Auto 2012-00250 de octubre 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00250-01(19567)

Actor: Banco Popular S.A.

Demandado: Departamento de Cundinamarca

Auto

Bogotá, D.C., treinta de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

1. El problema jurídico gira en torno a establecer si es procedente la conciliación extrajudicial en los procesos de recobro de cuotas partes pensionales.

2. Procedibilidad de la conciliación prejudicial

2.1. El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009(2) consagró de manera expresa el requisito previo de conciliación prejudicial para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en aquellos eventos en que los asuntos sean conciliables.

Esa norma fue reglamentada, mediante el Decreto 1716 de 2009, que en el artículo 2º precisó que procede la conciliación extrajudicial en los asuntos de: i) carácter particular, ii) contenido económico, que no versen sobre conflictos tributarios o que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ii) que sean de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, iii) y sobre los cuales la acción no haya caducado.

3. Naturaleza jurídica de los actos de recobro de cuotas partes pensionales

3.1. Los actos administrativos demandados fueron proferidos en un proceso de cobro coactivo, en el que la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca exige al Banco popular el pago de cuotas partes pensionales adeudas por aquella entidad.

3.2. La Corte Constitucional, en Sentencia C-895 de 2009(3), precisó el origen y la naturaleza de las cuotas partes pensionales, en el sentido de que desde mediados del siglo pasado se introdujeron en Colombia varias reformas tendientes a configurar un nuevo régimen de seguridad social en pensiones. Una de ellas consistió en permitir que el tiempo laborado en diferentes entidades se pudiera acumular para efecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, estableciendo la obligación correlativa de cada entidad de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas respectivas(4).

Igualmente precisó que, en la regulación de las cuotas partes pensionales(5), el deber de reconocimiento y pago de las mesadas siempre se ha asignado a la última entidad o caja a la que se encontraba vinculado el trabajador cuando ocurrió su retiro (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo), quien a su vez debe hacer el recobro, a prorrata, a las demás entidades obligadas. Pero que bajo ninguna circunstancia, esas normas permiten que sea el pensionado el que asuma las consecuencias que se derivan de la falta de pago o recobro de las precitadas cuotas.

En ese escenario, concluyó que las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas(6).

3.3. Ahora bien, a partir de la expedición de la Ley 1066 de 2006, por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública, el recobro de las cuotas partes pensionales se debe hacer mediante el procedimiento de cobro coactivo regulado en el estatuto tributario(7)..

3.4. De conformidad con lo expuesto, se encuentra que la naturaleza de la cuotas partes pensionales es la de una contribución parafiscal, en tanto constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del sistema general de seguridad social en pensiones.

Sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinación específica, conforme con el artículo 48 de la Constitución Política(8), la Corte Constitucional ha señalado que tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el constituyente.

3.5. En ese entendido, como los actos administrativos demandados fueron emitidos en un proceso de cobro coactivo de una contribución parafiscal, el mismo versa sobre asuntos tributarios y, por ello, no es procedente la celebración de una audiencia de conciliación prejudicial.

4. Caducidad de la acción – suspensión del término por presentación de la solicitud de conciliación.

4.1. En el sub examine, le correspondía al actor acudir directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sin agotar previamente la conciliación, en tanto, se insiste, no es un requisito de procedibilidad en estos casos.

4.2. No obstante lo anterior, la Sala ha señalado(9), con fundamento en lo dispuesto en la Ley 640 de 2001(10), que la presentación de la solicitud de conciliación suspende de forma excepcional el término de caducidad frente a un asunto no conciliable, mientras el procurador ante quien se presente expida la constancia de que el asunto no es susceptible de conciliación, dentro de los 10 días calendarios siguientes. Esto, por cuanto es obligación del Ministerio Público expedir la citada certificación.

A su vez, se dijo que si el procurador no emite la constancia dentro de los 10 días siguientes, el término se suspende hasta la fecha en que se emita un pronunciamiento sobre la solicitud de conciliación presentada, en tanto mal podría atribuírsele a la demandante el vencimiento del plazo cuando este se produce por la desatención del ente conciliador de la normativa pertinente.

4.3. En ese contexto, se procede a analizar el término de caducidad de la acción presentada por la entidad demandante:

4.3.1. Fecha de notificación de la actuación administrativa demandada. El acto que confirmó la resolución que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago se notificó el 27 de septiembre de 2011(11).

4.3.2. Solicitud de conciliación extrajudicial. El 25 de enero de 2012(12), el contribuyente presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, que fue declarada fallida el 13 de marzo del mismo año(13), por la inasistencia de la parte demandada.

Habida consideración de que el ente conciliador no emitió la certificación de que el asunto no era conciliable, el término se suspendió hasta cuando se declaró fallida la conciliación, es decir, desde el 25 de enero al 13 de marzo de 2012.

4.4. Vencimiento del término de 4 meses de caducidad de la acción. Como el conteo del plazo para demandar inició el 28 de septiembre de 2011 y se suspendió desde el 25 de enero de 2012 hasta el 13 de marzo siguiente, el término corrió por 3 meses y 26 días.

El plazo para demandar reinició el 14 de marzo y venció el 17 de marzo de 2012.

5. Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 15 de marzo de 2012(14), se encuentra que se interpuso dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. En consecuencia, se revocará la providencia apelada, y se ordenará al tribunal que provea sobre la admisión de la demanda.

En mérito de lo expuesto, se

III. RESUELVE:

REVÓCASEel auto del 20 de abril de 2012, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. En su lugar, ordenáse que provea sobre la admisión de la demanda.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, y cúmplase».

(2) Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de la Justicia.

(3) M.P. Jorge Iván Palacio, por medio de la cual se declaró exequible el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006.

(4) Artículos 17 y 18 de la Ley 6ª de 1945, 1º de la Ley 24 de 1947, 21 de la Ley 72 de 1947, 28 del Decreto Ley 3135 de 1968, 2 de la Ley 33 de 1988 y, 7 de la Ley 71 de 1988.

La Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó el sistema de seguridad social integral, no excluyó la figura de las cuotas partes pensionales ni la regulación que se había previsto sobre el particular. Artículos 121, 122 y 124.

(5) Ibídem.

(6) En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 17 de noviembre de 2005, expediente 3578.

(7) “ART. 5º—Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el estatuto tributario. (…)”.

(8) ART. 48.—(...) No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferente a ella.

(9) Providencia del 5 de septiembre de 2013, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 19643.

(10) “ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.”

ART. 2º—Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.

(11) Fl 158 c.p.

(12) Fl 160 y 162 c.p.

(13) Fls 162 c.p.

(14) Fl 34 c.p.