Auto 2012-00431 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 250002327000-2011-00399-01 (20010)

Proceso 080012331000-2012-00431-01 (20656)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Demandante Molinos Barranquillita S.A.S

Demandado Departamento del Atlántico

Asunto Revoca el auto apelado

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de agosto de 2013, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico decretó de oficio la suspensión del proceso por prejudicialidad.

Antecedentes

1. La providencia apelada.

El 30 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en los artículos 170-2 y 171 del Código de Procedimiento Civil, decretó de oficio la suspensión del presente proceso por prejudicialidad, hasta tanto se profiera sentencia definitiva en los procesos con número de radicado: 08001233100020090090101, 080012331000200900430202 y 2009-00827.

Advierte que ese tribunal mediante sentencias del 24 de marzo de 2011, del 1º de febrero de 2012 y del 30 de abril de 2013, proferidas dentro de los procesos de simple nulidad 2009-00901, 2009-0432 y 2009-00827, declaró la nulidad del numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 000823 de 2003, de algunos artículos de las ordenanzas números 000041 de 2002, 000018 de 2006 y 823 de 2003, y de los artículos 2º, 3º, 4º y 8º de la Ordenanza 000018 de 2006, respectivamente.

Agrega que los citados procesos se encuentran ante el Consejo de Estado en trámite de segunda instancia, por lo que se hace necesario esperar el pronunciamiento definitivo, habida consideración de que las normas acusadas constituyen el sustento jurídico de los actos administrativos demandados en este proceso, por los cuales se le impuso a la demandante sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario por la vigencia 2003 período tercero.

Afirma que esta medida es procedente, en aras de evitar posiciones contradictorias, y propender por el debido proceso, la economía procesal y la congruencia en las decisiones judiciales.

2. El recurso de apelación.

El apoderado de la parte demandante manifiesta que la Ordenanza 000018 de 2006 en la que se fundamenta la resolución que impuso la sanción —demandada en este proceso—, a todas luces resulta ilegal, tal y como se ha sostenido a lo largo del proceso.

Precisa que si en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se alega que el acto particular enjuiciado es anulable por ilegalidad del acto general en el que se fundamentó, es obligación el juez competente estudiar si el acto general es ilegal, independientemente si existe o no un proceso de nulidad contra este.

Por lo anterior, concluye que en el sub examine se puede declarar la nulidad del acto general fundamento del acto particular acusado, aunque no por vía de acción sino por vía de excepción.

3. Traslado del recurso.

Mediante auto del 27 de noviembre de 2013, se dispuso poner el memorial que sustentó el recurso de apelación a disposición de la parte contraria, por el término de tres (3) días.

Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada se opuso a la prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante.

Explica que en este caso se cumple con el presupuesto previsto en el artículo 170-2 del Código de Procedimiento Civil para que proceda la suspensión del proceso por prejudicialidad, porque la decisión que se deba adoptar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de contenido particular depende del resultado del proceso en el que se demanda la legalidad del acto administrativo de carácter general —Ordenanza 000018 de 2003—, acto administrativo que mantiene su condición de obligatoriedad conforme con el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Recalca que entre uno y otro proceso, además de existir conexión, esta se presenta de manera directa y definitiva.

Consideraciones

1. La suspensión del proceso por prejudicialidad.

1.1 El numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, prevé la suspensión del proceso por prejudicialidad, en los siguientes términos:

“ART. 170.—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, num. 88. Suspensión del proceso. El juez decretará la suspensión del proceso:

“(...).

“2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley.

(...)”.

1.2 La figura de la suspensión por prejudicialidad resulta procedente cuando la decisión que debe tomarse en un determinado proceso depende a su vez de la que deba emitirse en otro. De manera que el requisito de dependencia de la decisión de un proceso respecto de la sentencia dictada en otro, constituye la característica esencial para que proceda esta figura.

1.3 Pero, no se trata de una simple relación entre dos procesos, sino que se torna necesario que haya incidencia definitiva y directa de la decisión tomada en un proceso, respecto de la que se deba proferir en otro.

1.4 Ha sido criterio de esta Sección que “si un acto administrativo de carácter general, con base en el cual la administración profiere una decisión de carácter individual, es impugnado en acción de nulidad y el acto particular y concreto igualmente se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe presentarse en el proceso que respecto de este último acto curse, la suspensión por prejudicialidad, porque la decisión que se tome en relación con el acto general, que como en el presente asunto, sirvió de fundamento para la expedición del acto particular, es definitiva para decidir en el otro proceso, o lo que es lo mismo, la sentencia que debe proferirse dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho depende de la decisión que se tome en el juicio de nulidad”(1).

1.5 No obstante, se aclara en esta oportunidad, que no necesariamente el trámite de una demanda de simple nulidad contra los actos generales que sustentan las actuaciones de carácter particular atacadas mediante de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta suficiente para decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad, porque lo cierto es que, se debe analizar cada caso concreto a fin de establecer la procedencia de esta figura.

Inclusive, además de analizarse si las normas generales acusadas tienen relación o inciden en el proceso contra los actos de carácter particular y concreto, se debe verificar si en el caso concreto resulta viable aplicar la excepción de ilegalidad, porque de ser así, se debe preferir esta solución sobre la suspensión del proceso, en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política.

1.6 Téngase en cuenta que el requisito de dependencia entre una y otra decisión para que opere el fenómeno de la suspensión del proceso por prejudicialidad debe analizarse en relación con la necesidad de una decisión respecto de otra que debe proferirse, es decir, respecto de la posibilidad o imposibilidad de emitir sentencia hasta tanto se decida la controversia planteada en otro proceso, del cual depende, dada, precisamente, la estrecha relación que existe entre estos.

2. El caso concreto.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde al Despacho decidir si en este caso se cumple con los requisitos previstos en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, para que proceda la suspensión del proceso por prejudicialidad.

2.1. Los argumentos de ilegalidad expuestos en la demanda.

Se observa que en la demanda, el apoderado de la parte actora expuso como cargo de ilegalidad la violación del debido proceso y del derecho de defensa por falta de emplazamiento previo por no declarar.

Además, adujo que el numeral segundo del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 fue declarado nulo por el Tribunal del Atlántico, lo que condujo al decaimiento del acto administrativo.

Puso de presente que las razones que condujeron a la nulidad del citado decreto ordenanzal están claramente explicadas en la respectiva sentencia, evidenciando que ese acto resultaba lesivo para todos los contribuyentes del Atlántico, por la desproporción que representaba la sanción por no declarar, que correspondía a cien veces el valor del supuesto tributo.

Explicó que al haber sido declarada la nulidad del artículo 281-2 del Decreto Ordenanzal 000823 de 2003, no existe norma que autorice el cobro de la sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E, motivo por el cual, carecen de sustento jurídico los actos administrativos demandados.

Respecto de la Ordenanza 000018 de 2006, advirtió que se demandó su nulidad en los procesos con radicado 2010-00990-00 y 2009-00827-00.

Aclaró que la Ordenanza 000018 de 2006 establece la declaración y pago de la estampilla en estudio a diferencia del Decreto Ordenanzal 000823 de 2003 que determina la facultad sancionatoria en caso de no presentarse la declaración de la estampilla pro hospital, siendo este último el que autoriza a imponer sanción por no declarar.

Concluyó que la única norma que autorizaba sancionar —artículo 281-2 D.O. 000823 de 2013—, había desaparecido de la vida jurídica como consecuencia de la declaratoria de nulidad a través de la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, del 24 de marzo de 2011.

2.2. Los fundamentos jurídicos de los actos demandados.

Revisados los actos administrativos demandados, se observa que estos tienen como fundamento el artículo 281-2 del estatuto tributario departamental y los artículos 2º, 3º, 4º y 8º de la Ordenanza 000018 de 2006, por los cuales se modificaron los artículos 173, 174, 175 y 179 del citado estatuto, respectivamente.

2.2. La dependencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que impusieron sanción por no declarar, respecto de los procesos de simple nulidad contra el artículo 281-2 del Estatuto Tributario Departamental y los artículos 2º, 3º, 4º y 8º de la Ordenanza 000018 de 2006.

2.2.1 Verificado el sistema de gestión de la rama judicial, se advierte que tal y como lo expuso el tribunal en el auto apelado, en la actualidad se está surtiendo el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, proferida dentro de los procesos de simple nulidad que se relacionan a continuación:

i) Proceso 2009-0827-02 (20655), demandante: Corporación Universitaria de la Costa, demandado: Departamento del Atlántico, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, asunto: recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2013 por el M.P. Dr. Welfran de Jesús Mendoza Osorio, mediante el cual se declaró la nulidad de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ordenanza 00018 de 2006, proferida por la Asamblea Departamental del Atlántico.

ii) Proceso 2009-00901-01 (18907), demandante: Luis Carlos Quiñones Quevedo, demandado: Departamento del Atlántico, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, asunto: recurso de apelación contra la sentencia proferida el 24 de marzo de 2011, por el M.P. Luis Carlos Martelo Maldonado, por la cual se declaró la nulidad del numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal No. 000823 de 2003, que estableció la sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.P.

2.2.2 Actos de carácter general que sirvieron de fundamento jurídico para que la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico expidiera los actos administrativos demandados en este proceso, mediante los cuales se le impuso a la sociedad demandante sanción por no declarar la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.P, por el tercer período del año 2009.

2.2.3 Si bien es cierto, se puede predicar dependencia del proceso de la referencia, respecto de los de simple nulidad, en los que se ataca la legalidad del numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 000823 de 2003 y de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ordenanza 00018 de 2006, también lo es que esa dependencia no es de la entidad requerida en el numeral segundo del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que en el sub júdice no es necesario esperar las resultas de los citados procesos -2009-0827-02 y 2009-00901-01- para resolver el fondo del asunto, habida consideración de que al juez le asiste la facultad de inaplicar una norma, facultad propia del juez administrativo, que no requiere petición de parte, toda vez que procede de manera oficiosa.

Sobre el punto ha dicho la Corte Constitucional:

“De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos”(2).

2.3.4 Entonces, en este caso particular, al ser procedente la excepción de ilegalidad, ante la evidente vulneración de normas de rango superior(3) y, por ende, existir la posibilidad de emitir pronunciamiento que resuelva el fondo del asunto, se debe revocar el auto apelado, por el cual se decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, por no cumplirse con el requisito de dependencia señalado en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.

3. Conclusión.

Teniendo en cuenta que en el sub exámine no resulta imposible proferir sentencia dentro del proceso de la referencia y, en consecuencia, no es necesario esperar hasta que se decida de fondo la demanda de nulidad contra el numeral 2º del artículo 281 del Decreto Ordenanzal 000823 de 2003 y los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ordenanza 00018 de 2006, se revocará la providencia apelada. En su lugar, se ordenará continuar con el trámite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

RESUELVE:

1. REVÓCASE la providencia del 30 de agosto de 2013, por medio de la cual se declaró de oficio la suspensión del proceso por prejudicialidad.

2. CONTINÚESE con el trámite del proceso.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez

(1) Providencia del 17 de agosto de 2006, radicado 25000-23-24-000-2002-00641-02(15820), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, en la que se refiere a la sentencia del 7 de abril de 1995, radicado 5323, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva.

(2) Sentencia C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) En un caso similar al examinado, esta Corporación, mediante sentencia del 26 de febrero del año en curso, decidió inaplicar el artículo cuarto (4º) de la Ordenanza 000018 de 25 de julio de 2006 y el artículo 281 numeral 2º el Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico. Demandante: Bavaria S.A, demandado: Departamento del Atlántico, Radicado 080012331000-2008-00472-01 (19593), C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.