AUTO 2012-00425/811-2014 DE ENERO 31 DE 2018

 

Auto 2012-00425/811-2014 de enero 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-42-000-2012-00425-01

Nº interno: 0811-2014

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: Blanca Alcira Romero de Lombo

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social(1)

Asunto: Reconocimiento pensión gracia - docente interino - continuidad del servicio

Bogotá, D.C., treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar

2.1. Problema jurídico.

De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la sala determinar si para el reconocimiento de la pensión gracia, es viable el cómputo de los servicios prestados como docente interino, y si particularmente se requiere de la vinculación al 31 de diciembre de 1980.

Con la resolución al planteamiento anterior, se definirá si el demandante tiene derecho al reconocimiento de su pensión gracia, tal como fue definido en la sentencia de primera instancia, o si por el contrario, no cumple con el requisito de tiempo de servicio de conformidad con la ley como lo asevera el demandado apelante.

Para resolver lo anterior, la sala analizará, el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio, para abordar el análisis del caso concreto.

2.2. Contexto normativo de la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913(5) para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(6):

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (…)”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la L. 114 /13).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto-Ley 2400 de 1968(7), en concordancia con el artículo 3º del Decreto-Ley 2277 de 1979(8).

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado respecto de su prueba:

“En principio, para efectos de la pensión de jubilación gracia (docente) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: El cargo desempeñado (maestro de primaria, profesor de normal, inspector de primaria, etc.) La dedicación (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), La clase de plantel donde desempeñó su labor (normal, industrial, bachillerato, etc.), así como El nivel de vinculación del centro educativo a las entidades políticas (nacional, nacionalizado —a partir de cuando— departamental, distrital, municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación —desde ese momento— el servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión(9)”.

Esta línea, ha sido mantenida por la sala, destacándose las siguientes consideraciones:

“Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el secretario general de la alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el período comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la escuela rural Mita de La Laguna(10)”.

Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6º de la Ley 116 de 1928(11), establece que:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del período, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada.

Sobre el particular, esta sala alrededor de la docencia en interinidad, y sobre la viabilidad de constituir una modalidad de vinculación válida para el reconocimiento de una pensión gracia, razonó así:

“Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos. Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)(12)” (negrillas y subrayas fuera de texto original).

Respecto, al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que:

“En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 439 de 19 de febrero de 1979, por el período comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el tribunal”. (Negrillas fuera de texto original).

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

2.3. De lo probado en el proceso y caso concreto.

Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acredita lo siguiente:

Que la señora Blanca Alcira Romero de Lombo, nació el 15 de septiembre de 1948(13).

Que mediante Resolución 981 de 1970, suscrita por el secretario de educación del departamento de Cundinamarca, fue nombrada de manera interina del 1º de junio al 26 de julio de 1970(14) y tomó posesión a través del Acta 266(15).

Que por medio de Resolución 1428 de 1970(16), la demandante fue nombrada como docente en interinidad del 1º de agosto al 25 de septiembre de 1970 y a través del Acta 268(17) la accionante tomó posesión del cargo.

Que conforme al certificado expedido por el alcalde municipal de Pasca, Cundinamarca, el día 20 de enero de 2007(18), la demandante laboró como docente en dicho municipio de acuerdo a las actas de posesión Nº 266 de 22 de junio de 1970 y Nº 268 de 1º de agosto de 1970.

Que de acuerdo a la certificación 159 expedida el 26 de febrero de 2007, suscrita por la Directora del Personal de Establecimientos Educativos del Departamento de Cundinamarca, señaló que la accionante prestó sus servicios en dicha secretaría en las fechas señaladas previamente con un sueldo de 1.500.

Que la Secretaría de Educación de Bogotá como entidad nominadora mediante formato único de certificado de historia laboral de fecha 16 de julio de 2013(19), acreditó los tiempos de servicio de la demandante entre el 16 de marzo al 3 de diciembre de 1990, del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991, del 2 de enero al 20 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 hasta el 3 de mayo de 2010.

Que a través de certificado de salarios,(20) la entidad reseñada previamente indicó los salarios devengados por la demandante para el año 2009 y 2010.

Que por medio de declaración extraprocesal(21) y certificado de antecedentes la docente no posee ninguna sanción o inhabilidad y se ha desempeñado con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta.

Ahora bien, se destaca que mediante los certificados de historia laboral(22), la accionante laboró entre el 1º de junio al 26 de julio de 1970 y del 1º de agosto al 25 de septiembre del mismo año; posteriormente laboró en la Secretaría de Educación de Bogotá, bajo vinculaciones temporales desde el 16 de marzo al 3 de diciembre de 1990, del 21 de enero al 2 diciembre de 1991, desde el 20 de enero hasta el 30 de noviembre de 1992, y finalmente nombrada en propiedad desde el 8 de febrero de 1993 al 3 de mayo de 2010.

Debe señalarse, que la demandante ha probado de manera idónea la prestación de servicio docente, puesto que tal como se refleja en los certificados laborales y los actos de nombramiento y posesión, laboró como docente interina nacionalizada y posteriormente como docente territorial, pues la vinculación como docente no lo determina la localización de los planteles educativos en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que profiera y suscriba el acto de nombramiento y en el caso particular fueron suscritos por la secretaría del departamento de Cundinamarca y por la del Distrito de Bogotá.

En el anterior orden, cuestiona el apelante de manera puntual, que la vinculación de la actora es del orden nacional y que en virtud del artículo 4º numeral 3º de la Ley 114 de 1913, se debe comprobar que no ha recibido ni recibe actualmente otras pensiones o recompensa de carácter nacional, por lo tanto consideró que la demandante no cumple con los requisitos exigidos por ley.

Frente a tales cargos, la sala precisa que si bien el criterio del recurso es posible, no se ajusta a la realidad fáctica, pues la demandante allegó un primer certificado mediante el cual señala la interinidad entre el 1º de junio y el 26 de julio de 1970 y del 1º de agosto al 25 de septiembre del mismo año, y bajo una vinculación nacionalizada y a través de un segundo certificado su posterior vinculación territorial como docente en el Distrito Capital.

De este modo, encuentra la sala, que contrario a lo afirmando en la alzada, el tiempo servido por la actora como docente nacionalizada, si debe ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, pues, dentro del expediente como en su momento en la actuación administrativa, militan documentos que en su conjunto permiten confirmar el ejercicio de la profesión docente en tal modalidad, y que se hizo en una institución educativa nacionalizada, como lo reflejan las resoluciones 981 y 1428 de 1970 expedidas por el Secretario de Educación del Departamento de Cundinamarca, las actas de posesión mencionadas en el acápite probatorio, y los certificados de historia laboral reseñadas previamente.

De esta manera, la sala recobra la clara posición jurisprudencial en cuanto a que la vinculación territorial o nacionalizada en los términos definidos en la Ley 91 de 1989, hace alusión a que el límite del nombramiento es el 31 de diciembre de 1980, sin que puntualmente deba estar en servicio activo en tal fecha, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular períodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito.

En virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia, y el Agente del Ministerio Público ante esta corporación; la documentación obrante en la actuación es concluyente en cuanto a que la actora, cumplió con la vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, pues es válido el período de interinidad cumplido del 1º de junio y el 26 de julio de 1970 y del 1º de agosto al 25 de septiembre del mismo año y los señalados entre el 6 de marzo al 3 de diciembre de 1990, del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991, del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 al 3 de mayo de 2010.

Las anteriores conclusiones, permiten a la sala confirmar la sentencia apelada sin consideración adicional respecto del fondo del asunto.

Finalmente, la sala reconocerá a la doctora Yulian Stefani Rivera Escobar, como apoderada especial de la demandada UGPP, en los términos y para los efectos del poder que le ha sido conferido, y que se encuentra visible a folio 208 del expediente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 25 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Blanca Alcira Romero de Lombo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia.

2. Reconocer personería a la doctora Yulian Stefani Rivera Escobar, como apoderada especial de la demandada UGPP, en los términos y para los efectos del poder que le ha sido conferido, y que se encuentra visible a folio 208 del expediente.

Por la secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

1 En adelante UGPP.

5 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los maestros de Escuela”.

6 Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

7 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.

8 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.

9 Sentencia del 19 de enero de 2006, exp. 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.

10 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

11 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

12 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

13 Cédula de ciudadanía fl. 11.

14 Fl. 147.

15 Fl. 146.

16 Fl.150.

17 Fl. 149.

18 Fl. 148.

19 Fls. 82 y 83.

20 Fl. 81.

21 Fl. 6, cdno. 1 antecedentes y fl. 21, antecedentes Procuraduría General de la Nación.

22 Fls. 9 y 10 (Secretaría de Educación de Cundinamarca) y fls. 80 y 81 (Secretaría de Educación de Bogotá D.C.).