Auto 2012-00321 de septiembre 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000233600020120032101

Nº Interno: 47390

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Fabio Enrique Figueroa Díaz

Demandado: La Nación - Rama Judicial

Referencia: Apelación sentencia. Acción reparación directa.

Bogotá D.C., seis de septiembre de dos mil trece.

Corresponde al despacho establecer la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de abril del presente año, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. En escrito presentado el 14 de septiembre de 2012, el señor Fabio Enrique Figueroa Díaz, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación —Rama Judicial— Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables “de los perjuicios causados con motivo de la vía de hecho judicial, contenida en las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de rechazo de la demanda por caducidad de la acción, de fecha 17 de julio de 2008 (primera instancia) y auto que confirmó la decisión proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “B” de fecha 7 de septiembre de 2010, decisiones proferidas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, Radicado 25000-2325-000-2001-00126-01 y 25000-2325-000-2001-10126-01 respectivamente, dentro del marco de circunstancias de que da cuenta la presente demanda” (fls. 1 - 32, cdno. 1).

2. Cumplido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia proferida el 24 de abril de 2013, denegó las pretensiones de la demanda (fls. 72 - 76, cdno. ppal.).

3. Inconforme con la anterior decisión, el día 7 del año en curso, la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia antes mencionada, impugnación que fue concedida a través de proveído del 14 mayo siguiente (fls. 86 - 87, cdno. ppal.).

II. Consideraciones

1. Las modificaciones introducidas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA - L. 1437/2011) relacionadas con el trámite de la apelación de sentencias.

Previo a resolver acerca de la admisibilidad, o no, del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 24 de abril del año en curso, el despacho estima conveniente efectuar unas consideraciones respecto de las modificaciones introducidas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, relacionadas con el trámite del recurso de apelación contra sentencias.

En primer lugar, conviene destacar que el citado cuerpo normativo estableció una norma de transición, a través de la cual se modula la aplicación de las nuevas disposiciones contenidas en la mencionada codificación; en efecto, el artículo 308 dispone que:

“Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” (se destaca).

Así las cosas, comoquiera que la demanda mencionada se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 14 de septiembre de 2012, esto es en vigencia de la Ley 1437 de 2011, resulta claro que el presente asunto se rige por el aludido Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—.

Ahora bien, con la expedición de la citada codificación fueron modificados ciertos aspectos referentes al trámite de la apelación contra sentencias, en relación con los cuales, para mayor claridad, se hará una breve mención:

En primer lugar, el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determinó que son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales administrativos y de los jueces.

A su turno, el artículo 247 de la Ley 1437 reguló el trámite del recurso de apelación contra sentencias, así:

“El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.

2. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este código.

3. Recibido el expediente por el superior, si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su admisión.

4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el magistrado ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.

5. En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarán las mismas reglas establecidas para esa audiencia en primera instancia.

6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento” (negrillas adicionales fuera del texto original).

Del análisis del precepto antes transcrito, el despacho observa cierta contradicción entre los numerales 2º y 3º, puesto que por un lado el numeral primero dispone, de manera clara y expresa, que en el evento en que en el recurso de alzada respectivo no se hubiere solicitado la práctica de pruebas, le correspondería al superior resolver de plano la apelación de la sentencia, mientras que por el otro, el numeral 3º establece que una vez el superior reciba el expediente y, además encuentra reunidos los requisitos, decidirá sobre la admisión del recurso de apelación.

Adicionalmente el numeral 4º del referido precepto también hace referencia a la etapa procesal de la admisión del recurso de apelación contra sentencia, puesto que consagró que “admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, (...)”.

En efecto, dada la reciente entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 no ha habido suficientes pronunciamientos jurisprudenciales que aborden la referida antinomia normativa, sin embargo, en este punto conviene traer a colación las memorias elaboradas con motivo del Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —L. 1437/2011—, en las cuales se precisó lo siguiente:

“El artículo 247 de la nueva normatividad se ocupa de la regulación que ha de imprimírsele a la apelación de sentencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Comienza por disponer que el recurso se interpone ante el juzgador que dictó la providencia dentro de los diez días siguientes a la notificación. Impone, además, la carga de sustentarlo coetáneamente con su interposición. Si el recurso fue interpuesto conforme a derecho, el juzgador de primer grado lo concederá y en el mismo auto dispondrá que se envíe al superior. Agrega el numeral 2º del artículo recientemente citado que el superior decidirá de plano, si no hubiere pruebas que practicar, y que si las partes pidieron pruebas, el superior resolverá si las decreta, obviamente, habrá de hacerlo si la solicitud y su decreto se ajustan a las previsiones legales.

Sin embargo, la redacción de la norma anterior no es muy afortunada en su redacción ni guarda coherencia con lo que la misma establece enseguida.

En primer lugar, si es cierto que el superior resuelve de plano tan pronto reciba el expediente del inferior, sin ni siquiera admitir el recurso, si no hubiere pruebas que practicar, es preciso observar que se violaría el derecho de contradicción y de igualdad que tiene la parte contraria a quien recurrió para pronunciarse sobre los argumentos del apelante, pues, así como una parte tiene derecho a impugnar, la otra debe tener el correlativo para defender sus intereses, si como ocurrirá, las más de las veces, la decisión recurrida la favorece.

Empero, la inquietante falencia de la norma anterior, que no debe aplicarse por ser contraria a derecho, queda disipada si se observa que el numeral 3º del mismo artículo preceptúa que una vez recibido el expediente por el superior, lo primero que hará será estudiar si el recurso reúne los requisitos y, en primer lugar, decidir sobre su admisión.

Y, continúa la norma, admitido el recurso o vencido el término probatorio, si a ello hubiere lugar, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte días. Si el magistrado ponente considera innecesaria la audiencia, ordenará que se presenten alegatos por escrito, dentro de los diez días siguientes y dictará sentencia en los veinte días posteriores.

De la norma anterior fácilmente se desprende, en consecuencia, que el numeral 2º del artículo citado, que regula el trámite del recurso, no tiene ningún sentido y, sin duda, fue una falla de redacción, en otros términos, jamás el superior dictará sentencia de plano, como se vio, sin ni siquiera admitir el recurso, además de las razones dadas, porque el numeral 3º de la misma norma le resta toda eficacia y aplicación. En efecto, el superior, tan pronto reciba el expediente, así se hayan o no pedido pruebas, deberá dictar auto que admita el recurso, desde luego, si concurren las exigencias legales. Pero es más, el numeral 4º del mismo artículo confirma la necesidad de la admisión y trámite anterior cuando consagra que “el superior señalará fecha y hora para la audiencia [...]” así no hubiere lugar a término probatorio, y que, en todo caso, si no hay audiencia “ordenará” la presentación de alegatos. Sobra decir que si se lleva a cabo audiencia, los alegatos tendrán lugar en esta. En suma, con este procedimiento, que es el que debe aplicarse, la contraparte del apelante siempre tendrá oportunidad para presentar sus alegatos y descorrer el traslado del escrito de impugnación. De esta manera queda a salvo la evidente contradicción y mala redacción que contiene el numeral 2º frente a los 3º, 4º y 5º del artículo 247 de la nueva ley” (se destaca).

Aunado a ello, la doctrina nacional reciente ha precisado que:

“Recibido el expediente por el superior, este deberá admitir el recurso de apelación contra la sentencia mediante auto que se notificará por estado para que las partes puedan pedir pruebas durante el término de ejecutoria, de conformidad con el inciso cuarto del artículo 212 del código, las cuales se decretarán únicamente si se dan las circunstancias definidas en este artículo. Para la práctica de las pruebas no habrá audiencia, sino un periodo probatoria de diez días.

Ejecutoriado el auto que admite el recurso sin que se soliciten pruebas, o concluido el periodo fijado para ello, el ad quem fijará fecha para la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, la que deberá realizarse en un término no mayor a veinte días. Sin embargo, si el magistrado ponente la considera innecesaria, ordenará la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes, decisión contra la cual no procede ningún recurso. El Ministerio Público podrá presentar su concepto de fondo en este mismo término. En esta misma hipótesis, la audiencia de juzgamiento en la segunda instancia se practicará conforme al artículo 182, con la advertencia de que no habrá alegatos verbales pues se presentaron por escrito”(1) (negrillas adicionales).

De conformidad con lo expuesto anteriormente, el despacho estima conveniente sentar una posición acerca de si en el marco del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— resulta procedente, o no, proferir una providencia que admita el recurso de apelación contra una sentencia.

En consecuencia, se procederá a revisar las reglas de interpretación acerca de los conflictos de incompatibilidades normativas, previstas por el legislador, que podrían darle una solución al problema jurídico planteado.

En efecto, el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 consagró que:

“ART. 5º—Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella.

Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:

1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general;

2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos códigos preferirán, por razón de estos, en el orden siguiente: civil, de comercio, penal, judicial, administrativo, fiscal, de elecciones, militar, de policía, de fomento, de minas, de beneficencia y de instrucción pública” (negrillas fuera del texto original).

De la lectura del precepto transcrito se desprende que el legislador previendo los posibles conflictos que se pudieren presentar al interior del ordenamiento jurídico, estableció diversos criterios de resolución de antinomias normativas, de los cuales, para el caso sub examine, se destaca el criterio cronológico consistente en que ante la contradicción entre dos disposiciones consignadas en un mismo código que tengan una misma especialidad o generalidad, se preferirá la norma jurídica consignada en el artículo posterior.

Al descender al caso concreto, conviene advertir que si bien los dos numerales en contradicción hacen parte de un mismo artículo —y no se encuentran en dos artículos como literalmente lo exige la L. 57/1887—, lo cierto es que mutatis mutandi, al presente asunto resultaría aplicable el criterio aludido por tratarse de dos disposiciones que estando dentro de un mismo artículo, se contraponen entre sí.

Pues bien, teniendo en cuenta el criterio de hermenéutica jurídica antes analizado, el despacho preferirá lo dispuesto en el numeral 3º del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— y, en consecuencia, procederá a estudiar respecto de la admisibilidad, o no, del recurso de alzada formulado por la parte actora.

Adicionalmente, el despacho considera que el procedimiento previsto en el numeral 3º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 garantiza los derechos constitucionales al debido proceso, contradicción y defensa que asisten a los sujetos procesales involucrados, toda vez que resolver de plano la impugnación contra una sentencia implicaría el desconocimiento de tales prerrogativas a la parte que no hubiese apelado, puesto que le cercenaría la oportunidad de presentar sus correspondientes alegatos de instancia o de oponerse de alguna u otra forma a los argumentos expuestos en la impugnación respectiva.

En efecto, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha destacado el alcance del derecho fundamental al debido proceso; en tal sentido resulta pertinente traer a colación uno de tales pronunciamientos, así:

“(...)

Ha destacado así mismo, la jurisprudencia que en el proceso de producción del derecho, como en el de su aplicación, las distintas garantías que conforman la noción de debido proceso pueden entrar en tensión. Así, en ciertos casos el principio de celeridad puede entrar en conflicto con la garantía de contradicción probatoria, o con el derecho de defensa, pues un término judicial breve, naturalmente recorta las posibilidades de controversia probatoria o argumentativa. Al respecto la jurisprudencia ha señalado que algunas de las garantías procesales son prevalentes, pero también ha aceptado que otras pueden verse limitadas a fin de dar un mayor alcance a intereses públicos legítimos o a otros derechos fundamentales implicados. En este sentido la Corte ha vertido estas consideraciones:

“Algunos de los derechos sustanciales tutelados por las normas superiores relativas al debido proceso son prevalentes por su misma naturaleza. Tal es el derecho a no ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el principio de favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio, y tal es el caso del derecho de defensa y de contradicción, pueden verse limitados para garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su núcleo esencial no resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean razonables y proporcionadas.

(...)

18. De este modo, la Corte ha admitido que algunas garantías procesales, —y entre ellas el derecho de defensa y contradicción— no son absolutas y pueden ser limitadas por el legislador, siempre que no se vea afectado su núcleo esencial, la limitación responda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan otros derechos fundamentales, como puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso, ha señalado que la función, tanto del legislador como del juez constitucional, es tratar de lograr que todos los principios y derechos que eventualmente puedan entrar en tensión a la hora de regular los términos judiciales sean garantizados en la mayor medida posible”(2) (negrillas adicionales fuera del texto original).

De otro lado, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— respecto de la admisión del recurso de apelación contra sentencias, estableció diversos requisitos que deberán ser verificados en esta ocasión, a saber:

Apelabilidad

Cuando se trate de sentencias de primera instancia proferidas por los tribunales administrativos, por su naturaleza son apelables.

Oportunidad

El numeral 1º del artículo 247 del CPACA, estableció que el término para interponer y sustentar el recurso de apelación contra sentencias será de 10 días contados a partir de la notificación de la providencia; además, el recurso deberá ser sustentado ante el juez a quo, de lo contrario será declarado desierto.

Competencia por razón de la cuantía

En este punto se debe observar que para que el presente asunto pueda acceder a la segunda instancia ante esta corporación, debe tenerse en cuenta lo previsto en el numeral 6º del artículo 152 de la Ley 1437, a cuyo tenor:

“ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

6. De los procesos de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (se destaca).

Del precepto antes transcrito se desprende que en todos los procesos de reparación directa, inclusive los referentes a los títulos de imputación, consagrados por la Ley 270 de 1996, consistentes en error jurisdiccional, privación injusta de la libertad y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, deberán tener una cuantía superior a los 500 salarios mínimos legales vigentes, para que los tribunales administrativos puedan asumir el conocimiento de aquellos en primera instancia y, por ende, para que dado el caso esta corporación conozca de dichos asuntos en segunda instancia.

A su turno, el artículo 157 del CPACA, consagra que la cuantía del proceso se determinará de la siguiente manera:

“ART. 57.—Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años”.

2. Caso concreto.

Ahora bien, esta corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que se trata de un asunto de reparación directa en el cual se discute acerca de la actuación de unos agentes judiciales (error jurisdiccional) cuya pretensión mayor asciende a $ 566'700.000 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante a favor del señor Fabio Enrique Figueroa Díaz, cuantía que resulta superior a la suma equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda,(3) esto es $ 283’350.000.

Así las cosas, comoquiera que la impugnación fue presentada de manera oportuna y debidamente sustentada, el despacho admitirá el recurso de apelación, dado que reúne los requisitos legales para estos efectos.

En consecuencia, el despacho:

RESUELVE:

1. ADMÍTESE el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de abril de 2013.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia al Ministerio Público.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Mauricio Fajardo Gómez.

(1) Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: Ley 1437 de 2011. Legis. 2 Ed. Capítulo denominado “Presentación a la primera edición por el ex consejero de Estado, doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo”.

(2) Sentencia C-371 de 2011, expedientes D-8301 y D-8322. Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 90, 91, 98, 101 (parciales) y 122 de la Ley 1395 de 2010. Actores: Édgar Saavedra Rojas, Javier Mauricio Hidalgo Escobar y Antoine Joseph Stepanain Santoyo. Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva.

(3) Para la fecha de presentación de la demanda, esto es 14 de septiembre de 2012, el salario mínimo, estaba en $ 566.700.