Auto 2012-00294 de abril 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 05001-23-33-000-2012-00294-01 (AG)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Libardo Antonio Higuita Higuita

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional

Acción de grupo

Bogotá, D.C., treinta de abril de dos mil catorce.

La Sala se pronuncia de oficio sobre la prelación de fallo en el asunto de la referencia.

Antecedentes

1º) El 29 de agosto de 2012, el señor Libardo Antonio Higuita Higuita y 78 personas más(1), a través de apoderado, presentaron demanda de acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional para que se le declare administrativamente responsable de la totalidad de los daños y perjuicios —materiales e inmateriales— ocasionados a los demandantes “por el desplazamiento de que fue objeto toda la zona rural de Buriticá y demás hechos que reposan como denuncias en la Fiscalía General de la Nación, por parte del grupo paramilitar”.

2º) El 19 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada y negó las súplicas de la demanda.

3º) La anterior decisión fue objeto del recurso de alzada por la parte actora. Para el efecto, pone de presente que según la jurisprudencia de esta corporación y de las cortes Constitucional y Suprema de Justicia la desaparición y el desplazamiento forzado, constituyen delitos de lesa humanidad. Señala que al asunto de la referencia le es aplicable “el bloque de constitucionalidad, sobre los delitos de lesa humanidad, de los cuales Colombia es signataria de los tratados del Estatuto de Roma, los Convenios de Ginebra y San José” que disponen que el desplazamiento forzado es un delito de lesa humanidad, de donde se puede concluir que “no existe caducidad para este delito”.

Finalmente, sostiene que, conforme al inciso 2º del artículo 7º de la Ley 589 de 2000, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de esta corporación que, señalan que el término para formular la pretensión de reparación derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, el se encuentra en curso, la acción no ha caducado.

Asunto este, que la Sala observa deberá ser estudiado con prelación, previas las siguientes:

Consideraciones

El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que los procesos entraron al despacho para ese fin; salvo las excepciones que la misma norma establece, relacionadas con la naturaleza del asunto, su importancia jurídica o su trascendencia social.

A su vez, el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, en su primer inciso, preceptúa que “[c]uando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación” (se resalta).

Como puede verse, la regla general fijada por el legislador, consistente en proferir las sentencias en el estricto orden en el que entran los expedientes para fallo —salvo las situaciones previamente establecidas— propugna por hacer efectivo el derecho de los asociados a la igualdad y al debido proceso. No obstante, sería contrario al artículo 13 constitucional impedir al juzgador privilegiar aquellos casos que demandan ser definidos antes que otros, pues ello cercenaría la materialización real, efectiva e íntegra de la garantía a la igualdad.

La competencia de la sección y de las subsecciones, para efecto de establecer si un proceso se resuelve con prelación, difieren, como quiera que mientras el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 dispone que lo concerniente al turno lo resuelve las secciones, el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 se lo asigna a las subsecciones, distinción que se comprende porque la autorización del legislador de desconocer el turno en todos los asuntos atinentes a la misma materia, cuando se trata de aplicar un precedente, obliga igual a todos los integrantes de la sección, de suerte que se podrán fallar sin sujeción al orden de ingreso para fallo aquello cuya situación fáctica y jurídica así lo permite.

Visto lo anterior, en el sub lite, con miras a decidir si amerita resolver la acción de la referencia antes que otras, resulta imperativo detenerse, como lo exige el respeto a la igualdad, en la situación fáctica, a la luz de las previsiones del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, a cuyo tenor “en el caso de graves violaciones de los derechos humanos”, y los “asuntos de especial trascendencia social” exigen trato preferente. Al respecto la Corte Constitucional, con ocasión de la revisión oficiosa del proyecto que sería la Ley 1285 de 2009, señaló:

“(…) La Corte considera que si bien es cierto que por regla general es necesario seguir un orden estricto para resolver los asuntos sometidos ante la justicia, también lo es que dicha regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias extraordinarias el legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando las mismas se encuentren debidamente justificadas y se reflejen como razonables.

Esta corporación ya ha tenido ocasión de explicar por qué no riñe con el ordenamiento superior la posibilidad de modificar, de forma excepcional, los turnos para dictar fallo en las instancias judiciales. Al margen de apreciación para valorar la pertinencia o no de tales excepciones, debiendo siempre justificar suficientemente su existencia.

(…) una serie de razones especiales, constitutivas de excepción a la regla general antes mencionada, que permiten que algunos procesos sean tramitados y fallados preferentemente por las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional. Estas razones son (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.

(…)

Y es importante advertir que será la respectiva autoridad judicial la responsable de examinar cada caso en particular, para determinar si se cumplen o no las exigencias legales que permiten modificar la prelación de turnos, debiendo siempre justificar de manera satisfactoria el cambio de orden para” (resaltado fuera del texto).

En suma, sin desconocer que corresponde al legislador, en todos los casos, determinar los supuestos que dan lugar a modificar los turnos para fallo y que la Ley 1285 de 2009 los establece, sin perjuicio de las previsiones de la Ley 446 de 1998, bien puede considerarse que el asunto que ocupa la atención de la Sala comporta un conflicto sobre derechos constitucionales fundamentales que ameritan su estudio con prelación.

Caso sub lite

El señor Libardo Antonio Higuita Higuita y 78 personas más, deprecan la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por los daños y perjuicios —materiales e inmateriales— ocasionados “por el desplazamiento de que fue objeto toda la zona rural de Buriticá y demás hechos que reposan como denuncias en la Fiscalía General de la Nación, por parte del grupo paramilitar”.

Asunto este de “trascendencia social y nacional” dado que enmarca una problemática de primer orden relativa al desplazamiento forzado al que han sido sometidos, por grupos al margen de la ley, los habitantes de la zona rural del municipio de Buriticá y de toda la región del occidente del Urabá Antioqueño.

Al respecto la Corte Constitucional, en lo relacionado con la protección de los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento, —Sentencia T-025 de 22 de enero de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa—, ha sostenido:

“5.2. Gravedad del fenómeno del desplazamiento interno por los derechos constitucionales que resultan vulnerados y la frecuencia con que se presenta tal vulneración.

El problema del desplazamiento forzado interno en Colombia, cuya dinámica actual tuvo su inicio en la década de los años ochenta, afecta a grandes masas poblacionales. La situación es tan preocupante, que en distintas oportunidades la Corte Constitucional la ha calificado como (a) ‘un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado’(2); (b) ‘un verdadero estado de emergencia social’, ‘una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas’ y ‘un serio peligro para la sociedad política colombiana’(3); y, más recientemente, (c) un ‘estado de cosas inconstitucional’ que ‘contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo’, al causar una ‘evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos’(4).

También ha resaltado esta corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas —en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad— que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional’(5) para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad(6), que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales(7) y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’(8). En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’(9), dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.

Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta corte ha señalado los siguientes:

1. El derecho a la vida en condiciones de dignidad dadas (i) las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada, y (ii) los frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia(10). Los principios rectores del desplazamiento forzado que contribuyen a la interpretación de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno son los principios 1, 8, 10 y 13, que se refieren, entre otras cosas, a la protección contra el genocidio, las ejecuciones sumarias y prácticas contrarias al derecho internacional humanitario que pongan en riesgo la vida de la población desplazada.

2. Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos ‘en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse’(11). La interpretación de estos derechos deberá hacerse de conformidad con lo que establecen los principios 2, 4 y 9 sobre protección especial a ciertos grupos de desplazados.

3. El derecho a escoger su lugar de domicilio, en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo(12). Los principios 5, 6, 7, 14 y 15 contribuyen a la interpretación de este derecho, en particular, a la determinación de prácticas prohibidas por el derecho internacional que impliquen una coacción al desplazamiento de las personas, o su confinamiento en lugares de los cuales no puedan salir libremente.

4. Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, ‘dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos’(13) y las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la materialización de los proyectos de vida de los afectados, que necesariamente deberán acoplarse a sus nuevas circunstancias de desposeimiento. En la interpretación de estos derechos en el contexto del desplazamiento forzado interno son pertinentes los principios 1 y 8.

5. Por las características propias del desplazamiento, quienes lo sufren ven sus derechos económicos, sociales y culturales fuertemente afectados(14). El alcance mínimo de estos derechos ha sido interpretado de conformidad con los principios 3, 18, 19, y 23 a 27, que se refieren a condiciones para garantizar un nivel de vida digna, y el acceso a la educación, la salud, el trabajo, entre otros derechos.

6. En no pocos casos, el desplazamiento implica una dispersión de las familias afectadas, lesionando así el derecho de sus miembros a la unidad familiar(15) y a la protección integral de la familia(16). Los principios 16 y 17 están dirigidos, entre otras cosas, a precisar el alcance del derecho a la reunificación familiar.

7. El derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida, no solo porque el acceso de las personas desplazadas a los servicios esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de su desplazamiento, sino porque las deplorables condiciones de vida que se ven forzados a aceptar tienen un altísimo potencial para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas o afecciones preexistentes(17). Los principios 1, 2 y 19 precisan el alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno.

8. El derecho a la integridad personal(18), que resulta amenazado tanto por los riesgos que se ciernen sobre la salud de las personas desplazadas, como por el alto riesgo de ataques al que están expuestos por su condición misma de desposeimiento(19). A este derecho se refieren los principios rectores 5, 6 y 11.

9. El derecho a la seguridad personal(20), puesto que el desplazamiento conlleva riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios derechos fundamentales de los afectados. Para la interpretación del alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno son pertinentes los principios rectores 8, 10, 12, 13 y 15.

10. La libertad de circulación por el territorio nacional(21) y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir(22), puesto que la definición misma de desplazamiento forzado presupone el carácter no voluntario de la migración a otro punto geográfico para allí establecer un nuevo lugar de residencia. Los principios 1, 2, 6, 7 y 14 resultan relevantes para la interpretación del alcance de estos derechos en relación con la población desplazada.

11. El derecho al trabajo(23) y la libertad de escoger profesión u oficio, especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades habituales. Para la interpretación de estos derechos resultan relevantes los principios 1 a 3, 18, 21, 24 y 25, que establecen criterios para garantizar medios para la obtención de un nivel de vida adecuado y la protección de sus propiedades o posesiones.

12. El derecho a una alimentación mínima(24), que resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales y repercuten, por ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud. Ello es especialmente grave cuando el afectado es un menor de edad. Para la interpretación del alcance de este derecho son pertinentes los principios 1 a 3, 18 y 24 a 27, relativos al nivel de vida adecuado que se debe garantizar a la población desplazada y a la asistencia humanitaria.

13. El derecho a la educación, en particular el de los menores de edad que sufren un desplazamiento forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso de formación(25). En relación con este derecho, resultan relevantes los principios 13 y 23.

14. El derecho a una vivienda digna(26), puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los principios 18 y 21 establecen criterios mínimos que deben ser garantizados a la población desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento básicos.

15. El derecho a la paz(27), cuyo núcleo esencial abarca la garantía personal de no sufrir, en lo posible, los efectos de la guerra, y mucho menos cuando el conflicto desborda los cauces trazados por el derecho internacional humanitario, en particular la prohibición de dirigir ataques contra la población civil(28). Para la interpretación de este derecho son pertinentes los principios 6, 7, 11, 13 y 21 que prohíben el desconocimiento de las normas de derecho internacional humanitario que protegen a los no combatientes.

16. El derecho a la personalidad jurídica, puesto que por el hecho del desplazamiento la pérdida de los documentos de identidad dificulta su registro como desplazados y el acceso a las distintas ayudas, así como la identificación de los representantes legales, cuando se trata de menores de edad que son separados de sus familias(29). El alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado interno se encuentra expresamente consagrado en el principio rector 20.

17. El derecho a la igualdad(30), dado que (i) a pesar de que la única circunstancia que diferencia a la población desplazada de los demás habitantes del territorio colombiano es precisamente su situación de desplazamiento, en virtud de esta condición se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar, y también a discriminación y (ii) en no pocas oportunidades, el hecho del desplazamiento se produce por la pertenencia de la persona afectada a determinada agrupación o comunidad a la cual se le atribuye cierta orientación respecto de los actores en el conflicto armado y por sus opiniones políticas, criterios todos proscritos como factores de diferenciación por el artículo 13 de la Carta. Lo anterior no excluye, como se ha visto, la adopción de medidas de acción afirmativa a favor de quienes se encuentren en condiciones de desplazamiento, lo cual de hecho constituye una de las principales obligaciones reconocidas por la jurisprudencia constitucional en cabeza del Estado(31). Los alcances de este derecho han sido definidos por los principios 1 a 4, 6, 9 y 22, que prohíben la discriminación a la población desplazada, recomiendan la adopción de medidas afirmativas a favor de grupos especiales dentro de la población desplazada y resaltan la importancia de que a los desplazados se les garantice un trato igualitario.

En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que estos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2º y 3º que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos’(32). Este punto fue reafirmado en la Sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno’(33), y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’(34).

Además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, el deber estatal que se señala encuentra su fundamento último, según la jurisprudencia constitucional, en la inhabilidad del Estado para cumplir con su deber básico de preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad personal de los asociados. Según se sintetizó en la Sentencia T-721 de 2003, ‘esta corporación ha considerado que al Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas’(35). Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades’(36).

Ahora bien, el alcance de las medidas que las autoridades están obligadas a adoptar se determina de acuerdo a tres parámetros principales; que fueron precisados en la Sentencia T-268 de 2003, así: (i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada, (ii) los principios rectores del desplazamiento forzado interno, y (iii) el principio de prevalencia del derecho sustancial en el contexto del Estado social de derecho. En síntesis, ‘las medidas especiales a favor de los desplazados facilitan que estos se tornen menos vulnerables, agencian la reparación de las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orientan a la realización efectiva de ciertos derechos de bienestar mínimo que constituyen la base para la autonomía y el auto sostenimiento de los sujetos de desplazamiento”(37).

De igual manera, la Corte Constitucional precisó que i) la situación de desplazamiento en Colombia es ‘una situación de grave emergencia social’ y ii) señaló al Urabá, entre la población con mayor incidencia del fenómeno. Señala la jurisprudencia (se resalta):

Los desplazados internos en Colombia: una situación de grave emergencia social

11. Desde la década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y mujeres. No es esta la primera vez que esto ocurre en el país(38). Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y social.

No existe unanimidad acerca del número de desplazados en el país. La misma condición de los desplazados dificulta en gran medida la elaboración de estadísticas confiables, dado el temor de muchos de ellos de ser ubicados nuevamente por las personas que los indujeron con violencia a abandonar sus domicilios. Sin embargo, si bien no existe certeza definitiva acerca de estos datos, lo cierto es que todas las cifras dan cuenta de que el desplazamiento forzado constituye actualmente una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas.

Hasta el año de 1995 se hablaba de un número de desplazados internos que oscilaba entre 150.000 y 300.000 colombianos(39). Sin embargo, solamente hasta el año de 1995 se realizó una investigación de amplio alcance, dirigida a establecer la magnitud de este problema en el país. Se trata del estudio publicado por la Conferencia Episcopal Colombiana sobre ‘Derechos humanos y desplazamiento interno en Colombia’(40), que cubrió el fenómeno del desplazamiento interno en el país entre los años de 1985 y 1994, y en el cual se llegó a la siguiente conclusión:

‘Según los resultados de las encuestas, en Colombia existen entre 544.801 y 627.720 personas desplazadas por razones violentas en los últimos diez años. El número promedio de desplazados es de 586.261 personas que integran 108.301 hogares.

Estas cifras permiten afirmar que el desplazamiento forzoso causado por violencia es un problema sociodemográfico relevante en el contexto de la situación nacional, toda vez que representa aproximadamente el 2 por ciento del total de la población. Es decir, que uno de cada 60 colombianos fue obligado a migrar por factores violentos en los últimos diez años’(41).

12. Lamentablemente, el número de desplazados internos ha venido creciendo de manera sostenida desde el año de 1995. El boletín Nº 28 de la Consultoría para los derechos humanos y el desplazamiento, Codhes, publicado en febrero de 2000, trae los siguientes datos(42).

‘Una vez más las personas que no participaron en las hostilidades fueron las principales víctimas de una confrontación armada que se mantiene, se expande y se agrava en medio de las expectativas por los avances y tropiezos en los procesos de paz.

La estrategia de guerra en la que los civiles son objetivos militares y los territorios son escenario de disputa o control siguió su curso, y la principal y más numerosa consecuencia de este método perverso fue la salida forzosa e involuntaria de personas que buscan opciones de protección en otros lugares dentro y fuera del territorio nacional.

Este desplazamiento sin tregua se evidencia en una población estimada en 288.127 personas que integran aproximadamente 57.625 hogares(43) que fueron obligados a huir durante 1999 por acción directa o indirecta, deliberada o no, de grupos paramilitares, guerrillas o Fuerzas Militares, en el marco de operaciones insurgentes o contrainsurgentes adelantadas en desarrollo de la confrontación armada en Colombia’.

(…)

Como se observa, existen disputas acerca de los datos sobre personas desplazadas en el país. Todo indicaría que los críticos de las dos fuentes de datos mencionadas tienen razón en sus argumentos. Muy probablemente el número real de desplazados en Colombia está muy por encima de los datos que ofrece la red de solidaridad. También debe encontrase por debajo de las cifras que ofrece el Codhes. Pero más allá de la discusión acerca de cuáles datos se acercan más a la realidad, lo importante es establecer que ambos datos permiten deducir que cientos de miles de colombianos se encuentran huyendo de sus lugares de origen, con todas las dificultades que ello genera y las violaciones y amenazas de los derechos fundamentales y del derecho internacional humanitario que de allí se derivan. Y, lamentablemente, como las estadísticas lo indican, el problema se ha agudizado en los últimos años y tiende a agravarse aún más.

15. El incremento permanente del número de municipios afectados por el problema del desplazamiento forzado en el país es un buen indicativo del agravamiento continuo de este fenómeno (…)

(…)

Las estadísticas que ofrecen la red de solidaridad social y el documento Conpes 3057 de 1999 son nuevamente diferentes, pero también dejan en claro la gravedad del problema del desplazamiento forzado en el país: ‘Desde el punto de vista de la evolución geográfica, el fenómeno del desplazamiento interno causado por el conflicto armado involucra a ciento treinta y nueve municipios. De estos, ochenta municipios exclusivamente expulsan población por causa del conflicto armado, cuarenta expulsan y reciben, y diecinueve son solo receptores de población desplazada (…) Los municipios expulsores se concentran fundamentalmente en el Urabá ampliado, el centro del Chocó, el sur de Bolívar, el Magdalena Medio, el Catatumbo, la Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Guaviare, Caquetá y Meta. Los municipios que reciben población desplazada son, en general, grandes y medianas ciudades(44). —SU-1150 de 2000”(45).

De las jurisprudencias antes transcritas, se colige que la grave situación que afronta la población sometida a desplazamiento forzado comprende a la que estuvo asentada en el municipio de Buriticá – Occidente del Urabá, objeto de reiterados pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional.

De manera que, como en el asunto de la referencia se controvierte un asunto de trascendencia nacional, que además podría comprometer derechos fundamentales, habrá de decretarse la prelación, no obstante, ello no comporta que se deba fallar de inmediato, empero sí con prontitud, teniendo presente las previsiones del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESULEVE:

DECRETAR la prelación de fallo en el asunto de la referencia, conforme a la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ramiro Pazos Guerrero, Presidente—Danilo Rojas BetancourthStella Conto Díaz del Castillo.

(1) Los nombres de las setenta y nueve personas aparecen relacionados en los folios 3 a 5 del cuaderno 1.

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte tuteló los derechos de un grupo de desplazados de la Hacienda Bellacruz que luego de invadir las instalaciones del Incora firman un acuerdo con el gobierno para ser reubicados en un predio. Mientras se lograba la ejecución del acuerdo, se propone el alojamiento temporal de los campesinos en un hotel del municipio de la Mesa, pero a raíz de las declaraciones de la gobernadora de Cundinamarca en donde acusaba a los desplazados de estar vinculados a la guerrilla, de generar problemas de orden público, y de ordenar a los alcaldes del departamento tomar medidas para evitar problemas de orden público, incluida la limitación a la circulación de los campesinos desplazados, se frustra el proceso de reubicación de los campesinos de Bellacruz.

(3) Las tres expresiones fueron usadas en la Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) Las tres expresiones fueron usadas en la Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(5) T-1346 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En la Sentencia T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que consagran los principios rectores del desplazamiento forzado interno.

(6) Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social’, así corno el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la Sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.

(7) Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.

(8) Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de desplazados por la violencia que estaba compuesto por 26 familias que habían ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de Corvide y que iban a ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado para atender población desplazada que solo podían recibir ayuda de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción de tutela contra la red de solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal, la red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.

(9) Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(10) Por ejemplo en la Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes, precitada, donde la Corte dijo: “Cuando mujeres, niños y ancianos se ven precisados a dejar sus hogares y recorrer grandes distancias desafiando toda clase de peligros, viendo sufrir y aún morir a sus compañeros, como les ha ocurrido a los colonos de la hacienda Bellacruz, la explicable huida no es un problema de orden público propiciado por quienes desean seguir viviendo sino un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado. No puede una autoridad local calificar a los desplazados como agentes perturbadores por el solo hecho de tratar de salvar la vida”. Ver también, las sentencias T-1635 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. A raíz de la falta de atención de sus solicitudes, los desplazados, especialmente los menores de edad se encontraban en deficiente estado nutricional, presentaban afecciones tanto físicas como síquicas y las condiciones de salubridad de dicho lugar eran muy precarias; además su educación se había visto afectada. A pesar de haber sido atendidos en diferentes centros hospitalarios, no había sido posible que se les suministraran las drogas recetadas ni que se les prestara la atención de salud que requerían. Tampoco habían logrado cupos en las escuelas distritales, ni se les había dado una solución definitiva sobre su reubicación o sobre proyectos que generaran condiciones de sostenibilidad económica y social. Adicionalmente, solicitaron un lugar temporal para su reubicación en condiciones de dignidad; T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra donde la Corte resuelve la situación de una persona desplazada por paramilitares en el departamento del Chocó, quien se encontraba inscrita en el registro de desplazados que llevaba el personero municipal de Condoto, pero a quien se le niega tres veces su inscripción en el sistema único de registro de población desplazada, por no aportar pruebas de su condición y, por ende, el acceso a toda la ayuda que requerían el desplazado y su familia; T-1346 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte ampara los derechos de una mujer cabeza de familia y de sus hijos, quienes hacían parte del grupo de personas desplazadas que ocupaban un predio de propiedad del municipio de Villavicencio e iban a ser desalojados del mismo, sin ofrecerles una reubicación alternativa en el corto plazo; y T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde la Corte protegió los derechos de un grupo de 65 núcleos familiares que había huido de sus viviendas en la comuna 13 de Medellín, a raíz de los enfrentamientos entre distintos grupos armados que operaban en dicha zona. La red de solidaridad les había negado la inscripción en el sistema único de registro de población desplazada y el consiguiente otorgamiento de ayudas por tres razones: 1) por considerar que “no se concibe el desplazamiento forzado cuando la víctima no ha abandonado su localidad”, asimilando el término localidad al de municipalidad; 2) porque varios de los núcleos familiares desplazados ya habían recibido ayuda cuando se desplazaron por primera vez; y 3) por no haberse remitido al Ministerio del Interior copia de las declaraciones obtenidas a raíz de los hechos violentos ocurridos en la comuna 13, para que este decidiera si el hecho constituía desplazamiento.

(11) Ver, por ejemplo, las sentencias T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, en donde la Corte tutela los derechos de 14 menores de edad a quienes se les niega el cupo para estudiar en el Colegio Sol de Oriente de la comuna Centro Oriental de Medellín, por razones de edad, ausencia de cupos disponibles e imposibilidad de asumir los costos generados; T-419 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte concede el amparo de los derechos a dos mujeres cabeza de familia desplazadas y a sus hijos, a quienes en un caso, no se le había dado la ayuda humanitaria a la que tenían derecho, y en el otro, la ayuda humanitaria recibida resultaba claramente insuficiente dadas las urgentes necesidades de la familia.

(12) Ver, por ejemplo, las sentencias T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte adoptó medidas para proteger a la población desplazada contra actos discriminatorios y de intolerancia cometidos por las autoridades de Cundinamarca, quienes alegando que se generaba una alteración grave del orden público, intentaban impedir la reubicación de estas personas en el territorio de ese departamento.

(13) Sentencia SU-1150 de 2000, precitada.

(14) Ver por ejemplo, la Sentencia T-098 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en donde la Corte protege los derechos de 128 núcleos familiares, compuestos principalmente por mujeres cabeza de familia, menores, ancianos y algunos indígenas, cuyas solicitudes de atención en salud, estabilización económica y reubicación, no habían sido atendidas por la Red de Solidaridad, por falta de recursos suficientes.

(15) Sentencia SU-1150 de 2000, precitada.

(16) Sentencia T-1635 de 2000, precitada.

(17) Corte Constitucional, Sentencia T-645 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en este fallo, la Corte tutela el derecho a la salud de una mujer cabeza de familia desplazada del municipio de San José de Guaviare y ubicada en Villavicencio, quien padecía de un tumor en el brazo que le causaba mucho dolor y le impedía trabajar. La actora, quien se encontraba inscrita en el sistema único de registro de población desplazada, acude a la red de solidaridad que la remite a la UAO y posteriormente al Hospital de Villavicencio para valoración y programación de cirugía, el cual se negó a atenderla porque el carné que portaba correspondía al Sisbén de San José de Guaviare y no al de Villavicencio.

(18) Sentencias T-1635 de 2000, T-327 de 2001 y T-1346 de 2001.

(19) Ver, por ejemplo, la Sentencia T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde la Corte resuelve la situación de una persona desplazada por paramilitares en el departamento del Chocó, quien se encontraba inscrita en el registro de desplazados que llevaba el personero municipal de Condoto, pero a quien se le niega tres veces su inscripción en el sistema único de registro de población desplazada, por no aportar pruebas de su condición y, por ende, el acceso a toda la ayuda que requerían el desplazado y su familia.

(20) Ver por ejemplo, las sentencias T-258 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, donde la Corte protege el derecho a la vida de un docente amenazado por las FARC, que es obligado a desplazarse a Manizales junto con su familia y a solicitar su traslado como docente a otro municipio dentro del mismo departamento. La única oferta que había recibido fue para reubicarse en un lugar donde operaba el mismo frente que le había amenazado inicialmente; T-795 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Dado que el servicio de educación está descentralizado, la Corte deniega la tutela para ordenar el traslado de los docentes, debido a la falta de desarrollo de la Ley 715 de 2001 en lo concerniente al traslado y reubicación de docentes amenazados, pertenecientes a distintas secretarías de educación departamentales.

(21) Sentencias T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001 y T-268 de 2003, precitadas.

(22) Sobre el derecho de permanencia en la Sentencia T-227 de 1997, precitada, dijo la Corte lo siguiente: “Los campesinos tienen derecho a su permanencia en la parcela que poseían, por eso el Incora inició el proceso de adjudicación de tierras, por ello su primer lugar de refugio fue la casa campesina en el municipio. (…) Era un derecho de esas personas a permanecer en paz en su propio hogar, en su propia tierra, algo que ha sido reconocido por las Naciones Unidas en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos. (…) Solo el legislador puede restringir ese derecho de las personas a permanecer o a circular y la restricción solo puede tener los objetivos allí señalados, es decir, que la ley restrictiva no puede alejarse de los parámetros fijados en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y en la Convención americana sobre derechos humanos. (…) Esta doble faz, permanecer y circular, y la única posibilidad restrictiva: Limitación establecida por la Ley, está también recogida en nuestra Constitución Política. (…) Es finalidad del Estado garantizar la efectividad de esos derechos, luego, tratándose de desplazados, a quienes se les afecta su derecho primario a residir en el lugar que deseen dentro de la República, es inhumano a todas luces afectarles también la posibilidad de circular para salvar sus vidas propias y las de sus familiares”.

(23) Ver por ejemplo, la Sentencia T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, donde la Corte examina el caso de una mujer cabeza de familia desplazada, madre de cinco hijos menores de edad y con un nieto, analfabeta, a quien no se le da acceso a los programas de estabilización económica al omitir una respuesta efectiva a su petición. La Corte analiza la política estatal en materia de proyectos productivos para la población desplazada y concluye que la petición para ser incluida en un proyecto productivo no ha sido respondida por la red de solidaridad, violando con ello los derechos de petición y trabajo. Ver también las sentencias T-1635 de 2000, T-327 de 2001, T-1346 de 2001, y T-268 de 2003, precitadas.

(24) En la Sentencia T-098 de 2002, precitada, la Corte señala la necesidad de precisar las órdenes teniendo en cuenta la normatividad y programas existentes. Así, en cuanto a la protección de menores desplazados, la Corte resaltó entre otros derechos los siguientes: i) a mantenerse unido con su grupo familiar; ii) a la atención gratuita por parte de las instituciones de salud que reciban aportes del Estado, para los menores de un año (C.P., art. 50), iii) a recibir un subsidio alimentario en la forma como lo determinen los planes y programas del ICBF y con cargo a este; iv) a la protección en jardines y hogares comunitarios; v) a tener acceso a los programas de alimentación que provee el ICBF con el apoyo de las asociaciones de padres, de la empresa privada o los hogares juveniles campesinos; vi) en materia de atención de salud, los hijos menores de desplazados tienen derecho a atención prioritaria, rápida e inmediata de salud.

(25) Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, precitada.

(26) Ver, por ejemplo, la Sentencia T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. La actora, una mujer desplazada de 73 años de edad, quien solicitaba que dado su edad avanzada, la vinculación a un proyecto productivo se hiciera a través de su hija, quien no estaba inscrita como desplazada. La actora también solicitaba a la red que se le otorgaran subsidios de vivienda, pero la red le contestó que debía dirigirse al Inurbe a fin de tramitar el formulario de postulación e informarse de las diferentes modalidades de vivienda a las que puede aplicar el subsidio. La Corte analiza la política de vivienda y de proyectos productivos existente para la población desplazada, y luego de confrontar el diseño de política pública, la Constitución y los principios rectores del desplazamiento interno con las acciones concretas adoptadas por las entidades en el caso concreto, concluye que hubo “vulneración de los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la actora por parte de las entidades demandadas, las cuales se han limitado a entregar información a la demandante sin acompañarla en el proceso de restablecimiento, es decir, sin asesorarla para que logre acceder efectivamente a los servicios que prestan las distintas entidades que constituyen el SNAIPD”.

(27) Ver, por ejemplo, la Sentencia T-721 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta tutela, además de reiterar la línea jurisprudencial en materia de protección de los derechos de la población desplazada, la Corte se refiere a dos temas adicionales: (i) la perspectiva de género en la atención a la población desplazada, en particular el impacto especialmente grave del conflicto armado sobre las mujeres; y (ii) la sensibilidad de las autoridades para evaluar las circunstancias que afectan a la población desplazada, en particular cuando se examine una posible temeridad en la interposición de la acción de tutela.

(28) Sentencia C-038 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(29) En la Sentencia T-215 de 2002, la Corte rechaza que las autoridades hubieran exigido que el registro de los menores lo hicieran sus padres o representantes legales, pues ese tipo de condiciones dificultan el acceso a los programas de atención a la población desplazada. “Con esa lógica, aquellos menores que en razón del conflicto armado han perdido a sus padres y allegados y que se ven forzados a abandonar el lugar en el que se encuentran radicados para no correr la misma suerte, no podrían ser incluidos en el registro nacional de desplazados por no tener quién los represente. Es claro que con tales exigencias, las instituciones concebidas para apoyar a los desplazados y para proyectarles un nuevo horizonte, se convierten en un obstáculo para el reconocimiento, al menos, de sus más elementales derechos”.

(30) Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, precitada.

(31) Ver, por ejemplo, la Sentencia T-602 de 2003, precitada, donde la Corte enfatizó que “siempre que no sea posible el retorno al lugar de origen de los desplazados en condiciones de dignidad, voluntariedad y seguridad, la respuesta estatal debe articularse en torno a acciones afirmativas (…) que garanticen (i) el acceso a bienes y servicios básicos en condiciones de no discriminación, (ii) la promoción de la igualdad, y (iii) la atención a minorías étnicas y a grupos tradicionalmente marginados, ya que no puede obviarse que Colombia es un país pluriétnico y multicultural y que buena parte de la población desplazada pertenece a los distintos grupos étnicos, así como tampoco puede olvidarse que dentro de la población afectada un gran porcentaje son mujeres y, bien sabido es que estas padecen todavía una fuerte discriminación en las áreas rurales y en las zonas urbanas marginales. Para expresarlo en otros términos, la atención a la población desplazada debe basarse en acciones afirmativas y en enfoques diferenciales sensibles al género, la generación, la etnia, la discapacidad y la opción sexual. Las medidas positivas, entonces, deben estar orientadas a la satisfacción de las necesidades de los grupos más vulnerables, tales como los niños, los adultos mayores o las personas discapacitadas”.

(32) Sentencia T-098 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(33) Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(34) Sentencia T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(35) Sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(36) Sentencia T-721 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(37) Sentencia T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(38) En su libro “Violencia, conflicto y política en Colombia”, publicado por el Instituto de Estudios Colombianos, Bogotá, 1978, Paul Oquist estima que durante la época de la violencia fueron forzadas a desplazarse 2.003.600 personas.

(39) Estos eran los datos que recogió la misión del Consejo internacional de agencias voluntarias, ICVA, en su visita a Colombia en el año de 1991. En la obra “Derechos Humanos. Desplazados por violencia en Colombia”, publicada por la Conferencia Episcopal Colombiana y la Comunidad Europea, se anexa una reseña de distintos documentos, escritos entre 1989 y 1994, relacionados con el tema del desplazamiento forzado en el país. De allí se ha tomado esta información, específicamente de los documentos 5, 27 y 53.

(40) La investigación de la Conferencia Episcopal fue publicada también en la Revista Javeriana Nº 612, tomo 124, de marzo de 1995. Las referencias de esta sentencia a la mencionada investigación remiten a esta publicación

(41) Op. Cit. Pág. 107.

(42) Los boletines de Codhes que fueron publicados entre agosto de 1996 y febrero de 1999 se encuentran compilados en el libro “Un país que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada”, editado en 1999, por Äcodhes (sic) y Unicef.

(43) Todas las Cifras corresponden al componente de monitoreo del sistema de información sobre desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia Sisdes que opera Codhes desde 1995.

(44) Red de Solidaridad Social / Presidencia de la República (1999): Atención a población desplazada por el conflicto armado. Compendio de políticas y normas. Bogotá, págs. 49-50.

(45) Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 30 de agosto de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.