Auto 2012-00434/46595 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 250002336000201200434 01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Exp.: 46595

Actor: Almacenes La 14 S.A.

Demandado: Nación - Ministerio de Industria y Comercio y otros

Naturaleza: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá D.C., 29 de abril de 2015

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 24 de enero de 2013, proferido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó la demanda por no haberse agotado, de forma previa a la presentación del medio de control, el requisito de procedibilidad consistente en el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

Antecedentes

1. El 8 de octubre de 2012, Almacenes La 14 S.A., mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Minas y Energía - Ministerio de Transporte - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Departamento Nacional de Planeación, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones:

a) Que se declare la nulidad total de la (sic) Acta 07 del 09 de agosto de 2011, expedida por la Secretaría Técnica del Comité de Estabilidad de la Dirección de Productividad y Competitividad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y la Resolución 006 del 04 de mayo de 2012, que resolvió el Recurso de Reposición interpuesto por la Compañía contra el Acta 07 de 9 de agosto de 2011, proferida por el Comité de Estabilidad Jurídica, por medio de las cuales se negó la solicitud para la suscripción de un Contrato de Estabilidad Jurídica presentado por la Compañía el 13 de mayo de 2010.

b) Que se declare que el proyecto de inversión presentado por Almacenes La 14 cumple con los requisitos establecidos en los Documentos Conpes 3366 del 01 de agosto de 2005 y 3406 del 19 de diciembre de 2005, la Ley 963 del 8 de julio de 2005, el Decreto 2950 de 2005 del 29 de agosto de 2005, para suscribir Contrato de Estabilidad Jurídica con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

c) Que se entienda por firmado el Contrato de Estabilidad Jurídica bajo los términos contemplados en la Ley y con base en los supuestos y peticiones contenidos en la solicitud presentada por la Compañía, liquidándose en consecuencia la prima que deba ser pagada por la misma, y ordenándose la devolución de los mayores valores pagados en exceso, con ocasión del Contrato de Estabilidad Jurídica firmado, en relación con las normas de las que expresamente fue solicitada su estabilización, según la solicitud para la suscripción del contrato.

Específicamente, estabilizando las normas que se enuncian en el anexo C de la presente solicitud de conciliación.

d) Que se ordene la devolución de los mayores valores asumidos por la Compañía en relación con las cargas asumidas frente a variaciones normativas producidas con posterioridad a la improbación ilegal de la solicitud

e) Que de conformidad a las normas de carácter tributario frente a las cuales se solicitó su estabilidad, entre las cuales se encuentra la deducción por inversión en activos fijos reales productivos contenida en el artículo 158-3 del Estatuto Tributario, se ordene la devolución de las sumas adicionales que podrían haber sido pagadas en exceso por el impuesto de renta para el año gravable 2012, en el entendido que dicha disposición normativa (deducción por inversión en activos fijos reales productivos) fue eliminada para el momento en que la Compañía ya debía tener firmado un Contrato de Estabilidad Jurídica con el Estado.

f) Que en caso que la normativa solicitada en la solicitud de Contrato de Estabilidad Jurídica sufra modificaciones adversas financieramente a Almacenes La 14, se ordene la devolución o pago de perjuicios al Gobierno Nacional (fls. 4-51, cdno. 1).

2. Mediante auto del 13 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, inadmitió la demanda, en consideración a que no evidenció constancia dentro del expediente que determinara que se agotó el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consistente en el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial (fl. 55, cdno. 1).

3. La parte actora, mediante memorial del 7 de diciembre de 2012, aportó la solicitud elevada el 5 de octubre de 2012 ante la procuraduría delegada para los tribunales administrativos, con el fin de celebrar audiencia de conciliación extrajudicial y agotar el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A su vez, el 19 de diciembre de 2012, aportó copia de la conciliación llevada a cabo el 18 de diciembre de 2012 y de la certificación en ese sentido expedida por la Procuraduría 146 Judicial II para Asuntos Administrativos (fls. 57-73, 76-81, cdno. 1).

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante providencia del 24 de enero de 2013, rechazó la demanda incoada. Para el efecto, arguyó que comoquiera que la audiencia de conciliación extrajudicial fue realizada de forma posterior a la presentación de la demanda, e inclusive a la fecha en que ésta se inadmitió, entonces lo procedente era rechazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado. Se dijo:

En el caso bajo estudio la demanda se presentó el 08 de octubre de 2012 (fl. 51 reves cdno. 1) y la audiencia de conciliación se celebró el 18 de diciembre de 2012 (fls. 77-81 cdno. 1), incluso luego de que el despacho sustanciador inadmitiese la demanda por esa circunstancia, lo cual lleva a la Sala a concluir que no se acreditó el cumplimiento de este requisito previo al momento de instaurar la demanda. Por lo tanto, la demanda debe ser rechazada (fls. 82-85, cdno. ppal.).

5. Contra la anterior decisión, la parte demandante, mediante escrito presentado el 1º de febrero de 2013, interpuso recurso de apelación. En cuanto los motivos de inconformidad con la providencia del a quo, dijo que se inaplicó el principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, en el entendido de que el requisito de conciliación extrajudicial, según la jurisprudencia contencioso administrativa, es saneable. En la anterior lógica, expuso que comoquiera que la parte actora había cumplido tal presupuesto de forma previa a que el tribunal rechazara la demanda, entonces era dable darle trámite a la misma. Se sostuvo en el escrito de impugnación:

Por lo tanto, el motivo de inconformidad con el fallo que se recurre se centra en objetar el desconocimiento por parte por parte del despacho del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas al pretender rechazar la presente demanda por incumplir con el requisito de conciliación prejudicial, cuando según las actuales posiciones jurisprudenciales este requisito es subsanable, y por lo tanto, no se puede negar el derecho al acceso a la justicia cuando, como se demostrará a continuación, este requisito se encontraba acreditado para el momento en el cual este Despacho rechazó la demanda de la referencia.

Este rechazo de la demanda de plano, y sin tener en cuenta en algún momento los documentos aportados por mi representada para acreditar el cumplimiento de este requisito, constituye entonces una actuación contraria a la intención del legislador, pues en el presente caso se intenta darle prevalencia a un requisito de tipo formal, cuando resulta evidente que efectivamente, este requisito sí había sido debidamente surtido para el momento en que se profirió el Auto por medio del cual se rechazó la demanda presentada por la Compañía (resaltado y subrayas en original) (fls. 86-105, cdno. ppal.).

6. Mediante auto del 25 de febrero de 2013, el tribunal concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación ante esta Corporación (fl. 154, cdno. ppal.).

Consideraciones

I. Competencia

7. Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1).

8. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” rechazó la demanda, providencia que es apelable de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 243 ibídem.

II. Problema jurídico

9. Corresponde a la Sala determinar si se cumplió para el caso sub examine con el requisito de procedibilidad exigido por el numeral 1º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que en fecha previa a la presentación de la demanda se solicitó llevar a cabo el trámite de la conciliación extrajudicial requerida y que, en todo caso, la audiencia se realizó antes que el tribunal a quo rechazara la demanda.

III. Análisis de la Sala

10. La conciliación es una institución concebida por el ordenamiento jurídico colombiano como el procedimiento por medio del cual un número determinado de individuos, entre quienes existe una controversia, deciden componerla con la intervención de un tercero neutral y calificado denominado conciliador(2), quien además de sugerir fórmulas de arreglo, da fe del acuerdo al que lleguen los interesados el cual les resulta obligatorio y definitivo(3), teniendo en cuenta que los asuntos materia de la conciliación son aquellos susceptibles de transacción y desistimiento, y los que la ley determine de manera expresa(4).

11. La conciliación extrajudicial, en asuntos concernientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue autorizada por el artículo 59 de la Ley 23 de 1991(5). No obstante, su constitución como requisito de procedibilidad, especialmente en lo que respecta al medio de control de reparación directa, data de la expedición de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009, cuyo artículo 13 señala lo siguiente:

“ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

12. Luego, el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció como requisito previo para demandar el trámite de la conciliación extrajudicial en las demandas que se formulen pretensiones relativas a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. La entrada en vigencia de dicha normativa, según el artículo 308 de la misma, fue el 2 de julio de 2012.

13. Así las cosas, la Sala encuentra que como la acción se impetró en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar el trámite de la conciliación extrajudicial constituía un requisito insoslayable para la procedibilidad de la demanda.

14. Aclarado dicho punto, en el sub judice, el recurrente argumentó que el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue cumplido, toda vez que para el momento en que fue proferido el auto por medio de cual se rechazó la demanda, ya obraban en el plenario los respectivos documentos que daban cuenta de la conciliación extrajudicial realizada.

15. Frente a lo anterior, la Sala advierte que efectivamente de forma previa a la fecha en que se presentó la demanda(6) —5 de octubre de 2012— fue interpuesta la solicitud para llevar a cabo el trámite de la conciliación extrajudicial y que, en cualquier caso, la audiencia de que trata el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, se realizó el 18 de diciembre de 2012(7), es decir, en días anteriores a que el a quo rechazara la demanda(8).

16. Así las cosas, se tiene que ésta Corporación ha permitido que quienes presentan una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin adjuntar certificación que de fe de la presentación previa de la solicitud de conciliación extrajudicial, lo haga posteriormente tras su inadmisión, como forma de subsanar la demanda, o incluso, de haberse ésta rechazado, con la interposición del recurso de apelación, en aras de proteger el derecho de la parte demandante de acceder a la administración de la jurisdicción. Al respecto se ha dicho:

Si bien el accionante no adjuntó la copia de la constancia de no conciliación con la demanda, sino que lo hizo con el recurso de apelación interpuesto, comoquiera que aquella fue aportada en copia auténtica con el recurso de apelación, en consideración con el principio de celeridad y para privilegiar el derecho de acceso a la justicia del demandante, se tendrá por válida. En consecuencia, se revocará el auto proferido por el a quo(9).

17. De otro lado, cabe advertir que si bien el trámite de la conciliación extrajudicial hace parte de los “requisitos previos para demandar”, esto no obsta para que en el presente asunto, en el cual la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó antes de incoar la demanda, pero la audiencia se llevó a cabo en fecha posterior al auto que inadmitió la misma y, en todo caso, de forma previa a que el tribunal la rechazara, pueda dársele el trámite respectivo al medio de control incoado. Lo anterior, ya que resulta dable considerar que el trámite previo requerido era conocido por la parte actora, máxime cuando la solicitud para agotar el requisito se presentó antes de la fecha en que se interpuso la demanda, y no como consecuencia de su inadmisión.

18. Al respecto, debe recordarse que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación ha establecido que la aplicación de normas de carácter procesal no debe hacerse ciegamente, sino que deben tenerse en cuenta las particularidades de cada caso, para garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre la mera forma y para evitar que se incurra en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto:

En pocas palabras, la aplicación del principio de eficacia y exclusión de actuaciones negligentes en las que, ocasionalmente, suelen incurrir las partes procesales (refiriéndose al desistimiento tácito de la demanda), no puede ser rígida e inflexible, ni puede llevarse a la práctica con ausencia de toda consideración por las circunstancias del asunto en concreto pues, de ser ello así, se amenaza seriamente con truncar la debida realización de uno de los principales fines del Estado social de derecho cual es obtener justicia material.

(…) la Corte (Constitucional) ha enfatizado que se incurre en defecto procedimental absoluto por dos vías: i) por defecto, esto es, porque la autoridad judicial se abstiene injustificadamente de aplicar las formas propias del juicio que está bajo su conocimiento y respecto del cual debe recaer su decisión; ii) por exceso ritual manifiesto, es decir, por cuanto la autoridad judicial “utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y (de esta manera), sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”(10).

A partir de lo expuesto puede concluir la Sala que se entorpece o trunca la materialización del derecho sustancial y, por ende, se está ante una denegación de justicia, cuando quiera que la autoridad judicial i) no tiene en cuenta que el derecho procesal es un instrumento, medio o vehículo para la efectiva realización de los derechos constitucionales fundamentales y lo convierte en un fin en sí mismo; ii) aplica el derecho procesal de una manera en exceso inflexible y rigurosa sin atender a las circunstancias del caso concreto y descuidando la aplicación de otros principios que, mirados en conjunto, contribuyen a la efectiva preservación de los derechos constitucionales fundamentales de las partes en el proceso(11).

19. En la lógica planteada, como efectivamente ya obra en el plenario el acta de audiencia fallida y la constancia de no acuerdo, las cuales muestran que efectivamente se celebró la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 146 Judicial II para Asuntos Administrativos en cuanto a los hechos objeto del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala considera cumplido el requisito de procedibilidad que establece el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

20. Al no encontrar más elementos de análisis en el presente caso, el despacho revocará lo resuelto por la Subsección “A”, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cabe señalar que a dicha autoridad le corresponderá estudiar, de nuevo, si la demanda cumple con los requisitos establecidos por la ley para que sea admitida, sin que le sea posible rechazarla por los motivos que ya han sido expuestos en esta providencia, sobre los cuales opera el fenómeno de la cosa juzgada.

Por lo expuesto, se

Resuelve

1. Revocar el auto del 24 de enero de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, por medio del cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. En firme esta providencia, Devolver el expediente tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Stella Conto Díaz del Castillo, presidenta de la Sala de Subsección—Danilo Rojas Betancourth—Ramiro Pazos Guerrero.

(1) El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la demanda presentada es superior a la suma de $672 996 655 (fl. 7, cdno. 1), la cual resulta mayor a los 300 SMLMV exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el año 2012 ($170.010.000), teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

(2) Artículo 64 de la Ley 446 de 1998: “La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”.

(3) Artículo 66 de la Ley 446 de 1998: “El acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo”.

(4) Artículo 65 de la Ley 446 de 1998: “Serán conciliables todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley” // Artículo 19 de la Ley 640 de 2001: “Se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, ante los conciliadores de centros de conciliación, ante los servidores públicos facultados para conciliar a los que se refiere la presente ley y ante los notarios” // En relación con las características de la conciliación, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1º de abril de 2004, Expediente 25000-23-26-000-2001-02935-01(25853), actor: Ingenieros Civiles Asociados S.A. de C.V. “Ica”, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(5) “Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículo 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo (…)”.

(6) La cual se impetró el 8 de octubre de 2012.

(7) Ante la Procuraduría 146 Judicial II para Asuntos Administrativos.

(8) Mediante auto del 24 de enero de 2013.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de diciembre de 2012, Expediente 41649, actor: Aguas la Rivera S.A. ESP, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

(10) (4) “Ibíd (se refiere a la sentencia T-429 de 2011 de la Corte Constitucional) (…)”.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 31 de enero de 2013, Expediente 2010-00361 (40892), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.