Auto 2012-00395 de enero 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 110010325000-2012-00395-00

Número Interno: 20121506

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Andrés Felipe Arias Leiva

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diecisiete de enero de dos mil trece.

Procede el despacho a pronunciarse sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que con solicitud de suspensión provisional, a través de apoderado, interpuso el señor Andrés Felipe Arias Leiva contra los fallos sancionatorios proferidos en su contra por la Nación - Procuraduría General de la Nación y contra el Decreto 18 del 23 de enero de 2012 expedido por el Ministerio de Agricultura.

Antecedentes

El señor Andrés Felipe Arias Leiva, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos sancionatorios constituidos por las providencias emitidas por la Procuraduría General de la Nación el 18 de julio de 2011 y el 6 de diciembre de 2011, y el Decreto 18 del 23 de enero de 2012 a través del cual el Ministerio de Agricultura ejecuta la sanción.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la reparación e indemnización de los perjuicios de orden material y moral.

Revisado el escrito contentivo de la demanda, este despacho decidió mediante auto del 31 de julio de 2012 inadmitirla y otorgar al actor el término de cinco días para que allegara el escrito contentivo de la conciliación extrajudicial formulada ante la Procuraduría General de la Nación, de manera tal que se pueda inferir que la conciliación incluía el reconocimiento de perjuicios materiales y morales, es decir, la correspondencia entre lo pedido en la solicitud como requisito de procedibilidad y las pretensiones de la demanda.

La notificación del auto anterior se surtió por anotación en estados del 30 de agosto de 2012 y el escrito de subsanación de la demanda fue presentado el 5 de septiembre de 2012 (fl. 195 vto.), es decir, de manera oportuna.

En este escrito de subsanación de la demanda afirma el apoderado que aunque no comparte la causal en que se sustenta la inadmisión, procede a dar cumplimiento a lo ordenado y en consecuencia anexa el original del escrito de solicitud de conciliación radicado ante la Procuraduría como requisito de procedibilidad.

Solicitud de suspensión provisional. En el escrito de demandada, concretamente al folio 167, el apoderado del actor solicita se suspendan de manera provisional los actos administrativos demandados por cuanto, es clara la contradicción entre estos y las normas constitucionales y legales, dado que los funcionarios en sus instancias desbordaron sus atribuciones y desconocieron abiertamente la prueba obrante en el proceso.

Afirma que la interpretación realizada por el organismo disciplinario resulta caprichosa y en rebeldía con los postulados legales. Destaca que el ente disciplinario desconoció los principios relativos a la materia probatoria, al derecho de contradicción, de defensa, el debido proceso y que el principio de responsabilidad y confianza no se predica del disciplinado en igualdad de condiciones a cualquier otro funcionario público, cayendo en infracciones constitucionales y legales que ocasionan un agravio injustificado y un perjuicio grave.

Textualmente concluye lo que sigue:

“... Las providencias solo pretenden sancionar y en situación de indefensión a mi representado, que sufre un perjuicio grave y actual con el simple hecho de su destitución y que se extiende e incrementa en el tiempo, perjuicio que debe cesar y evitarse los futuros (sic), con lo cual procede la suspensión provisional de estos actos administrativos, baste mirar cómo se falsean los testimonios, como se extracta lo desfavorable, como se imponen cargas y funciones que no se tiene el deber legal de soportar, como se deducen responsabilidad de funciones u omisiones inexistentes y como se negó el derecho a probar ignorando o valorando con culpabilidad y presunción de mala fe.

(...) Infortunadamente muchas de estas violaciones requieren un juicio de valor para apreciarlas, pero son una constante de presunciones y conjeturas, que hacen ser observables muy fácilmente las violaciones...”.

Consideraciones de la Sala

1. De la admisión de la demanda. Para el despacho, tanto el escrito de la demanda como el de su corrección reúnen los presupuestos descritos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo —norma aplicable al haberse interpuesto la demanda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”— y dan cabal cumplimiento a lo dispuesto en auto del 31 de julio de 2012.

Así mismo, la Sala verificó el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos procesales para iniciar la acción, tales como:

— El agotamiento de la vía gubernativa. El actor cumplió con este presupuesto procesal si en cuenta se tiene que la acción se ejercitó una vez resuelto el recurso de reposición que a pesar de ser facultativo fue interpuesto por el disciplinado.

Lo anterior indica que el agotamiento de la vía gubernativa ocurrió en los términos previstos en el artículo 62 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo.

— La caducidad de la acción. Requisito que igualmente se verifica en cuanto la demanda se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, norma aplicable si en cuenta se tiene que la acción se ejercitó, como ya se precisó, bajo la vigencia del Decreto 1 de 1984.

En efecto el 9 de diciembre de 2011 al apoderado del disciplinado —hoy demandante—, fue notificado de la decisión fechada el 6 de diciembre de 2011 que resolvió el recurso de reposición confirmando el fallo sancionatorio (fl. 120).

Ante la Procuraduría se radica el 30 de marzo de 2012 solicitud de conciliación como presupuesto para acudir a la jurisdicción contenciosa (fl. 177), y según certificación suscrita por la procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, la audiencia se llevó a cabo el 20 de junio de 2012 resultando fallida por falta de ánimo conciliatorio (fl. 122).

La demanda se presenta el 26 de junio de 2012, es decir, dentro del término de los cuatro meses que la ley señala y que vencían el 6 de julio de 2012, pues ha de tenerse en cuenta que dicho término se interrumpió con la presentación de la solicitud de conciliación y se reanudó por el tiempo faltante una vez se declaró fallida la audiencia conciliatoria.

— El requisito de conciliación. La parte demandante cumplió con el presupuesto procesal de la conciliación en los términos previstos en los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001. Así se evidencia en la constancia emitida por la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado en la cual se lee que la audiencia de conciliación resultó fallida por la ausencia de ánimo conciliatorio.

De igual manera se logró corroborar que la petición de conciliación incluía no solo la legalidad de las decisiones sancionatorias sino también el reconocimiento de los perjuicios de orden material y moral que estimó el actor le causó la administración demandada con la expedición de los actos sancionatorios cuya legalidad controvierte a través de la presente acción.

Finalmente, existe legitimación en la causa por activa en cuanto la demanda la instaura el titular del derecho subjetivo que se refiere como lesionado o desconocido por la administración con la expedición de los actos administrativos demandados.

En este orden de ideas, se admitirá la demanda en cuanto adicional al cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción, reúne los restantes requisitos formales.

2. De la suspensión provisional.

2.1. La suspensión provisional de los actos administrativos. Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

A su vez el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al presente asunto dado que la demanda fue presentada antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” establece:

“Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (destacado fuera de texto).

Del análisis de la norma transcrita, se tiene que esta medida opera de la aplicación de dos metodologías, que deben determinar la violación del ordenamiento jurídico en forma ostensible, una, de la confrontación directa del acto impugnado con el orden superior, y otra del análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud que permitan establecer dicha contravención.

Igualmente, esta corporación ha sostenido que el hecho de exigirse una violación ostensible para que la suspensión provisional sea procedente, no excluye el deber de interpretación y motivación de la decisión por parte del juez de lo contencioso administrativo(1).

En otras palabras, para determinar esa violación, se realiza un ejercicio interpretativo o argumentativo, a través de un análisis del contenido del acto acusado y de las normas aplicables al caso para poder hacer el referido cotejo. Lo que en ningún momento significa que se emita un juicio de valor definitivo(2).

Aunado a lo anterior, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo exige a la parte demandante demostrar siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio que se genera por la ejecución de los actos acusados.

Así las cosas, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es una medida cautelar inherente a las funciones de control preventivo de constitucionalidad y legalidad de dichos actos, prevista para velar por la integridad del ordenamiento jurídico, evitando de esta manera que las decisiones manifiestamente contrarias al orden superior y generadoras de un perjuicio para sus destinatarios, sigan produciendo efectos mientras se toma una decisión de fondo.

Para el presente evento, el apoderado del actor sustenta la solicitud de suspensión provisional aduciendo que en los fallos demandados los funcionarios desbordaron sus atribuciones, desconocieron la prueba del proceso realizando una interpretación caprichosa de la misma, y en general, vulneraron los principios de contradicción y de defensa.

Dice el actor que de la prueba, en especial la testimonial, el fallador infiere solo lo desfavorable al investigado y le impone cargas y funciones que no tiene el deber legal de soportar, aunado al hecho de que se le negó el derecho a probar.

Los anteriores argumentos, a juicio de este despacho, son argumentos que deben ser valorados con el fondo del asunto, en cuanto para poder establecer si la investigación disciplinaria se adelantó con desconocimiento de los derechos de defensa y de contradicción y si en realidad existió por parte del fallador una inadecuada valoración probatoria, es necesario realizar un análisis detallado de la totalidad de los antecedentes administrativos que concluyeron con las decisiones sancionatorios demandadas, análisis que es propio de la sentencia con la cual se resuelve de forma definitiva la controversia y que no puede realizarse al inicio del proceso.

Aunado a esto último, solo después de que se surtan las etapas del proceso, en especial la probatoria y de que se haya oído a la totalidad de las partes, es posible determinar si el ente disciplinario fue abusivo en su poder y sí la sanción se impuso con real desconocimiento del debido proceso.

En ese orden de ideas, de la comparación entre los actos acusados y las normas que se consideran vulneradas no se evidencia una contradicción de tal entidad para que prospere la medida cautelar prevista en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que, se insiste, es necesario adelantar un análisis de fondo, cotejando entre otros, el contenido de la normatividad mencionada, los antecedentes administrativos del caso y el acervo probatorio, para determinar si en efecto, con la expedición de los actos acusados se desconocieron las disposiciones invocadas por la parte actora y sí dichos actos fueron expedidos con desviación o abuso de poder.

Finalmente señala el demandante que el acto acusado debe ser suspendido por el perjuicio grave que ha ocasionado con la infracción manifiesta de las normas constitucionales y legales.

Frente a lo anterior, se advierte que la supuesta existencia del perjuicio se queda en la afirmación del accionante, que no aportó medio de convicción alguno que permita establecer su existencia.

No obstante esto último, para el despacho es claro que aún asumiendo que el aludido perjuicio se halle demostrado, es requisito legal necesario para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, al tenor del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que igualmente se advierta la violación de las disposiciones legales invocadas, lo cual, como se ha explicado, no se evidencia en esta etapa, razón por la cual carece de objeto la eventual demostración sumaria del perjuicio que causa el acto administrativo enjuiciado.

Consecuente con las consideraciones expuestas, los argumentos de la solicitud de suspensión no son suficientes para enervar, en esta etapa procesal, la presunción de legalidad que cobija los actos demandados, dado que precisamente esos aspectos constituyen el debate central de este proceso, los que solo pueden juzgarse cuando se haya producido la contestación de la demanda y se hayan practicado las pruebas del proceso. No puede hablarse, en consecuencia, de violación directa de las normas aplicables, para justificar la suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, este despacho de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. ADMITIR la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Andrés Felipe Arias Leiva contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y contra la Nación - Ministerio de Agricultura.

En consecuencia se dispone:

— Notifíquese esta decisión de manera personal al agente del Ministerio Público.

— Notifíquese personalmente esta decisión al Procurador General de la Nación, haciéndole entrega de copia de la demanda, de su corrección y de sus anexos.

— Notifíquese personalmente esta decisión al Ministerio de Agricultura, haciéndose entrega de copia de la demanda, de su corrección y de sus anexos.

— Fíjese el asunto en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el artículo 207 numeral 5º del Código Contencioso Administrativo.

— Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la parte demandante deberá consignar en la cuenta de depósito de la Sección Segunda, la suma de $ 13.000 por concepto de gastos ordinarios de notificación.

— Por secretaría solicítese a la Procuraduría General de la Nación el envió de la totalidad del expediente administrativo D-2009-878-183667 que dio origen a los fallos sancionatorios demandados del 18 de julio de 2011 y 6 de diciembre de 2011.

2. DENEGAR la suspensión provisional de los fallos sancionatorios demandados del 18 de julio de 2011 y 6 de diciembre de 2011 proferidos por el Procurador General de la Nación y del Decreto 18 del 23 de enero de 2012 expedido por el Ministerio de Agricultura y a través del cual se ejecuta la sanción disciplinaria, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Gerardo Arenas Monsalve.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 27 de mayo de 2009, Expediente 36476, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de marzo de 2011, Expediente 38924, M.P. Jaime Orlando Santofimio.