ellos, como ocurre en la generalidad de los casos, sean subsanables.

En la Ley 1437 la “demanda en forma” está precedida del cumplimiento de unos requisitos previos a demandar (L. 1437, art. 161), un contenido del escrito de demanda (L. 1437, art. 162) y los anexos que se deben acompañar con la demanda (L. 1437, arts. 166 y 167).

Los requisitos de procedibilidad o “requisitos previos para demandar” se encuentran en el artículo 161 de la Ley 1437 y son, fundamentalmente, la conciliación extrajudicial y la falta de interposición de los recursos obligatorios contra el acto administrativo demandado(3). Si advertida la omisión de alguno de los requisitos de procedibilidad por el juez en el auto inadmisorio, el demandante no acredita su cumplimiento dentro del término establecido, deberá rechazarse la demanda.

No obstante, si ello no es advertido por el juez en la admisión, podrá controlarse en la audiencia inicial, acorde con la institución del saneamiento del proceso prevista en los artículos 180.5 y 180.6 de la Ley 1437.

El “contenido de la demanda” está regulado en el artículo 162 de la Ley 1437, el cual dispone que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos que se enuncian allí; requisitos que, como se expuso, son taxativos, por lo que no le es permitido al juez exigir el cumplimiento de otros adicionales a los no contemplados en el mencionado artículo, para su posterior rechazo.

Sin embargo, se advierte, ello no significa que en la inadmisión no pueda el juez pedir el cumplimiento de otros requerimientos distintos con el fin aclarar, corregir o completar aspectos de la demanda y/o sus anexos que se consideren necesarios para darle celeridad y claridad al proceso. Pero, aclara la Sala que esos requisitos, adicionales a los legalmente contemplados, no pueden constituir causales de rechazo por su incumplimiento.

Finalmente se advierte que tanto los requisitos exigidos para el “contenido de la demanda” como los anexos que se deben acompañar con la misma, son subsanables por lo que, en caso de no alegarse o de haber cumplido su finalidad, a pesar de la omisión, deben entenderse superados.

4.5. Caso concreto.

4.5.1. Mediante auto del 20 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Atlántico —Sala de Oralidad— adicionó la providencia del 18 de septiembre por medio de la cual inadmitió la demanda y, en consecuencia, le otorgó un término de diez días al apoderado de la parte actora para que corrigiera unas irregularidades observadas después de precluida la etapa de la inadmisión de la demanda. Obsérvese que a la fecha de notificación del auto del 20 de noviembre ya se había cumplido el término otorgado por el tribunal a la sociedad actora para subsanar el requisito exigido en el auto del 18 de septiembre, el cual había sido cumplido por el apoderado de Dormimundo dentro del término.

En esas condiciones no le era dable al tribunal revivir una etapa ya agotada para solicitar el cumplimiento de otros requisitos formales que también podían ser controlados, corregidos, subsanados, superados o declarados, a través de la reforma de la demanda, las excepciones previas, las nulidades y la etapa de saneamiento prevista en la audiencia inicial.

Por tal razón el auto será revocado.

4.5.2. No obstante que lo dicho sería suficiente motivación, la Sala considera del caso referirse a cada uno de los requisitos exigidos por el Tribunal en el auto del 20 de noviembre de 2012 para efectos de establecer si era procedente pedirlos y si los mismos pueden ser subsanados o superados en etapa posterior:

i) Aportar los anexos de la demanda para uno de los traslados que se encuentra sin los mismos para efectos de notificar a la DIAN, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, tal como lo disponen los artículos 166 y 199 de la Ley 1437. Aportar copia de la demanda y del escrito de corrección en medio magnético.

Del artículo 199 de la Ley 1437, se infiere que se requiere para la notificación y traslado a las partes:

a) Copias documentales de la demanda y sus anexos a disposición en la secretaría.

b) Copias de la demanda y sus anexos para enviar por correo.

c) Copia magnética de la demanda, no de sus anexos.

Abstracción hecha de los problemas que ha generado tan inútil e ineficaz norma, lo cierto es que, debe distinguirse si todas ellas son requisitos formales de la demanda o si solo unas pueden calificarse como tales y otras como cargas procesales.

De conformidad con el artículo 166 de la Ley 1437, con el escrito de demanda deben acompañarse copias de esta y sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.

El artículo original 199 de la Ley 1437, disponía que las copias documentales y sus anexos quedarían en la secretaría a disposición del notificado, lo que permitiría afirmar que son esas copias, las obligatorias como anexos de la demanda.

Se hace esta anotación porque el artículo 199, con la modificación introducida por el artículo 612 del Código General del Proceso, sigue refiriéndose a estas copias documentales, lo que permitiría concluir que las copias magnéticas de la demanda, necesarias para el mensaje electrónico con las cuales se surte la notificación —incisos 2º y 3º del artículo 199— y las copias documentales de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio —inciso 5º, aparte final— que deben enviarse por el servicio postal autorizado, no son requisitos formales de la demanda sino “cargas” que deben incluirse en el auto admisorio de la misma, so pena de la configuración del desistimiento tácito previsto en el artículo178 ibídem.

Por lo demás, recuérdese que, en asuntos de orden nacional, para la notificación y traslado a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, basta el mensaje electrónico, conforme al artículo 38 del Decreto 1365 de 2013.

En ese orden de ideas, se repite, la copia de la demanda y de sus anexos en medio magnético no puede reputarse como un requisito formal para la inadmisión y posterior rechazo de la demanda. Y lo mismo puede decirse respecto de las copias documentales para su envío por correo físico.

Solo podrían exigirse aquellas que deben quedar a disposición de las partes en la secretaría, con la advertencia hecha respecto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Luego, la inadmisión y posterior rechazo de la demanda no está conforme a derecho.

ii) Adecuar el poder para que se incluyan todos los actos demandados, ya que en el presentado con la demanda solo se le autoriza para demandar la Resolución 900.052 del 25 de mayo de 2012.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 160 de la Ley 1437, en concordancia con el artículo 140-7 del Código de Procedimiento Civil, constituye una causal de nulidad la ausencia total de poder, más no su imprecisión o su insuficiencia.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, al regular las facultades del apoderado en los procesos judiciales, expresamente dispone que “el apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime convenientes para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que el poder determina”.

En ese orden de ideas, como en el poder otorgado al abogado Edison Alonso Macías Ospino (fl. 7) se le facultó para demandar la Resolución 900.052 del 24 de mayo de 2012 y de conformidad con el artículo 163 de la Ley 1437 se entiende que si el acto fue objeto de recursos ante la administración se presumirán demandados los actos que los resolvieron, lo que también puede ser entendido de manera inversa, es dable concluir que el poder comprende, además, dichos actos así no se hayan determinado expresamente pues tienen una estrecha relación con el objeto del poder y la demanda, por lo que no era procedente la inadmisión de la demanda por ese aspecto.

iii) Especificar cuál es el restablecimiento del derecho pretendido por la sociedad Dormimundo, teniendo en cuenta que la pretensión segunda está encaminada a beneficiar a la Fundación Social Una Mano Amiga por la Niñez Atlanticense.

Para que una demanda sea admitida se hace necesario expresar con precisión y claridad las pretensiones. Como puede observarse a folio 4 del expediente, la pretensión segunda de la demanda hace relación a una persona jurídica diferente a Dormimundo; sin embargo, de la lectura de los hechos de la demanda se desprende que fue un simple error de transcripción que en nada afecta el trámite del proceso.

No obstante, el tribunal bien podía, en la etapa de la inadmisión, no precluida la misma, requerir a la parte actora para que aclarara y/o corrigiera dicha pretensión para efectos de determinar el sentido y alcance de la demanda y/o el alcance del poder presentado. Pero como tal defecto no fue advertido en el estudio inicial del escrito de la demanda, bien puede corregirse esta irregularidad en la reforma a la demanda o subsanarse este requisito en la audiencia inicial durante la fijación del litigio.

iv) Adecuar la fundamentación de la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, toda vez que se invocó el Decreto 1 de 1984, el cual fue derogado por la Ley 1437 de 2011.

En cuanto a la adecuación de la sustentación de la solicitud de medida provisional, debe advertirse que la misma no constituye un defecto de la demanda, razón por la que su no adecuación no da lugar al rechazo de la misma, sino a la denegatoria de la medida cautelar solicitada.

v) Allegar copia de la Resolución Sanción Independiente 022412011000377 del 18 de abril de 2011, de conformidad con el artículo 166 de la Ley 1437.

Con la demanda se debe aportar copia de los actos acusados con sus respectivas constancias de notificación.

Revisado el expediente se observa, tal como lo advirtió el tribunal, que si bien la Resolución Sanción Independiente 022412011000377 del 18 de abril de 2011 fue demandada (pretensión primera), la misma no fue aportada al expediente.

No obstante, para la Sala este también es un requisito que al no ser advertido inicialmente por el juez puede ser subsanado: i) durante la audiencia inicial, ii) dentro del término de reforma de la demanda, iii) con la contestación de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 175-4 de la Ley 1437 la parte demandada está en la obligación de aportar todas las pruebas que tenga en su poder como ocurre con los antecedentes administrativos o, iv) al resolver de oficio o a petición de parte la excepción de inepta demanda.

vi) Indicar la dirección electrónica para notificaciones.

En relación con el requisito exigido para que se aportara la dirección electrónica, debe tenerse en cuenta que el numeral 7 del artículo 162, le otorga la facultad al apoderado de la parte actora para que aporte una dirección electrónica para notificaciones, facultad que en ningún caso puede constituirse en una obligación ni ser causal de inadmisión y, mucho menos, un motivo para rechazar la demanda.

Lo que busca la norma es que los demandantes particulares (personas naturales o jurídicas), no obligadas a informar su dirección electrónica tengan la libertad de utilizar estos mecanismos.

Igualmente, la norma tampoco debe interpretarse en el sentido de exigir a la parte actora la indicación de la dirección electrónica de la parte accionada, ya que la carga de informar a los despachos judiciales la dirección electrónica para recibir las notificaciones y las comunicaciones procesales recae en la entidad pública demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175.7 de la Ley 1437 que le ordena suministrarla en la contestación de la demanda, en concordancia con el artículo 197 que señala que “las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio Público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales”; obligación que se extiende a los particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil, acorde con lo señalado del artículo 199 ibídem.

De acuerdo con ello, se concluye que la indicación de la dirección electrónica de la parte demandada no es un requisito de la demanda y, por ende, no puede ser tomado como causal de inadmisión.

4.6. Anotación final.

La competencia de la Sala para decidir sobre el presente asunto está determinada por la naturaleza de la decisión que convoca el recurso de alzada, esto es, el auto que rechaza la demanda, el cual está contemplado por el artículo 125 de la Ley 1437 como una providencia que debe conocerse por la Sección.

Para definir si es la Sala o el ponente el competente para dictar la providencia en segunda instancia, se hace necesario identificar el objeto de la apelación, independientemente de la decisión que se adopte, ya que es la naturaleza de la decisión que se tome en primera instancia la que determina la competencia en segunda, en vista de que el artículo 125 de la Ley 1437 asignó la competencia funcional en razón de la naturaleza de la providencia sometida al recurso.

En otras palabras, el hecho de que la decisión que se adopte en segunda instancia sea la de revocar el auto impugnado, no puede modificar o alterar la competencia funcional para la expedición de la respectiva providencia, ya que esta surge, se repite, por la naturaleza de la decisión adoptada en primera instancia.

En tal sentido, la Sala acoge la tesis sostenida por la Sección Tercera de esta corporación en el auto del 24 de abril de 2013, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero(4) en el que se expresa que “la competencia no puede definirse a partir de la decisión de fondo que se adopte o según lo alegado en el recurso(5). Y no es posible que la determinación de la competencia dependa del sentido de la decisión que resuelve el recurso interpuesto, pues se soslayaría el carácter de orden público, y el principio de legalidad que debe investir a las normas procesales y al derecho procesal en general”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1º. REVÓCASE el auto interlocutorio del 6 de febrero de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico —Sala de Oralidad—, mediante el cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la presente providencia.

2º. En consecuencia, ORDÉNASE continuar con el trámite del proceso, a fin de que el a quo, provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase».

(1) López Blanco, Hernán Fabio. “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Tomo I, Parte General, Novena Edición, Bogotá: Dupre Editores, 2007, pág. 461-496

(2) López Blanco, Hernán Fabio. “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Tomo I, Parte General, Novena Edición, Bogotá: Dupre Editores, 2007, pág. 964-966

(3) El artículo 161 relaciona otros que tienen que ver con las acciones populares y de cumplimiento o con las pretensiones de repetición y electorales.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 24 de abril de 2013, C. P. Enrique Gil Botero, Rad.: 52001-23-31-000-2011-00371-01 (42276)

(5) La competencia constituye una materia de orden público que el juez (unipersonal o colegiado) se encuentra compelido a verificar, en cada caso concreto, sin que su decisión de fondo dependa de lo alegado en el respectivo recurso.