Auto 2012-00365/58090 de marzo 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Rad.: 680012331000201200365 01 (58090)

Actor: Municipio de San Gil.

Demandado: Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón

Ref.: Acción de Repetición

Temas: Llamamiento en garantía

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil diecisiete.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto que profirió el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de agosto de 2015, mediante el cual se rechazó el llamamiento en garantía efectuado por el demandado dentro de la acción de repetición adelantada por el municipio de San Gil en su contra, en los siguientes términos:

“Al examinar el caso sub lite se observa que en el presente asunto no se reúnen todos los presupuestos exigidos para que pueda admitirse el llamamiento en garantía por cuanto no observa este Despacho la existencia de un vínculo legal o contractual entre el demandado y los que llama en garantía, el cual pretende fundamentarlo alegando que quienes se desempeñaban como Directora de Tránsito y Alcaldes del municipio de San Gil durante el transcurso de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y posterior Acción Ejecutiva, no ejercieron la defensa de dicho ente territorial en aras de preservar su patrimonio como era su deber legal.

“Es del caso señalar que la omisión de no ejercer en debida forma el derecho a la defensa en representación del ente municipal en el evento de una sentencia condenatoria en esta Acción de Repetición no general la obligación a cargo de ellos de tener qué reembolsar ya sea total o parcialmente el valor de la condena que se imponga al demandado, siendo esta la finalidad del llamamiento en garantía, conforme se desprende de los estipulado en el artículo 57 del Código de Procedimiento Civil el cual en su tenor literal establece (...)”(1).

I. Antecedentes.

1. La demanda.

El señor José Antonio Páez Torres instauró demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de San Gil para que se declarara la nulidad de la Resolución 204 del 27 de junio de 1997, y, como consecuencia, se ordenara su reintegro al cargo que venía desempeñando como Alférez de la Dirección de Tránsito y Transporte del municipio de San Gil, con el respectivo pago de sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha en la que se decretó su insubsistencia hasta la fecha en la que fuera reintegrado. Mediante Sentencia del 28 de mayo de 2004, se accedió a las pretensiones de la demanda.

Como consecuencia de esa decisión, el municipio de San Gil pagó en favor del señor José Antonio Páez Torres el valor de la condena y formuló demanda de repetición contra el señor Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón, quien para la época de los hechos se desempeñaba como el Director de Tránsito y Transporte de San Gil y expidió la Resolución 204 del 27 de junio de 1997, por medio de la cual se declaró insubsistente al señor José Antonio Páez Torres.

Al contestar la demanda, el señor Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón llamó en garantía a quienes ejercieron como Alcaldes y a la Directora de Tránsito y Transporte del municipio durante el tiempo en el que se tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la demanda ejecutiva con al que se logró el cumplimiento de lo ordenado en beneficio del señor José Antonio Páez Torres.

2. Trámite del proceso.

2.1. Por auto del 14 de junio de 2012, se admitió la demanda presentada por el municipio de San Gil y se ordenó la notificación de la misma al señor Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón y al Ministerio Público(2), la cual se surtió el 21 de enero de 2015(3).

2.2. La parte demandada allegó escrito el 30 de enero de 2015, con el que dio respuesta a la demanda y llamó en garantía a la Directora de Tránsito y Transporte de San Gil para el 25 de febrero de 1998 y los Alcaldes municipales de San Gil durante 1998, 2004 y 2007(4).

3. La decisión apelada.

El Tribunal Administrativo de Santander, a través de proveído del 19 de agosto de 2015, rechazó el llamamiento en garantía, por cuanto no era procedente.

4. El recurso de apelación.

La parte demandada interpuso de manera oportuna el recurso de apelación y señaló que el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, al definir el llamamiento en garantía con fines de repetición, dispone que se puede solicitar el llamamiento del agente “para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la Administración y la del funcionario”; además, indicó que existen requisitos referentes a la conducta del agente llamado en garantía, así como de la titularidad del llamado que hacen especial este tipo de intervención.

A continuación, manifestó que en el llamamiento en garantía aplicado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la intervención del sujeto llamado en garantía se establece no en relación con su calidad, sino al vínculo existente entre éste y una de las partes del proceso, como se observa en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en la acción ejecutiva consecuencia de la misma, por lo anterior, solicitó la revocatoria del auto apelado.

II. Consideraciones.

1. Procedencia y requisitos del llamamiento en garantía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Para los fines pertinentes, conviene aclarar que por disposición del artículo 10 de la Ley 678 de 2001, a la Acción de Repetición le es aplicable el procedimiento previsto frente a la Reparación Directa, lo cual incluye lo dispuesto en relación con la vinculación de terceros en el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio del llamamiento en garantía con fines de repetición que se efectúe dentro de los procesos declarativos de responsabilidad adelantados contra el Estado, el cual se rige por lo dispuesto en la Ley 678 de 2001.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos Contencioso Administrativos, la parte demandada puede, durante el término de fijación en lista, denunciar el pleito, llamar en garantía o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la índole o la naturaleza de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la intervención de terceros en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de las figuras de la denuncia del pleito y el llamamiento en garantía, no cuenta con una regulación en el Código Contencioso Administrativo, por lo cual deben aplicarse las disposiciones que sobre la materia contiene el Código de Procedimiento Civil en los artículos 54, 55, 56 y 57, por disposición expresa del artículo 267 del primero de los Estatutos referidos.

Así pues, de conformidad con esa regulación (inc. 2, art. 54 y art. 55 del C.P.C.), tales figuras procesales exigen para su admisión que el escrito en el cual se formulen contenga:

1. El nombre del denunciado o llamado y el de su representante, si aquél no puede comparecer por sí mismo al proceso;

2. La indicación del domicilio del denunciado o llamado o, en su defecto, el de su residencia, o la manifestación bajo juramento de que se ignoran, juramento que se entiende prestado por la sola presentación del escrito;

3. Los hechos y fundamentos de derecho que se invoquen como sustento de la denuncia o del llamamiento;

4. La dirección donde el denunciante o Ilamante y su apoderado recibirán notificaciones;

5. El Ilamante o denunciante deberá aportar prueba siquiera sumaria del derecho legal o convencional que lo faculta para formular la denuncia del pleito o el llamamiento en garantía y la prueba relativa a la existencia y representación del llamado o denunciado, si es necesario.

De lo anterior se deduce que tanto el llamamiento en garantía como la denuncia del pleito exigen para su admisión los mismos requisitos y se tramitan por el mismo procedimiento pero con la salvedad de que se originan en derechos materiales diferentes.

Ahora bien, en cuanto a la procedencia del llamamiento en garantía, debe advertirse que se encuentra supeditada a la existencia de un derecho legal o contractual que ampare a la persona frente al tercero, cuya vinculación al proceso se solicita, en orden a que en la misma litis principal se defina la relación sustancial que tienen aquellos dos, de tal manera que quien solicita el llamamiento en garantía, debe cumplir con la carga procesal de acompañar prueba siquiera sumaria del derecho que le asiste para tal actuación, esto es, del derecho legal o contractual que le permita exigir del tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reintegro del pago que tuviere que hacer en virtud de la sentencia condenatoria que se profiera en su contra.

En relación con la exigencia del aludido requisito, consistente en que al escrito del llamamiento se acompañe prueba sumaria para acreditar el vínculo legal o contractual existente entre la persona que formula dicho pedimento y los terceros cuya vinculación al proceso se pretende, así como, para los casos de llamamiento en garantía con fines de repetición respecto de servidores públicos, la prueba sumaria, del dolo o la culpa grave, según regulación de la Ley 678 del 2001. Sobre este tema, el Consejo de Estado, a partir de providencia fechada en octubre 11 de 2006, sostiene:

“2. Cambio de línea jurisprudencial en torno al requisito del acompañamiento de la prueba sumaria en el llamamiento en garantía.

“Si bien el derecho a llamar en garantía es de índole procesal que halla su fundamento en una relación legal o contractual, no debe perderse de vista que, dada la seriedad que acompaña a estas figuras procesales de vinculación de terceros, en la medida que implican la extensión de los efectos de una posible decisión judicial sobre la responsabilidad de una determinada persona natural o jurídica y, por consiguiente, la eventual afectación patrimonial del llamado o vinculado, su formulación debe surtirse de manera seria, justificada, y debidamente acreditada.

“En ese orden de ideas, no debe perderse de vista que toda institución jurídica, bien sea de naturaleza sustancial o procesal, encuentra sus límites en la gama de derechos trazados a través de prisma del principio del debido proceso.

“En efecto, el debido proceso irroga todas las instituciones jurídicas y, principalmente, las procesales para que estén al servicio de los intereses de las personas, de tal forma que se reconozcan las garantías institucionales para quienes concurran al proceso bien sea como partes, como sujetos procesales, como terceros, entre otros.

“Así las cosas, se hace necesario reformular la tesis hasta el momento sostenida, según la cual para fundamentar el llamamiento en garantía no se hace necesario acompañar prueba siquiera sumaria(5) de la relación legal o contractual que lo sustenta.

“Lo anterior, por cuanto la Sala con dicha interpretación ha desatendido el principio de inescindibilidad normativa, como quiera que ha manifestado que los preceptos contenidos en el artículo 54 del Código de Procedimiento Civil, relativos a la denuncia del pleito, se hacen igualmente extensibles al instrumento del llamamiento en garantía, más sin embargo, ha excluido el requisito de que el llamante deba acompañar prueba, al menos sumaria, de su relación jurídica sustancial con el llamado. La anterior confusión se ha originado, con ocasión de entender que de la simple formulación seria, fundamentada y, razonada de los hechos de la demanda, puede desprenderse el fundamento para que resulte atendible el llamamiento en garantía.

“El anterior postulado no se acompasa con los principios modernos que propenden por sistemas judiciales más garantistas, dado que la prueba sumaria permite establecer al operador judicial, prima facie, la existencia de una relación jurídica que soporta el hecho de que un tercero se vea vinculado formalmente al proceso con el propósito de resarcir a una de las partes condenadas en el juicio.

“En ese contexto, si el llamamiento en garantía, al igual que la denuncia del pleito, para su configuración presupone la existencia de una relación de garantía o salvaguardia, no resulta lógico que se libere a la persona que pretende formalizar el llamamiento de acreditar, siquiera sumariamente, el contenido y alcance de dicho vínculo sustancial; en esa perspectiva, la demanda no ostenta la suficiente entidad jurídica para reemplazar los efectos de la prueba sumaria de que trata el art. 54 ibídem, por las siguientes razones:

“El llamamiento es un acto procesal; contrario sensu la prueba sumaria a que se refiere el artículo 54 del Código de Procedimiento Civil hace relación a la demostración de la relación jurídica del orden legal o contractual del que se pretende derivar la vinculación del llamado, circunstancia por la cual no es posible afirmar que los hechos fundados y razonados de la demanda o de la contestación sustituyan en sus efectos a aquélla.

“El escrito de llamamiento proviene directamente de una de las partes procesales, motivo por el que no es posible que el juez la reconozca como prueba sumaria, como quiera que independientemente a que la prueba sumaria no haya sido controvertida, ésta al menos conduce a la certeza del funcionario judicial, aunque sea sólo temporalmente.

“En ese contexto, el requisito de la prueba sumaria a que se refiere el artículo 54 ibídem, no se satisface con la exposición seria y razonable de los hechos del escrito de llamamiento; la posición contraria atenta contra el derecho de contradicción, defensa y debido proceso de la persona natural o jurídica llamada.

“En materia del llamamiento que efectúa el Estado a sus agentes o funcionarios, de conformidad con los preceptos de la Ley 678 de 2001, el inciso segundo del artículo 90 constitucional en ningún momento releva de la prueba siquiera sumaria para que se legalice dicha vinculación procesal.

“La Ley 678 lo consagra de modo tal que resulta ineludible aplicar el precepto.

“Los anteriores postulados son los que permiten a la Sala reformular su tesis jurisprudencial en relación con los requisitos que se deben cumplir para la procedencia del llamamiento en garantía; indefectiblemente se concluye que, para que proceda legalmente el llamamiento en garantía se deben cumplir a cabalidad con el conjunto de requisitos formales y sustanciales de que tratan los artículos 57, 56, 55 y 54 del Código de Procedimiento Civil, y concretamente respecto de este último, debe reiterarse la necesidad de que se acompañe al escrito de llamamiento la prueba siquiera sumaria, que sea demostrativa de la existencia del vínculo jurídico sustancial que fundamenta la vinculación del tercero pretendida”(6).

Esta tesis jurisprudencial ha sido reiterada en múltiples oportunidades por la Sala de la Sección Tercera de esta Corporación, tal como lo evidencia, entre otras, la providencia que se adoptó en octubre 25 de 2006, radicación 33.054, oportunidad en la cual se sostuvo:

“2. Reiteración del cambio de línea jurisprudencial en torno al requisito del acompañamiento de la prueba sumaria en el llamamiento en garantía.

“El precedente jurisprudencial que contiene el cambio de tesis sobre la necesidad de aportar la prueba sumaria de responsabilidad en caso del llamamiento en garantía de servidores públicos —de conformidad con la Ley 678 de 2001—, se encuentra contenido en auto de 11 de octubre de 2006; providencia en la cual se hace una reflexión detallada de la posición anterior y, así mismo, se señalan los motivos serios y razonados que llevaron a la Sala a modificar su criterio y posición en relación con el planteamiento jurisprudencial antes mencionado”(7).

Con fundamento en lo anterior, se precisa, entonces, que la procedencia del llamamiento en garantía está condicionada a que se encuentren acreditados los requisitos de forma previstos por el artículo 55 del Código de Procedimiento Civil, al igual que debe estar demostrado, al menos sumariamente, el vínculo jurídico, legal o contractual, que faculta al demandado para llamar en garantía al tercero, así como la prueba, también al menos sumaria, del dolo o la culpa grave para los casos de llamamiento en garantía con fines de repetición respecto de servidores o ex servidores públicos, requisitos éstos que, en todo caso, no se satisfacen con el solo escrito de la demanda.

2. Caso concreto.

El señor Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón llamó en garantía a Adriana Pedraza Porras, Urbano Ballesteros Rangel, Orlando Rodríguez Villar, Gladys Barrera y Javier Roberto Quiroz, en virtud de que los mencionados sujetos, en su calidad de Directora de Tránsito y Transporte de San Gil, la primera, y Alcaldes del municipio de San Gil, los segundos, omitieron ejercer la defensa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y luego en el proceso ejecutivo adelantados por el señor José Antonio Páez Torres.

La parte recurrente alegó que el llamamiento en garantía de los funcionarios mencionados anteriormente es procedente, comoquiera que existe una relación entre el demandado y estos por las omisiones en las que incurrieron durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el proceso ejecutivo en el que resultó condenado el municipio de San Gil.

En auto de 3 de marzo de 2010, expediente 37.860, con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez, esta Corporación estableció que la relación de solidaridad no sirve como fundamento al llamamiento en garantía. Así lo indicó:

“Sumado a lo anterior, se observa que la relación existente entre el llamante y el llamado no se encuentra derivada de la posibilidad de que el primero en virtud de la existencia de un derecho legal o contractual pueda vincular a los segundos al presente asunto, para que respondan por la obligación que surgiría en caso de una eventual condena en su contra, presupuesto necesario —se reitera— para que proceda el llamamiento.

“Por el contrario, el aludido vínculo se origina en una posible relación de solidaridad que surgiría entre el Juez Civil del Circuito de San Andrés y los Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quienes conocieron en primera y segunda instancia, respectivamente, de los procesos ordinario de mayor cuantía y ejecutivo singular de mayor cuantía promovidos por el señor Alberto Torres Palis, hoy conocido como Maan Achnar Thome.

“Al respecto, la Jurisprudencia de esta Sección ha señalado que tanto el llamamiento en garantía como la responsabilidad solidaria son dos figuras procesales de diferente entidad, por cuanto la primera posibilita que el llamado entre a responder por el llamante en caso de una condena en su contra, en tanto que en la segunda existe una pluralidad en la parte pasiva que permitiría que la obligación que tiene un objeto divisible le sea exigible a cada uno para que realice el pago en su totalidad(8).

“Así las cosas, se tiene que el Juez Civil del Circuito de San Andrés no se encuentra legitimado para llamar en garantía a los Magistrados del Tribunal aludido, toda vez que entre ellos —se reitera— no existe un vínculo legal o contractual que posibilite materializar tal llamamiento, por el contrario, se advierte que entre llamante y llamado puede existir eventualmente una responsabilidad solidaria frente al daño que predica haber sufrido la parte actora, por cuanto constituyeron primera y segunda instancia respectivamente de los procesos ordinario de mayor cuantía y ejecutivo singular de mayor cuantía promovidos por el señor Alberto Torres Palis, hoy conocido como Maan Achnar Thome, circunstancia frente a la cual el llamamiento en garantía formulado se torna improcedente.

“Al respecto, la Sala de esta Sección mediante Sentencia que se profirió el 25 de septiembre de 1997, por cuya claridad y pertinencia se procede a efectuar la transcripción correspondiente in extenso, ha precisado lo siguiente:

“‘… con arreglo al art. 57 del Código de Procedimiento Civil la figura procesal de llamamiento en garantía corno su nombre lo indica supone la titularidad en el llamante de un derecho legal o contractual por virtud del cual pueda, quien resulte condenado al pago de suma de dinero, exigir de un tercero, la efectividad de la garantía o el reembolso del pago que tuviere que hacer el demandado, como consecuencia de la sentencia de condena. En otras palabras, el derecho sustancial por virtud del cual se le permite a la parte demandada que se vincule al proceso a un tercero, para que, en caso de sobrevenir sentencia de condena, se haga efectiva la garantía y por lo mismo el tercero asuma sus obligaciones frente al llamante o reembolse el pago a que aquel resultare obligado. Así las cosas, el llamamiento supone la existencia de una relación jurídico sustancial diferente a la que es objeto de las pretensiones contenidas en la demanda aunque entre ambas exista una dependencia necesaria, pues claro resulta que solamente cuando se produzca una sentencia de condena, habrá lugar a estudiar si el llamado debe asumir en virtud de la existencia de la garantía, dichas obligaciones objeto de la condena. Es presupuesto indispensable para poder hacer efectivos los derechos y las obligaciones objeto de la garantía por virtud de la cual se produjo el llamamiento del tercero garante, el que el llamante resulte condenado al pago de la obligación indemnizatoria originada en el daño antijurídico causado”(9).

“En línea con lo anteriormente expuesto, al perfilarse la eventual existencia de un hipotético vínculo de solidaridad, el cual no sirve de fundamento al llamamiento en garantía, se concluye que no se reúnen los requisitos necesarios para su procedencia, por lo cual se revocará la decisión del a quo” (Resaltos propios).

Así las cosas, se tiene que entre Miguel Ángel Gualdrón Gualdrón y Adriana Pedraza Porras, Urbano Ballesteros Rangel, Orlando Rodríguez Villar, Gladys Barrera y Javier Roberto Quiroz no se tiene establecido que exista una relación legal o contractual, que permita que sean llamados en garantía en el presente asunto.

Lo anterior, por cuanto el vínculo que sostiene el demandado que existe entre este y los llamados en garantía se le atribuye más a la solidaridad, que, como se explicó, puede existir entre ellos por la participación que tuvieron dentro de los procesos adelantados por el señor José Antonio Páez Torres, con el fin de lograr el restablecimiento de sus derechos.

De lo que se concluye que en el presente asunto no se cumple con los presupuestos necesarios para que proceda el llamamiento en garantía formulado, como la prueba sumaria del vínculo legal o contractual, así como la prueba, también al menos sumaria, del dolo o la culpa grave para los casos de llamamiento en garantía con fines de repetición respecto de servidores o ex servidores públicos, pues los documentos allegados al proceso(10) solo hacen referencia a la acreditación de la calidad de Alcaldes y Director de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de San Gil de los llamados en garantía y de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y ejecutivo adelantados por José Antonio Páez Torres, sin que de los mismos se puedan acreditar los requisitos exigidos en la ley, por lo que se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó el llamamiento en garantía formulado por la parte demandada.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto impugnado, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, el 19 de agosto de 2015, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

2. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Notifíquese y Cúmplase.

Magistrada: Marta Nubia Velásquez Rico.

1. Folios 346 a 348 del cuaderno del Consejo de Estado.

2. Folio 63 del cuaderno principal.

3. Folio 76 del cuaderno principal.

4. Fls. 215 a 235 del cdno.1.

5. (sic)

6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 11 de octubre de 2006, Exp. 32.324, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de octubre 25 de 2006, Expediente 33.054, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

8. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 19 de julio de 2007. Expediente 25000-23-26-000-2005-00827-01 (33226). M.P.: Ruth Stella Correa Palacio.

9. (99)(sic) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 25 de septiembre de 1997. Expediente radicado 11.514. M.P. Daniel Suárez Hernández

10. Folios 98 a 305 del cuaderno principal.