Sentencia 2012-00290 de diciembre 3 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 11001-03-24-000-2012-00290-00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Milton Fernando Chávez García

Demandado: Superintendencia Nacional de Salud

Ref.: medio de control simple nulidad

Bogotá, D.C., tres de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Para resolver, se considera:

1. Consideraciones preliminares.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas cautelares que pueden ser adoptadas por el juez contencioso administrativo, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, deben ser solicitadas por la parte interesada y estar debidamente sustentadas.

Asimismo, el artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

En este sentido se observa que la medida deberá ser decretada siempre que del análisis realizado por el juez se concluya que existe violación de las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

El Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Finalmente, el despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional.

2. El acto administrativo cuyos efectos se piden suspender.

El acto administrativo cuya suspensión se solicita es la Circular 67 del 27 de diciembre de 2010, expedida por la Superintendencia de Salud, dirigida a los vigilados por esta y cuyo asunto se refiere a la asociación o alianzas estratégicas para la prestación del servicio de salud.

3. Normas presuntamente violadas.

Las normas legales que el actor considera “manifiestamente infringidas” son las contenidas en el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 6º de la Ley 80 de 1993, los artículos 2º y 7º del Decreto 1011 de 2006, y los artículos 3º y 5º del Decreto 4747 de 2007.

4. El caso concreto.

Los argumentos del actor para soportar la solicitud de suspensión del acto demandado son: (I) Usurpación de las competencias exclusivas del legislador. (II) Limitación de la capacidad de contratación de las uniones temporales y de los consorcios. (III) Violación de los decretos 1011 de 2006 y 4747 de 2007 y (IV) Violación al debido proceso al imponer sanciones no contempladas en la ley.

Identificados los motivos que sustentan la solicitud, el despacho analizará uno por uno para tomar la decisión que corresponda.

4.1. Usurpación de competencias exclusivas del legislador.

Afirma que el acto administrativo regula materias que son del resorte exclusivo del legislador. No obstante, dicha afirmación no tiene soporte normativo alguno pues el actor se limita a exponer el supuesto vicio sin señalar la norma que este trasgrede.

En efecto, los artículos 29 de la Carta, 6º de la Ley 80 de 1993, 2º y 7º del Decreto 1011 de 2006 y 3º y 5º del Decreto 4747 de 2007, que son las normas que se dicen violadas, en nada se refieren a las facultades del Congreso dadas para regular la prestación del servicio de salud por parte de consorcios o uniones temporales y tampoco contienen reglas de competencia administrativa.

Es importante resaltar que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, así lo ordena de manera perentoria el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1), que exige una carga argumentativa a quien solicita el decreto de una medida de este tipo, que en este caso debe dirigirse a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales se considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.

Por lo anterior, la suspensión provisional solicitada por la presunta usurpación de facultades del poder legislativo debe negarse, ya que carece tanto de la argumentación que conduzca a hacer el análisis respectivo, como al señalamiento de la disposición o disposiciones violadas.

4.2. Limitación de la capacidad de contratación de las uniones temporales y de los consorcios.

En la solicitud de suspensión provisional se afirma que el acto administrativo demandado trasgrede el artículo 6º de la Ley 80 de 1993 que faculta a las uniones temporales y a los consorcios a celebrar contratos estatales, en consecuencia, para el actor resulta inaceptable que se limite la habilitación de aquellas para permitirles prestar servicios de salud, incurriendo en una clara violación del estatuto de contratación estatal.

Contrariamente a lo afirmado por el actor se advierte que la circular cuyos efectos se buscan suspender no proscribe, ni limita, la capacidad de contratación de las uniones temporales y de los consorcios. Precisamente en esta se admite que los prestadores de servicios de salud pueden acudir a estas formas de asociación para unir esfuerzos en aras de cumplir sus cometidos, de allí que la circular disponga que se “podrá contratar la prestación de servicios con las ERP, las entidades que oferten planes adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema de salud colombiano ya no como PSS individualmente considerado, sino como una asociación o alianza de prestadores de servicios de salud, a través de la asociación o alianza con otro u otros PSS bajo la figura de unión temporal o consorcio”.

La Circular 67 de 2010 exige que los prestadores de servicios de salud que hagan parte de los consorcios o uniones temporales deben estar debidamente habilitados, esto no es más que la confirmación de lo dispuesto en las normas que regulan la materia (D. 4747/2007, art. 5º, lit. a), num. 1º), en otras palabras, se reitera lo que ya se encuentra regulado en lo concerniente a los requisitos mínimos para la negociación y suscripción de acuerdos de voluntades para la prestación de servicios de salud, sin que se entienda que esto constituye una prohibición a las uniones temporales y consorcios para contratar.

Visto lo anterior, se tiene que el acto acusado analizado en el contexto de la solicitud de suspensión provisional, no proscribe la facultad de uniones temporales o consorcios para prestar servicios de salud, de manera que el argumento del actor tendiente a señalar la transgresión de la Ley 80 de 1993 resulta infundado.

4.3. Violación de los decretos 1011 de 2006 y 4747 de 2007.

El actor indica que los decretos 1011 de 2006 y 4747 de 2007 no exigen personalidad jurídica para prestar servicios de salud, no obstante, la circular demandada obliga a que las entidades que aspiren a prestar estos servicios la tengan.

Pues bien, los mismos argumentos que soportan el cargo anterior sirven para demeritar el dicho del actor ya que parte de la equivocada premisa de considerar que el acto demandado impide a las uniones temporales y consorcios prestar servicios de salud, circunstancia que no encuentra soporte en el texto del mismo ya que en este se dice, contrariamente a lo que interpreta el demandante, que aquellos que presten servicios de salud, podrán hacerlo bajo las modalidades de unión temporal y consorcio.

De contera, no se advierte transgresión alguna de los decretos 1011 de 2006 y 4747 de 2007, ya que la Superintendencia de Salud no exige que se cuente con personería jurídica para prestar servicios de salud.

4.4. Violación al debido proceso por imposición de sanciones.

El actor se muestra inconforme con lo dispuesto en el punto 5 de la Circular 67 de 2010, en el cual se advierte que el incumplimiento de esta acarreará la imposición de las sanciones previstas “dentro de las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias, penales o civiles que ellas conlleven y las sanciones que puedan imponer otras autoridades administrativas”.

En vista de lo anterior, la parte demandante afirma que se violenta el artículo 29 Constitucional que define el derecho fundamental al debido proceso, ya que impone sanciones sin sustento legal alguno. El argumento expuesto no tiene la contundencia para suspender los efectos del acto demandado ya que, en sede del análisis de la medida cautelar solicitada, se observa que la administración hace una remisión normativa para significar que el incumplimiento de sus directrices serán sancionadas de conformidad con las normas pertinentes, así las cosas, nada novedoso se encuentra en la disposición que haga pensar a este despacho que se trasgrede el artículo 29 superior.

Del análisis de los argumentos contenidos en la solicitud de suspensión cotejados con el texto del acto administrativo y teniendo en cuenta lo dicho por la entidad demandada, se concluye que la circular no establece sanción alguna sino que advierte que la transgresión de sus directrices puede constituir la imposición de las sanciones “que las normas determinan dentro de las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud”.

En consecuencia, las razones que anteceden son suficientes para negar la medida cautelar, así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. Negar la solicitud de suspensión provisional de la Circular 67 del 27 de diciembre de 2010, expedida por la Superintendencia de Salud, dirigida a los vigilados por esta y cuyo asunto se refiere a la asociación o alianzas estratégicas para la prestación del servicio de salud, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Notifíquese y cúmplase».

(1) “ART. 229.—Procedencia de las medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PAR.—Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.