Sentencia 2012-00393 de octubre 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-37-000-2012-00393-01 [19996]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Referencia: Apelación auto que rechaza la demanda.

Auto

Bogotá, D. C., nueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Para resolver se considera

En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si los actos demandados son susceptibles de control jurisdiccional.

La demandante pidió la nulidad de 25 cuentas de cobro, expedidas por el IDU para hacer efectivo el pago de la contribución de valorización por beneficio local generada a cargo de la Aerocivil. También solicitó la nulidad del auto 81950 de 6 de julio de 2012, por el cual la subdirección general jurídica del IDU inadmitió el recurso de reconsideración contra la cuenta de cobro Nº 006115536.

Igualmente, demandó los oficios 20125660577711 de 4 y 6 de septiembre de 2012, suscritos por el subdirector técnico jurídico y de ejecuciones fiscales del IDU, con los cuales se dio respuesta a unas peticiones elevadas por la Aerocivil.

El a quo, en el auto apelado, consideró que los actos acusados no son demandables ante esta jurisdicción porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular. Por su parte, la demandante en el recurso advierte que los actos le generan una obligación, por lo que son demandables.

En efecto, para resolver la cuestión es necesario referirse al contenido de los actos acusados para determinar su naturaleza y si son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En primer lugar, se observa de las cuentas de cobro la siguiente estructura:

1. Información básica: dirección del predio, dirección de correspondencia, nombre del propietario o poseedor, código interno del IDU, Chip y matrícula inmobiliaria del predio.

2. Tasas de interés aplicadas en la liquidación de la deuda: intereses de financiación e intereses de mora (EA y MV)

3. Estado actual de la deuda: plazo, número de cuotas, cuotas pendientes, cuotas en mora, fecha último pago, valor último pago, valor contribución, total deuda, saldo en mora, mora desde.

4. Opciones de pago: A. Pago por cuotas y B. Pago total (capital, intereses de financiación, intereses en mora, ajuste a 100, total a pagar y pague hasta).

5. Forma de pago: efectivo/ tarjeta débito/ tarjeta crédito.

En segundo lugar, se observa que el Auto 81950 del 6 de julio de 2012, demandado, lo dictó la subdirectora general jurídica y en él se resolvió inadmitir el recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado de la Aerocivil contra la cuenta de cobro Nº 006115536 (también demandada). En ese acto se advirtió que el recurso no se presentó dentro de la oportunidad legal dispuesta en el artículo 720 del estatuto tributario, pues la Resolución VA016 de 29 de octubre de 2010, se notificó por correo el 18 de febrero de 2011 y quedó ejecutoriada el 19 de abril siguiente.

En tercer lugar, se observa que con los oficios 20125660577711 y 20125660577651, ambos de 6 de septiembre de 2012, el subdirector técnico jurídico y de ejecuciones fiscales del IDU dio respuesta a dos peticiones elevadas por la Aerocivil(3). En el Oficio 20125660577711 se indicó:

“… Sea lo primero aclarar que las cuentas de cobro, son únicamente instrumentos que cumplen la función de informar al contribuyente sobre el estado de cuenta de la obligación pendiente con la administración así como facilitar la cancelación de la misma que para el caso en particular, corresponde al gravamen de valorización que recae sobre la unidad predial con CHIP AAA0060SKUZ relacionada en su escrito.

Conviene recordar al respecto, que la citada carga tributaria objeto de cobro se encuentra en firme, toda vez que el acto administrativo que sustenta su imposición adquirió fuerza ejecutiva y ejecutoria, en consecuencia se encuentra agotada la vía gubernativa; por tanto, no es posible para la administración reabrir la oportunidad procesal para el debate jurídico respecto de los motivos de inconformidad esgrimidos en su escrito en relación con el gravamen asignado al predio en comento, actuación que de llevarse a cabo implicaría una extralimitación de funciones.

Finalmente, y en relación con su petición a esta entidad: “(…) a fin de que se abstenga de proferir acto administrativo alguno que declare a la Aerocivil como deudora de valorización por beneficio local de los predios de su propiedad…” es menester aclara que, de acuerdo con lo establecido en la constitución Política en su artículo 338 inciso 2, el honorable Concejo de Bogotá, goza de la facultad de crear e imponer tributos tales como la contribución de valorización, y definir el sujeto pasivo de la misma; para el caso aquí contenido, la mencionada corporación determinó que la Unidad Administrativa Especial de la Aerocivil, debe ser sujeto pasivo de la contribución de valorización en relación con las obras de que trata el Acuerdo 180 de 2005 y sus modificatorios.

Por lo anterior, es del caso resaltar que el Instituto de Desarrollo Urbano está en la obligación de acatar lo ordenado por el Concejo de Bogotá en virtud de las funciones otorgadas y en consecuencia, asignar y liquidar como ya lo hizo, la citada carga tributaria así como hacer el recaudo de las obligaciones pendientes en favor de la administración respecto de la misma”.

El Oficio 20125660577651 dio respuesta en los mismos términos.

La demandante pretende, como se indicó previamente, que se anulen los referidos actos y que, como restablecimiento del derecho, se declare que está a paz y salvo por concepto de contribución de valorización por beneficio local, dada su condición de excluido del pago de ese tributo sobre las instalaciones e infraestructura del aeropuerto.

Significa que la Aerocivil lo que finalmente pretende es que se declare que no está obligada a pagar la contribución. Sin embargo, los actos acusados no son los que determinan la obligación tributaria a cargo de la unidad especial ni contienen una decisión que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular.

De la lectura del expediente se encontró que la Resolución VA 016 de 29 de octubre de 2010 es el acto por el cual el Instituto de Desarrollo Urbano le asignó a la Aerocivil la contribución por valorización respecto de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias Nos. 50C-01446982, 50C-516461, 50C-00265437, 50C-265508, 50C-00265510, 50C-00264254, 50C-00700515, 50C-00264255, 050C00717329, 50C-01665883.

Significa que esa resolución determina una situación particular para la Aerocivil pues le está imponiendo una obligación tributaria, concretamente, el pago de la contribución por valorización. Ese acto es el que contiene una verdadera manifestación de la voluntad de la administración, pues en él se indican los motivos para cobrar la contribución por valorización y los elementos para determinar el tributo [identificación catastral, ubicación, área total y construida, coeficiente de beneficio, base gravable, tarifa y valor a pagar por cada uno de los predios].

Por su parte, si bien en las cuentas de cobro que se pretenden demandar hay coincidencia frente a los predios —respecto de los cuales se causó la contribución— en estas no se está liquidando el tributo, sino que se está cobrando la obligación impuesta previamente a la Aerocivil.

Significa que, en este caso en particular, las cuentas de cobro no constituyen actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no contienen una manifestación de la voluntad de la administración. Tampoco son demandables el Auto 81950 de 6 de julio de 2012 y los oficios Nos. 20125660577711 de 4 y 6 de septiembre de 2012 porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica para la Aerocivil.

Es importante resaltar que esta Sección ha señalado que los documentos liquidatorios, facturas o cuentas de cobro, mediante los que se fijan tributos son verdaderos actos administrativos siempre que contengan una declaración de voluntad de la administración en ejercicio de la función administrativa y que produzca efectos jurídicos definitivos frente a un asunto en particular(4), pero lo tratado en esta providencia no encaja en el precedente citado, dada la existencia de otros actos administrativos previamente expedidos por la administración, con los que determinó el tributo.

En virtud de lo anterior, procede el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Aerocivil. En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado.

Por último, de la revisión del link “consulta de procesos” de la página de la rama judicial(5), se encontró que la Aerocivil ejerció demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución VA 016 de 29 de octubre de 2010 y los actos que la adicionaron y posteriormente la confirmaron. Del proceso conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que en fallo de 23 de septiembre de 2013 negó las pretensiones de la demanda(6). De manera que la demandante ya ejerció la correspondiente acción contra los actos administrativos definitivos que determinaron la contribución por valorización.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

CONFIRMAR el auto de 12 de diciembre de 2012, proferido por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(3) En el expediente no obra copia de las peticiones ni en la demanda se indica concretamente que fue lo que la Aerocivil pidió al IDU.

(4) Sentencia de 4 de noviembre de 2010. Expediente 17211.

(5) http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/

(6) Identificación del proceso: Demandante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - Aerocivil, Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU. Expediente 25000-23-27-000-2012-00640-00.