Auto 2012-00311 de agosto 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002336000-2012-00311-01

Interno: 46.124

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Eric Tremolada Álvarez

Demandado: La Nación - rama judicial - Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.

Referencia: Apelación auto. Reparación directa.

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

En el asunto sub examine la Sala encuentra que la parte actora le está atribuyendo el hecho dañoso a tres circunstancias diferentes, a saber:

— La Resolución 1203 de 3 de noviembre de 2000 proferida por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Eric Tremolada Álvarez en el cargo de jefe de división, grado 02 dependiente de la división de capacitación y desarrollo de personal de la entidad.

— La sentencia proferida el 30 de abril de 2010 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó la providencia proferida el 23 de agosto de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso Nº 25000-23-25-000-2001-02330-01.

— Las sentencias de tutela proferidas el 23 de septiembre de 2010 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el 14 de marzo de 2011 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, ambas dentro del proceso Nº 11001-03-15-000-2010-00985-00.

Pues bien, en relación con la resolución expedida por el SENA, la Sala estima que si bien en el recurso de apelación se afirmó que ese hecho no constituye el daño que se cataloga de antijurídico y que computar la caducidad desde la expedición de ese acto administrativo sería deformar el sentido de la demanda, lo cierto es que ello se opone a la argumentación que sirve de fundamento a la propia demanda, en la cual se formuló, sin dubitación alguna, una imputación por la expedición de la resolución por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Eric Tremoleda Álvarez, al tiempo que se señaló dicho acto administrativo como la fuente del daño por cuya reparación ahora se demanda.

En efecto, a lo largo de la demanda se indicó lo siguiente:

“… Con base en lo anterior, se demanda consecuencialmente el daño antijurídico ocasionado por la Resolución 1203 de 3 de noviembre de 2000, proferida por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, que declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de jefe de división, grado 02 dependiente de la división de capacitación y desarrollo de personal de la entidad, la que después de haber sido revocada la sentencia de primera instancia cobró su validez y consolidó el conocimiento del mencionado daño a partir de la ejecutora de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado.

(…).

2.3. Imputación del daño al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al haber cobrado vigencia plena la Resolución 1203 de 2000 como consecuencia de la sentencia de 30 de abril de 2010 de la Sección Segunda, Sub-sección B, del Consejo de Estado.

Al revocarse la sentencia de primera instancia de 23 de agosto de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenaba la nulidad de la Resolución 1203 de 2000 del director general del SENA, y el restablecimiento del derecho a favor de Eric Tremolada Álvarez, dicho acto administrativo recobra toda su vigencia, lo que hace que a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, esto es, de la de 30 de abril de 2010, de la Sección Segunda, Sub-sección B del Consejo de Estado, hace que el daño antijurídico ocasionado como consecuencia de la ilegalidad del mencionado acto administrativo, y de la negación de las prestaciones sociales dejados de percibir es imputable fáctica y jurídicamente al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, como se demostrará oportunamente dentro del proceso que se adelantará.

(…)

“Por lo anterior, las entidades demandadas estarán representadas por el director ejecutivo de la administración judicial, es el representante de la Nación - rama judicial, así como el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es el representante legal de dicha entidad, dado que se pretende la reparación directa por el daño antijurídico imputable a dichas entidades como consecuencia de los efectos perjudiciales para los demandantes derivados de la sentencia adoptada por la Sección Segunda… y de la Resolución 1203 de 3 de noviembre de 2000, proferida por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA…” (negrillas y subrayas adicionales).

Nótese cómo la parte demandante, en cuanto considera que con la sentencia proferida por la Sección Segunda habría cobrado vigencia plena y validez la resolución expedida por el SENA, persigue de nuevo estructurar la existencia de un daño cuya fuente identifica en el acto administrativo, lo cual impone determinar que el medio de control ejercido con ese fin —reparación directa— no resulta idóneo comoquiera que el medio de control para ello es el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como bastante averiguado lo tiene la jurisprudencia consolidada de la Sala(1).

Pero además, resulta claro que la legalidad del acto administrativo ya se discutió y se definió en sede de segunda instancia con la sentencia que en su oportunidad dictó la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la cual precisamente el accionante le atribuye la comisión de un error judicial, es decir que frente a ello operó la cosa juzgada.

De conformidad con lo expuesto, para la Subsección no existe duda que la parte actora, además de atribuirle a la rama judicial un supuesto error al proferir unas providencias judiciales, también pretende imputarle un daño al SENA por haber proferido la resolución tantas veces mencionada y con ello, desde luego, trata de reabrir a través del medio de control judicial de reparación directa, el debate en torno a la legalidad de un acto administrativo, cuestión a todas luces improcedente, primero porque, como ya se dijo, ello resulta indebido mediante el mecanismo ejercido y segundo porque el tema relacionado con la validez del acto Nº 1203 de 2000 ya fue objeto de definición por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante, precisamente, las providencias a las que ahora se les endilga la comisión de un error judicial.

En consecuencia y sin perjuicio de evidenciar la improcedencia de la acumulación de pretensiones que en este caso se ha realizado, lo cual excluye de plano la posibilidad de que la demanda así formulada pudiere ser admitida, la Sala no analizará la caducidad a partir de la expedición de la Resolución 1203 de 3 de noviembre de 2000, mediante la cual el SENA declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de jefe de división, grado 02 dependiente de la división de capacitación y desarrollo de personal de la entidad, sino que el análisis de caducidad del medio de control ejercido se llevará a cabo a partir de las providencias cuestionadas, es decir, desde la óptica del error judicial que se atribuye a la Nación.

Respecto de la sentencia que dictó la Sección Segunda el 30 de abril de 2010 mediante la cual se revocó la providencia de 23 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala entrará a hacer el análisis correspondiente a efectos de verificar si el medio de control judicial de reparación directa caducó o no, tomando en cuenta lo señalado por la parte actora en cuanto a que dicha decisión afectó sus derechos en razón a que se revocó la decisión del tribunal a quo, comoquiera que el actor no estaba llamado a soportar la carga consistente en “la negación que se produce de los derechos laborales y prestacionales reconocidos por virtud de la sentencia de 23 de agosto de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual se encuentra ligada por conexidad directa con sus derechos a la vida, al mínimo vital, al trabajo y a la igualdad, especialmente por desconocimiento del precedente jurisprudencial que en materia contenciosa y constitucional reconocieron las pretensiones originales que se discutieron en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cursado por Eric Tremolada Álvarez”.

Comoquiera que el medio de control judicial interpuesto para reclamar perjuicios fue el de reparación directa, previsto en el artículo 140(2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuanto se está atribuyendo responsabilidad al Estado por el supuesto error judicial en que habría incurrido el Consejo de Estado, advierte la Sala que acerca de la oportunidad para ejercer el correspondiente medio de control judicial, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 164, numeral 2º, letra i), dispone respecto del término correspondiente:

“Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos años (2), contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha superior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia” (negrillas adicionales).

En virtud del anterior precepto, la ley consagró entonces un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para promover el medio de control judicial de reparación directa, periodo que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de caducidad. En cuanto a la caducidad del medio de control de reparación directa, cuando se fundamenta en el daño producido por error judicial, esta Sección del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente(3):

“La acción de reparación directa con fundamento en el error judicial o en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, caduca al vencimiento del término de dos (2) años, contado a partir del acaecimiento del hecho que causó el daño, que para estos casos generalmente se haceevidente o se concreta mediante la providencia judicial que determina la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión o el procedimiento adelantado por la autoridad judicial”.

En consecuencia, esta Subsección analizará la caducidad del medio de control judicial de reparación directa a partir de la ejecutoria de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 30 de abril de 2010, cuya notificación por edicto se efectuó el día 28 de mayo de la misma anualidad.

Así pues, en cuanto el término de caducidad del medio de control judicial de reparación directa es de 2 años, el cómputo del mencionado plazo debe efectuarse según el calendario, esto es —se insiste— a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; al respecto se advierte que si bien en el expediente no hay constancia física de la fijación y desfijación del edicto por medio del cual se notificó la providencia, en virtud de los principios de celeridad y de economía procesal, la Sala verificó en el software de gestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la providencia se notificó por edicto que se fijó el día 28 de mayo de 2010 y su desfijación tuvo lugar el 1º de junio del mismo año.

En ese sentido, las cuentas son las siguientes: i) el edicto se fijó en la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado durante los días 28 y 31 de mayo y 1º de junio de 2010; ii) por tanto, el término de ejecutoria de dicha decisión corrió entre los días 2 y 4 de junio de 2012, de conformidad con lo previsto en el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil(4) y iii) la mencionada providencia adquirió firmeza el día 5 de junio de 2010.

En consecuencia, el término de dos (2) años de caducidad del medio de control de reparación directa transcurrió desde el 6 de junio de 2010 hasta el 6 de junio de 2012; en ese orden de ideas, en cuanto el libelo demandatorio se radicó el 12 de septiembre de 2012, se impone concluir que la demanda se presentó extemporáneamente, cuando el medio de control correspondiente ya había caducado.

Ahora bien, en cuanto el apelante también le está imputando el daño a las sentencias de tutela de 23 de septiembre de 2010 y 14 de marzo de 2011 proferidas por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado respectivamente, por cuanto en ellas no se accedió a su solicitud de revocar la providencia de 30 de abril de 2010 proferida por la Sección Segunda de la misma corporación, la Sala también analizará la figura de la caducidad respecto de estas, no sin antes advertir que la acción de tutela no constituye y menos comporta una instancia adicional dentro del proceso de reparación directa, sino que por el contrario determina la apertura de otro proceso que dista completamente de aquel, toda vez que tanto el juez competente como el objeto del litigio y su respectivo trámite son diferentes.

Dado que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de 2 años y que el cómputo del mencionado plazo debe efectuarse según el calendario, en este caso se tiene que dicho plazo corrió a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se confirmó la decisión adoptada por la Sección Cuarta y según constancia secretarial obrante a folio 115 del cuaderno principal del expediente de la referencia, la sentencia quedó debidamente notificada y ejecutoriada el día 18 de abril de 2011, razón por la cual la mencionada providencia adquirió firmeza el día 19 de abril de 2011.

En consecuencia, el término de dos (2) años de caducidad para el medio de control judicial de reparación directa transcurrió desde el 19 de abril de 2011 hasta el 19 de abril de 2013. En ese orden de ideas, en cuanto el libelo demandatorio se radicó el 12 de septiembre de 2012, se impone concluir que respecto de dicha pretensión la demanda se presentó dentro de la oportunidad consagrada en la ley para ese efecto.

Ahora bien, para efectos de la admisión de la demanda se tiene que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 199(5), establece el régimen de notificación personal del auto admisorio en los siguientes términos:

“ART. 199.—El auto admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 de este código.

De esta misma forma se deberá notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares inscritos en el registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir notificaciones judiciales.

El mensaje deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de la demanda.

Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El secretario hará constar este hecho en el expediente.

En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso.

En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo. En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior.

La notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte demandada”.

La Sala considera pertinente hacer un análisis juicioso de la norma legal en cita, dado que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por razón de su reciente entrada en vigencia, no ha tenido aun un amplio desarrollo.

De conformidad con lo anterior, según el artículo 199 de la Ley 1437, se tiene que el auto admisorio de la demanda se entenderá notificado de manera personal, una vez sea enviada la notificación mediante correo electrónico con destino a la dirección institucional que la entidad demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, hayan determinado para recibir notificaciones judiciales, de conformidad con el artículo 197(6) del C. de P.A. y de lo C.A.; el mensaje “deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de la demanda”, motivo por el cual la parte demandante deberá allegar en medio magnético la demanda, de manera que la Secretaría pueda cumplir con lo ordenado por las normas en cita.

De igual manera, una vez notificado el auto admisorio de la demanda, “deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio” y ocurre que para poder cumplir con dicho envío resulta necesario que la parte actora consigne los gastos ordinarios del proceso, para que una vez realizada dicha consignación, la secretaría del tribunal pueda remitir los mencionados documentos a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tarea que solo podrá surtirse en cuanto la parte demandante haya allegado el número necesario de copias para su remisión postal a la(s) entidad(es) demandada(s), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuestión que de no cumplirse obliga a inadmitir la demanda para que la parte actora subsane y allegue las copias faltantes.

Respecto de la cantidad de copias que deben ser allegadas por la parte demandante al momento de presentación de la demanda, considera la Sala necesario hacer una segunda precisión, en cuanto el inciso quinto del artículo 199 del C. de P. A. y de lo C. A. señala:

“En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso” (negrilla fuera del texto).

Una vez realizada la lectura del inciso transcrito se observa que se puede llegar a diferentes interpretaciones respecto de cuántas copias deben dejarse a disposición del Ministerio Público, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica y de la(s) entidad(es) demandada(s) en la secretaría, “sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición”; una primera interpretación podría dar como resultado que se entendiera que por cada sujeto procesal se debe allegar una copia adicional de la demanda y de sus anexos, aparte de la copia que le será remitida por correo postal a cada uno de estos, para que quede a su disposición en la secretaría; una segunda interpretación lleva a concluir que se debe dejar una copia común en secretaría a disposición tanto de la parte demandada, como del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Sala acogerá la segunda interpretación por motivos de economía procesal y de racionalidad en la actuación; así las cosas se concluye que la parte demandante deberá, desde el momento de presentación de la demanda, allegar copias suficientes de la demanda y de sus anexos, estas son: las correspondientes para envío por correo postal al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a cada una de las entidades demandadas y la que deba quedar a disposición en la secretaría.

Por lo tanto, se advierte que si bien el apoderado de la parte actora allegó el medio magnético de la demanda, lo cierto es que no se aportó copia alguna de la demanda para poder cumplir con el requisito de que trata el inciso quinto del artículo 199 del C. de P. A. y de lo C. A., por lo cual la Sala revocará en este punto el auto impugnado y, en su lugar, dispondrá la inadmisión de la demanda para que la parte actora subsane y allegue las copias faltantes para cumplir con los requisitos formales de la demanda.

Finalmente, la Sala estima importante precisar que como consecuencia obligada del análisis que se hizo anteriormente acerca de la procedencia de cuestionar de nuevo la legalidad de la Resolución 1203 de 2000, el demandante al momento de subsanar la demanda y de presentarla en debida forma, deberá modificar la composición de la parte demandada en el sentido de excluir al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, como entidad demandada, puesto que, como ya se explicó, la legalidad de la resolución expedida por esa entidad ya se discutió y se decidió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el mismo actor interpuso y que culminó con la sentencia de 30 de abril de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, ello en cuanto resulta claro que la imputación que se hace frente al SENA estriba en la expedición del mencionado acto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A, el día 18 de octubre de 2012 en el sentido de rechazar la demanda por caducidad respecto de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 30 de abril de 2010.

2. REVOCAR PARCIALMENTE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A, el día 18 de octubre de 2012 y, en su lugar, se dispone:

1) INADMITIR la demanda contentiva del medio de control judicial de reparación directa interpuesto por la parte demandante contra las sentencias de tutela proferidas por la Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso Nº 110010315000201000985 01, con el fin de que la parte actora corrija los defectos señalados, los cuales fueron expuestos en la parte motiva de la presente providencia.

2) CONCEDER a la parte demandante un término de diez (10) días, a partir de la ejecutoria del auto de obedézcase y cúmplase que para el efecto dicte el tribunal a quo, con el fin de que subsane las deficiencias anotadas respecto de la demanda, en los términos expuestos anteriormente, de conformidad con el artículo 170 del C. de P. A. y C.A.

3. Reconócese personería al doctor Diego Emilio Rodríguez Jiménez, portador de la tarjeta profesional Nº 203.140 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la parte demandante, en los términos del poder obrante a folio 46 del cuaderno principal.

4. Ejecutoriado este auto, ENVÍESE el expediente al tribunal de origen, con el fin de que decida lo que corresponda acerca de la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(1) Ver por ejemplo el auto de 14 de agosto de 2013, con Radicación 46055, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

(2) “ART. 140.—Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.

(3) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 12 de diciembre de 2007. Expediente: 33.583.

(4) Artículo 331 del Código de Procedimiento Civil: Ejecutoria. “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. (…)” (se destaca).

(5) Modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012.

(6) ART. 197.—Dirección electrónica para efectos de notificaciones. Las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio Público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales.

Para los efectos de este código se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico.