Auto 2012-00403 de julio 10 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-36-000-2012-00403-01(46112)

Actor: Luis Carlos Ortiz Rodríguez

Demandado: Departamento de Cundinamarca - Beneficencia de Cundinamarca

Referencia: Medio de control de controversias contractuales (Auto)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil trece.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del Auto de 8 de noviembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El señor Luís Carlos Ortiz Rodríguez, a través de apoderado judicial y actuando en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—(1), instauró demanda en contra de la Beneficencia de Cundinamarca(2), para solicitar que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA. Que se declare que la Beneficencia de Cundinamarca incumplió la cláusula séptima del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 1690 del 27 de diciembre del año 2000, que a la letra dice:

Entrega de material (sic): EL VENDEDOR se obliga a entregar materialmente el bien vendido por el presente contrato con todas sus anexidades, dependencias y servicios dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de otorgamiento de las presente escritura, fecha que podrá ser cambiada por acuerdo escrito entre las partes”

SEGUNDA. Que se declare que la Beneficencia de Cundinamarca realizó la entrega real y material de manera parcial del bien inmueble objeto del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 1690 de 27 de diciembre de 2000 al comprador Luis Carlos Ortiz Rodríguez el día 1º de octubre del año 2010; quedando pendiente hacer la entrega de la casa de habitación ubicada dentro del mismo predio y actualmente ocupada por un tercero con el cual la aquí demandada tiene vigente un contrato de arrendamiento.

TERCERA. Que se declare que el incumplimiento del mencionado contrato de compraventa a cargo de la Beneficencia de Cundinamarca materializado en la mora en la entrega del predio destinado a una explotación económica, le ocasionó graves perjuicios materiales al comerciante Luis Carlos Ortiz Rodríguez.

CUARTA. Que se declare que la Beneficencia de Cundinamarca se encuentra obligada a pagar al comerciante Luis Carlos Ortiz Rodríguez todos y cada uno de los perjuicios e indemnizaciones ocasionados y derivados del incumplimiento del contrato de compraventa celebrado mediante escritura pública 1690 del 27 de diciembre del año 2000.

QUINTA. Como consecuencia del daño patrimonial sufrido por el demandante (sic), solicito que se condene a la Beneficencia de Cundinamarca a pagar en favor de Luis Carlos Ortiz Rodríguez la suma de $2.520.840.000 (dos mil quinientos veinte millones ochocientos cuarenta mil pesos moneda corriente) según proyección contenida en el extracto adjunto a la presente demanda y suscrita por el contador público Pedro Julio González Lovera, identificado con la T.P. Nº 13015-T y/o las sumas que resulten probadas en el proceso por concepto de lucro cesante consolidado, daños y perjuicios, materializados en las utilidades dejadas de percibir dentro del giro ordinario de los negocios de éste comerciante ante la imposibilidad de ejercer la actividad económica de servicio de parqueo de vehículos sobre el bien inmueble objeto del contrato de compraventa (Parqueadero Hilton) entre la fecha de exigibilidad de la obligación, esto es entre el 06 de enero del año 2004, fecha en la cual se canceló el precio total del predio pactado en la cláusula cuarta y hasta el 01 de octubre del año 2010 fecha en la cual se hizo entrega real y material del mismo la Beneficencia de Cundinamarca.

SEXTA. Que se ordene a la Beneficencia de Cundinamarca al pago de los intereses moratorios causados sobre las sumas de que trata la pretensión anterior a la tasa máxima efectiva anual desde el 02 de octubre del año 2010 y hasta que se verifique su pago.

SÉPTIMA. Que se actualice la condena respectiva de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA desde el 02 de octubre del año 2010 o desde la fecha en que debieron ser pagadas dichas sumas de dinero hasta la fecha de ejecutoria del fallo definitivo que haga tránsito a cosa juzgada.

OCTAVA. Que se ordene la Beneficencia de Cundinamarca al pago de la suma de $ 546.840.000 (quinientos cuarenta y seis millones ochocientos cuarenta mil pesos moneda corriente) por concepto impuesto predial unificado causado y correspondiente a los años 2001 al 2008 y el año 2010 conforme a los recibos que por éste concepto se adjuntan y/o a los valores que previamente certifique la secretaria de hacienda distrital al momento de proferir la sentencia definitiva que ponga fin al proceso.

NOVENA. Que se ordene a la Beneficencia de Cundinamarca a realizar la restitución y entrega material de la casa de habitación ubicada dentro del mismo predio actualmente ocupada por un tercero con el cual la aquí demandada tiene vigente un contrato de arrendamiento.

DÉCIMA. Que se condene a la demandadas al pago de los gastos, costas y agencia en derecho en los términos del artículo 188 del CPACA en armonía con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y los criterios de aplicación del artículo 199 del Decreto 2282 de 1989, esto es, las tarifas establecidas para este tipo de proceso a cuota litis en lo atinente a las agencias en derecho y dentro de los lineamientos expuestos en la sentencia C-539 de julio 28 de 1999 de la honorable Corte Constitucional.

DÉCIMA PRIMERA. Que las entidades demandadas pagarán a los aquí demandantes la totalidad de los daños y perjuicios de todo orden cuya existencia emerja de este asunto sin limitaciones de ninguna índole, tal y como lo ordena el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, que a la letra dice: “ Dentro de cualquier proceso que se surta ante la administración de justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales” (énfasis mío).

DÉCIMA SEGUNDA. Que las entidades demandadas deberán dar cumplimiento al fallo condenatorio que en su contra llegaré a dictarse en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, es decir, todas las sumas se actualizarán y causarán intereses de mora (sic)”.

Como fundamentos fácticos de sus pretensiones la parte demandante expuso los que la Sala se permite resumir de la manera que sigue:

El 27 de diciembre de 2000, entre la Beneficencia de Cundinamarca y el señor Luís Carlos Ortiz Rodríguez, mediante escritura pública 1690 elevada ante la notaría sesenta (60) del círculo notarial de Bogotá, las partes celebraron un contrato cuyo objeto consistió en transferir a título de compraventa la propiedad de un bien inmueble denominado Parqueadero Hilton, ubicado en la ciudad de Bogotá en la calle 32 Nº 5-81º de la nomenclatura urbana actual, cuya matrícula inmobiliaria corresponde al número 50C-739784 y número de catastro D30 5 16.

En el contrato de compraventa se pactó que la vendedora, Beneficencia de Cundinamarca, garantizaría al comprador, el señor Luís Carlos Ortiz Rodríguez, que el inmueble vendido, de conformidad con la escritura pública 2543 del 15 de noviembre de 1924, otorgada en la notaría segunda del círculo de Bogotá, era de su exclusiva propiedad.

En la cláusula cuarta del contrato se estableció como forma de pago la siguiente: el 30% del valor de la venta, es decir, la suma de ciento sesenta y siete millones cuatrocientos mil pesos moneda corriente ($167.400.000) por concepto de cuota inicial, antes de la suscripción de la escritura pública y, el 70% restante, en cuotas trimestrales a las cuales se les sumarían los intereses correspondientes, sumas que fueron efectivamente canceladas por el comprador.

En la cláusula séptima del contrato de compraventa se pactó que la entrega material del bien inmueble debía efectuarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de otorgamiento de la escritura pública.

Se afirmó en la demanda que el 19 de febrero de 2001, la Oficina de Instrumentos Públicos envió la nota de devolución Nº 2001-4938 de la escritura pública 1690, por cuanto la Beneficencia de Cundinamarca no era la titular del derecho de dominio del bien inmueble objeto del contrato de compraventa.

La parte demandante indicó también que, tras varias gestiones administrativas y judiciales, la Oficina de Instrumentos Públicos registró la compraventa el 1º de octubre de 2010, fecha en la cual se llevó a cabo la entrega material del inmueble.

Agregó la parte actora que después de la entrega material del bien, constató que una casa de habitación contigua formaba parte del inmueble y que el tenedor de ésta le expresó que no la entregaría hasta tanto no se terminara el contrato de arrendamiento que había suscrito con la Beneficencia de Cundinamarca.

Frente a la caducidad en el ejercicio de tal medio de control, se dijo en la demanda que debía darse aplicación a lo dispuesto en el primer evento descrito en el literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, por cuanto se trata de un contrato de ejecución instantánea que se cumplió parcialmente el 2 de octubre de 2010 y que, si bien la obligación se hizo exigible el 6 de enero de 2004(3), de conformidad con el artículo 2535 del Código Civil la “prescripción de la acción” se configuraría el 6 de enero del 2014.

2. La providencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante proveído proferido el 8 de noviembre de 2012 resolvió rechazar la demanda por considerar que se había configurado la caducidad de la acción que en este caso se ejerce a través del medio de control de controversias contractuales.

Al respecto, precisó que para efectos de contar la caducidad en el caso concreto, debía tenerse en cuenta lo dispuesto en el literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA y que, por tanto, la parte demandante tenía dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento para interponer la demanda.

En ese sentido, el a quo señaló que por tratarse de un contrato de ejecución instantánea, el término debía contarse desde el momento en que se hizo efectiva la obligación, es decir, a partir del 12 de enero de 2001, dado que en la compraventa se fijó un plazo de 10 días hábiles para la entrega material del predio contados a partir de la suscripción de la escritura pública 1690 de 27 de diciembre de 2000, razón por la cual concluyó que el actor tenía plazo hasta el 13 de enero de 2003 para interponer la demanda, sin embargo ésta se vino a presentar tan solo el 28 de septiembre de 2012.

Señaló además que aun cuando se contara el término de caducidad desde el momento en que la Oficina de Instrumentos Públicos omitió hacer la inscripción de la compraventa, esto es, el 19 de diciembre de 2001, la demanda presentada el 28 de septiembre de 2012, igualmente estaría por fuera de la oportunidad establecida legalmente para ello.

Además de lo anterior, indicó el a quo que en la jurisdicción contencioso administrativa existe un término de caducidad y no de prescripción, por lo cual las normas de interrupción de la prescripción consagradas en el Código Civil no se ajustan al sub examine.

3. El recurso de apelación.

La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia y para sustentar la impugnación manifestó que el término de caducidad, según lo dispuesto en la primera circunstancia consagrada en el literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, debía contarse a partir del día siguiente a la fecha en la cual “se cumplió el objeto del contrato”, es decir, a partir del 1º de octubre de 2010 cuando se realizó la entrega real y material de la cosa vendida por parte de la entidad demandada, pues, a su juicio, sólo hasta ese momento se perfeccionó el negocio jurídico celebrado entre las partes del presente proceso.

Adujo además que:

“Con la decisión aquí censurada, la Sala de la Subsección ‘A’ del Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó de manera directa la ley que gobierna el trámite del presente medio de control consagrado en el literal j) y numeral i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, vulnerando con ello los derechos del actor al accesos a la administración de justicia artículo 229 y el derecho a la reparación patrimonial artículo 90 C.N.

De otra parte, no es cierto que éste apoderado confunda los términos de prescripción y caducidad, pues dicha intervención se hizo con el único propósito de ilustrar al despacho frente a las dos figuras legales que convergen de manera concomitante, dada la complejidad del tema sometido a estudio, específicamente de la entrega de la cosa por parte del vendedor para el perfeccionamiento del negocio jurídico, cuando la misma, estando en mora, de manera expresa, interrumpió el término de prescripción extintiva de la acción frente a un contrato de naturaleza privado celebrado por una entidad pública que después de diez (10) años, logró legalizar la situación jurídica y sanear la tradición del bien inmueble vendido y su respectiva entrega real y material.

La Sala, al abordar el estudio de las normas que regula el trámite sometido a consideración; es decir el literal j) y numeral i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA; hizo prevalecer de manera taxativa y aislada el contenido del literal j); aunque el mismo literal j), es claro en determinar, que el término de caducidad se debe contar a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la demanda.

Dicha decisión desconoció el hecho relevante que fue la entrega del bien inmueble, por parte de vendedor al comprador; el cual se verificó el día 1º de octubre de 2010. Creando un nuevo acto jurídico”(4).

4. El trámite del recurso.

Mediante proveído del 10 de diciembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del Auto proferido por esa misma corporación el 8 de noviembre del mismo año(5).

II. Consideraciones

Revisado el expediente, se observa que la demanda fue presentada el 28 de septiembre de 2012, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011(6), por lo que al presente caso le resultan aplicables las normas contenidas en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—.

1. Procedencia del recurso de apelación.

De conformidad con lo establecido en los artículos 150(7) y 243 numeral 1º(8) del CPACA, la Sala es competente funcionalmente para conocer del presente asunto, como quiera que se trata de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el cual se rechazó la demanda.

Previo a resolver lo que en derecho corresponda sobre el recurso interpuesto, considera la Sala pertinente hacer las siguientes consideraciones en relación con el medio escogido y el término de caducidad dispuesto en la ley para su ejercicio.

2. El objeto del medio de control de controversias contractuales.

A través del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del CPACA, las partes de un contrato estatal pueden solicitar que “se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

Al respecto, cabe recordar que, tal y como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984 —artículo 87(9)—, para que una pretensión pueda ser resuelta a través del medio de control de controversias contractuales, es necesario que la misma tenga por origen un contrato estatal, pues en virtud de este medio es procedente solicitar, entre otras pretensiones, la del incumplimiento del contrato y el consecuente restablecimiento y/o indemnización de perjuicios.

Ahora bien, según se desprende del texto de la demanda, la parte actora pretende que a través del citado medio de control se declare el incumplimiento de la cláusula séptima del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 1690 del 27 de diciembre de 2000 elevada ante la notaría sesenta (60) del círculo notarial de Bogotá y, en consecuencia, se condene a la demandada al reconocimiento y pago del daño patrimonial sufrido por el demandante, por lo que resulta claro que el objeto y la causa petendi en el sub judice son en un todo coherentes con el objeto y la causa del referido medio de control.

3. El ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractuales.

De conformidad con numeral 2º, literal j) de la Ley 1437 de 2011, según el caso, la oportunidad para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales se determina por las siguientes circunstancias:

“j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.

4. El caso concreto.

En este momento de la providencia, con miras a dar mayor claridad, es necesario resolver por separado los cargos de la apelación, a lo cual se procede.

4.1. Prescripción y caducidad.

La parte recurrente manifestó que la Beneficencia de Cundinamarca por haber estado “en mora, de manera expresa” en el cumplimiento de la obligación de hacer la entrega real y material del bien inmueble objeto del contrato de compraventa, interrumpió el término de prescripción extintiva de la acción frente a un contrato de naturaleza privado celebrado por una entidad pública.

En vista de que la parte demandante señaló que en el presente asunto convergen de manera concomitante las figuras de la caducidad y la prescripción, la Sala se pronunciará sobre el tema para precisar, según la normatividad aplicable, la diferencia existente entre éstas, así como la inaplicabilidad de la segunda al caso concreto.

Para el propósito que atrás se deja enunciado, resulta necesario hacer referencia a las diferencias relevantes que existen entre las figuras de la caducidad de la acción y la prescripción extintiva, tema al que se refirió la Sección Tercera de esta corporación en Sentencia del 27 de mayo de 2004, cuyas consideraciones se permite ahora la Sala transcribir en extenso a continuación por resultar absolutamente explicativas al respecto:

“Concretamente, el derecho nacional, lejos de limitar el alcance de la prescripción extintiva a las acciones, lo proyectó a los derechos (y no sólo a los de crédito). Inclusive el artículo 1527 C.C., dentro de la disciplina de las denominadas “obligaciones naturales”, resalta el hecho de que las “obligaciones civiles [quedan] extinguidas por prescripción”(10).

Adicionalmente, en relación con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:

‘a) Aunque excepción de naturaleza perentoria, la prescripción debe ser propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de ser declarada de oficio (C.C., art. 2513 y C.J., art. 434). Es, por consiguiente, un medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede operar sino cuando se ha conformado la relación procesal, o sea una vez que se promueva la acción y el adversario se propone extinguirla por tal vía. De ahí que la prescripción extintiva no tiene cabida sino ope exceptionis.

Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos etc., los cuales no pueden producir resultados de ningún género si no se cumplen dentro de la oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario instancia de parte para ser reconocido.

b) La prescripción es renunciable de modo expreso y tácito, en las condiciones previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca, lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para realización del acto jurídico.

c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves —las señaladas en los artículos 2542 y 2543— corren contra toda clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la acción se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que ésta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.

Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que instituye el plazo.

d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que la obligación se hace exigible lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (art. 23325, inc. 2º).

La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que la consagra la Ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado sólo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto’(11).

La diferencia entre las dos instituciones merece mantenerse, como lo señala el profesor Fernando Hinestrosa:

‘Pero, desde el punto de vista práctico, lo más importante resulta ser la distinción concreta entre caducidad y prescripción, para cuyo esclarecimiento lo que menos pudiera pensarse es en unificar las figuras y darle a la prescripción el tratamiento de la caducidad.

(...)

Así, a mi juicio, sostener que por cuanto “serían idénticos los efectos procesales de una y otra figura”, caso de que, “respetando las diferencias teóricas entre prescripción extintiva y caducidad, se solucionaría de un tajo el problema estableciendo que la prescripción extintiva la puede reconocer de oficio el juez (López Blanco. Instituciones de derecho procesal civil colombiano, cit, pp. 476), Implica, de una parte asimilar el efecto a su razón de ser, desatender la función propia de cada una de las figuras y, en últimas, sobre una afirmada, que no cierta, modernidad, desarticular el sistema de la prescripción’(12) (se resalta).

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a la caducidad, o viceversa”(13) (se destaca).

Conforme lo expuesto, cabe señalar, sin hesitación alguna, que la prescripción y la caducidad son dos instituciones jurídicas distintas, puesto que la primera extingue el derecho, mientras que la segunda extingue la acción, por lo que no es posible que las normas relativas a la prescripción se apliquen a la caducidad o viceversa.

Ahora bien, para efecto de explicar la razón de la improcedencia de la aplicación de la prescripción al caso concreto, es necesario precisar que el conocimiento de los procesos originados en cualquiera de las pretensiones antes señaladas, entre ellas la de incumplimiento del contrato que adujo el demandante, corresponde a esta jurisdicción de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 —norma legal que otorga competencia general sobre el particular—(14).

Precisado lo anterior, cabe resaltar que a pesar de que en este caso el contrato cuyo incumplimiento se pretende sea declarado se rige por las normas del derecho privado(15), éste, en todo caso, es un contrato estatal, dado que una de la partes que lo compone es una entidad pública(16) y, en consecuencia, como ya de tiempo atrás lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, le son aplicables las normas procesales propias para los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en este caso, la Ley 1437 de 2011.

Sobre el tema, cabe recordar lo que la corporación manifestó en providencia del 20 de agosto de 1998, cuyas consideraciones, a pesar de haberse realizado en vigencia del Decreto 01 de 1984, resultan aplicables al caso concreto:

“(…) son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidad públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresa oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos(17) (se destaca).

Dicha posición ha sido reiterada por esta corporación en varias oportunidades, como a continuación se ilustra:

“Hasta la saciedad se ha sostenido que un contrato es estatal sin importar si se rige por la Ley 80 o por el derecho privado, siempre que una de las partes del negocio sea una entidad pública, como acontece en el caso sub examine. De aquí se sigue que su juez será el que disponga el legislador, y esto no está asociado al régimen sustantivo del contrato. Ahora, según las normas procesales vigentes, en la actualidad corresponde a esta jurisdicción, porque el artículo 82 CCA dispone que el juez de los conflictos donde sea parte una entidad estatal es la justicia administrativa. Esto también aplica a las controversias contractuales”(18).

Así las cosas, dado que, como ya se dijo, a este asunto le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, norma que en su artículo 164 regula expresamente el término de caducidad dentro del cual se debe presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales y no las normas relativas a la prescripción —artículo 2535 del Código Civil—, que trata la prescripción extintiva de la acción, no le asiste razón a la parte actora en cuanto a este aspecto se refiere.

4.2. Perfeccionamiento del contrato de compraventa.

De otra parte, considera la parte demandante que el término de caducidad debe contarse en este caso a partir del día en que se cumplió el objeto del contrato por parte del vendedor, por cuanto, a su juicio, sólo hasta ese momento se dio el perfeccionamiento del negocio jurídico.

Igualmente, manifestó que aceptar que el contrato se hubiera perfeccionado en el momento en el cual venció el plazo para la entrega material del inmueble objeto del litigio, implicaría la imposibilidad de acceder a la justicia en reclamación de los derechos que considera tener, toda vez que la obligación de transferir el dominio de la cosa se cumplió con posterioridad al otorgamiento de la escritura.

En este punto de las consideraciones importante viene a ser el destacar que el artículo 41 del estatuto de contratación estatal dispone que “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, lo cual, tal y como dispone la norma, se hizo el 27 de diciembre de 2000.

En concordancia con lo anterior, el artículo 39 de la Ley 80 de 1993(19) dispone que:

“Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales” (negrilla fuera del texto original).

Sobre el tema, la corporación se ha pronunciado en los términos que se transcriben a continuación:

“El contrato de compraventa es en términos generales consensual en tanto se reputa perfecto con el sólo convenio de las partes sobre la cosa objeto del contrato y el precio a pagar por ella. No obstante, como toda regla general tiene sus excepciones encontrando una de ellas en el contrato de compraventa que recae sobre bienes inmuebles, pues su perfeccionamiento se da con el otorgamiento de la escritura pública (C.C., art. 1857)”(20) (destaca la Sala).

Así las cosas, si bien es cierto que en la venta de bienes raíces se requiere que la escritura pública otorgada sea debidamente registrada para cumplir con la tradición del dominio, hay que distinguir el título del modo, pues en este caso el título es el contrato de compraventa, el cual se perfeccionó con el acuerdo de voluntades plasmado en la escritura pública 1690 y el modo es la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos(21).

En consecuencia, razonable resulta colegir que, por tratarse en este caso de un contrato de compraventa que recayó sobre un bien inmueble(22), éste quedó perfeccionado con la escritura pública 1690 de 27 de diciembre de 2000 y no como lo señaló la parte demandante con el cumplimiento de la obligación, la que, según afirmó, se habría dado en forma parcial el 1º de octubre de 2010 cuando se llevó a cabo el registro de la compraventa y se realizó la entrega de una parte del bien vendido.

Establecido lo anterior, procede la Sala a decidir acerca de la caducidad del medio de controversias contractuales incoado por la parte demandante.

4.3. Conteo del término de caducidad.

El fundamento fáctico que dio origen a las pretensiones de la demanda lo constituyó el hecho de que al 13 de enero de 2001, la entidad demandada no efectuó la entrega material del bien inmueble negociado tal y como había quedado estipulado en la cláusula séptima del contrato(23), sino que tal acto, según relató el actor, se cumplió tardíamente y de manera parcial el 1º de octubre de 2010.

Para efectos de verificar el ejercicio oportuno de la acción, en tratándose del medio de control de controversias contractuales, debe tenerse en cuenta lo dispuesto al respecto en el artículo 164 del CPACA que ya fue citado. Para ello, resulta necesario determinar a cuál de los supuestos previstos en la mencionada norma corresponde el presente caso.

El objeto del contrato contenido en la escritura pública 1690 suscrita por las partes en la Notaría sesenta (60) del círculo notarial de Bogotá, consistió en transferir a título de compraventa la propiedad de un bien inmueble denominado Parqueadero Hilton, ubicado en la ciudad de Bogotá en la calle 32 Nº 5-81 de la nomenclatura urbana actual, cuya matrícula inmobiliaria corresponde al número 50C-739784 y número de catastro D30 5 16(24).

Se trata de un contrato de compraventa, el cual es clasificado como un contrato de ejecución instantánea, por cuanto la prestación a la que se obligan las partes se cumple en un solo acto(25).

En consecuencia, para efectos de contabilizar el término de caducidad, debe tenerse en cuenta lo previsto en el numeral i) del literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, que dispone que en los contratos de ejecución instantánea se tienen dos años para presentar la demanda, contados a partir del día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato.

Ahora bien, a juicio de la parte actora el término de caducidad en este evento debe contarse desde el momento en que se cumplió el contrato, sin embargo, cabe resaltar que el numeral i) del literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA debe leerse de manera íntegra, análisis que conlleva a determinar que para demandar pretensiones relativas a contratos la demanda debe interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, los cuales, en el caso concreto, se determinan por el incumplimiento de la obligación de hacer, consistente en la entrega material del inmueble vendido, por lo que, conforme el texto legal aplicable, los dos años se contarán a partir del día siguiente a cuando “debió cumplirse el objeto del contrato”.

En relación con las obligaciones que surgen del contrato de compraventa y cuándo se entienden incumplidas, en providencia de 31º de octubre de 2001, la Sección Tercera de esta corporación, señaló lo siguiente:

“Del contrato de compraventa surgen a cargo del vendedor las obligaciones principales de dar el bien objeto del contrato y de saneamiento de la cosa vendida (C.C., arts. 1880 y 1884); y a cargo del comprador la obligación de pagar su precio. Sin perjuicio de las demás prestaciones derivadas de la naturaleza del contrato (C.C., art. 1603). Resalta la Sala que las obligaciones derivadas del contrato de compraventa han de entenderse cumplidas cuando cada una de las partes ejecuta la obligación debida. Este comportamiento, que corresponde a la definición legal del pago (C.C., art. 1626), se presenta fundamentalmente respecto del comprador cuando da al vendedor el precio convenido y respecto del vendedor cuando da la cosa vendida. En relación con el cumplimiento de las obligaciones contractuales resulta ilustrativo tener en cuenta lo manifestado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia proferida el 3 de julio de 1963 cuando explicó: “Es principio general de derecho civil, que los contratos se celebran para cumplirse y, en consecuencia, que el deudor debe estar dispuesto a ejecutarlos en forma íntegra, efectiva y oportunamente. La integridad está referida a la totalidad de la prestación debida, hecho o cosa; la efectividad, dice relación a solucionar la obligación en la forma pactada; y la oportunidad alude al tiempo convenido”. Se tiene entonces que contrario sensu las obligaciones se entienden incumplidas, respecto del comprador, cuando no paga el precio en la fecha y condiciones acordadas; y respecto del vendedor cuando no da o no entrega al comprador el bien objeto del contrato de compraventa de conformidad con lo acordado”(26) (se destaca).

De conformidad con lo anterior, se reitera que el conteo del término de caducidad en este caso debe hacerse desde el momento en que el objeto del contrato debió cumplirse, es decir, desde cuando debió hacerse la entrega material del bien inmueble al comprador, comoquiera que lo que se pide es, justamente, que se declare el incumplimiento de tal prestación, lo cual ocurrió al vencimiento del plazo pactado.

En ese contexto, se pasa a analizar la cláusula séptima y dentro de ella el plazo pactado para la entrega material del bien inmueble. Se convino en ella:

“SÉPTIMA. Entrega material: EL VENDEDOR se obliga a entregar materialmente el bien vendido por el presente contrato con todas sus anexidades, dependencias y servicios dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de otorgamiento de las presente escritura, fecha que podrá ser cambiada por acuerdo escrito entre las partes”.

En este caso las partes fijaron de manera expresa un plazo de diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de otorgamiento de la escritura pública para hacer la entrega material del bien inmueble, término que corrió desde el día siguiente a la celebración del contrato, esto es, el 28 de diciembre de 2000, hasta el 12 de enero de 2001(27).

Así entonces, es dable señalar que el incumplimiento invocado por el demandante se presentó desde el momento mismo en que se hizo exigible la obligación de entrega sin que esta se cumpliera, lo cual ocurrió al vencimiento del plazo convencionalmente pactado para tales efectos.

En ese orden de ideas, como el objeto del contrato debió cumplirse el 12 de enero de 2001, el término de dos (2) años para interponer la demanda empezó a correr a partir del día siguiente a esta fecha, es decir, a partir del 13 de enero de 2001, sin embargo como el día señalado no fue un día hábil, el plazo deberá contarse desde el 14 de enero de 2001 y, en consecuencia, el término para presentar la demanda venció el 14 de enero del año 2003.

Así las cosas, como quiera que la demanda se presentó el 28 de septiembre de 2012, evidente viene a ser que el ejercicio del medio de control de controversias contractuales se ejercitó por fuera del término legal dispuesto para ello y, por ende, inevitable viene a ser concluir que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de caducidad de la acción.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el proveído proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 8 de noviembre de 2012, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el señor Luís Carlos Ortiz Rodríguez el 28 de septiembre de 2012 por caducidad de la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el Auto de 8 de noviembre de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el señor Luís Carlos Ortiz Rodríguez el 28 de septiembre de 2012 por caducidad de la acción, pero por las razones expuestas en la presente providencia.

2. Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Hernán Andrade Rincón—Mauricio Fajardo Gómez—Carlos Alberto Zambrano Barrera. 

(1) Normatividad aplicable al presente caso toda vez que la demanda se interpuso en vigencia de la Ley 1437 de 2011, esto es, el 28 de septiembre de 2012.

(2) De conformidad con el Decreto 28 del 28 de febrero de 2005, la Beneficencia de Cundinamarca es un establecimiento público departamental, encargado de brindar protección social y mejorar la calidad de la vida de sus usuarios.

(3) Toda vez que, según afirmó el demandante, fue la fecha en que pagó la última cuota a su cargo.

(4) Folios 37 a 39 del cuaderno principal.

(5) Folios 43 y 43vlto. del cuaderno principal.

(6) Entro a regir el 2 de julio de 2012.

(7) “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.”

(8) “Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.
(…)”.

(9) “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. (…)”.

(10) Ibídem, pág. 820.

(11) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 1º de octubre de 1946.

(12) HINESTROSA, Fernando, La prescripción extintiva, Universidad Externado, Bogotá, 2001, Pág. 238 y 243.

(13) Sentencia de 27 de mayo de 2004 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Exp. 24371.

(14) “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
(…)
1. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
(…)” (se destaca).

(15) Como quiera que se trata de un contrato de compraventa, éste, dado que no está expresamente regulado por la Ley 80 de 1993, se rige por las normas de derecho privado, ya sean las del Código Civil o las del Código de Comercio, en los asuntos relacionados con: i) la selección del contratista; ii) los elementos de existencia del contrato; iii) los requisitos de validez del contrato; iv) las cláusulas contractuales y v) la ejecución y liquidación de los contratos.

(16) De conformidad con el Decreto 28 del 28 de febrero de 2005, la Beneficencia de Cundinamarca es un establecimiento público departamental, encargado de brindar protección social y mejorar la calidad de la vida de sus usuarios.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de agosto 20 de 1998, Expediente 14202, C.P. Juan de Dios Montes.

(18) Sentencia de 18 de febrero de 2010 proferida por la Sección Tercera, Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Enrique Gil Botero. Exp. 37004.

(19) Norma aplicable al presente caso como quiera que el contrato se suscribió en vigencia de la misma, esto es, el 27 de diciembre de 2000.

(20) Sentencia del 19 de abril de 2001, expediente 13.411, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(21) Este tipo de convenios se reputan solemnes, en tanto que como requisito de validez se requiere que se haga el registro conforme a la ley.

(22) Es requisito ad substantiam actus que el acuerdo de voluntades que se pretende ejecutar conste por escrito.

(23) “SÉPTIMA. Entrega material: EL VENDEDOR se obliga a entregar materialmente el bien vendido por el presente contrato con todas sus anexidades, dependencias y servicios dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de otorgamiento de las presente escritura, fecha que podrá ser cambiada por acuerdo escrito entre las partes”.

(24) Cláusula primera del contrato: “el vendedor transfiere a título de venta real y efectiva al comprador el derecho de dominio y posesión material que tiene y ejerce sobre el predio denominado Parqueadero Hilton, ubicado en la ciudad de Bogotá en la…”. obrante a folio 3 vlto. del cuaderno de pruebas.

(25) Teniendo en cuenta que el pago del precio corresponde a una entrega única de los bienes objeto del mismo, esto es la prestación a cargo del vendedor se ejecuta de manera instantánea en un determinado plazo y no se prolonga en el tiempo, mediante entregas periódicas o continuadas de esos bienes.

(26) Sentencia de 31 de octubre de 2001, Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, Exp. 12278.

(27) Cláusula séptima del contrato obrante a folios 4 vlto y 5 del cuaderno de pruebas.