Auto 2012-00476 de diciembre 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente:

Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., 7 de diciembre de 2015.

Expediente: 53483

Radicado: 76001233100020120047601

Actor: Jorge Enrique Gonzáles Torres y otros

Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación

Naturaleza: Acción de reparación directa

Previo a pronunciarse sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto, procede el despacho a decidir si hay lugar a devolver el expediente al tribunal a quo, habida cuenta de que el mismo declaró dejar sin efecto la audiencia de conciliación celebrada el 2 de octubre de 2014, prevista en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010.

ANTECEDENTES

1. El 17 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia mediante la cual resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por los señores Jorge Enrique González y otros (fls. 262-295, c. p.). Contra dicha decisión la parte demandada, Fiscalía General de la Nación, presentó recurso de apelación (fls. 299-302, c. p.).

2. El día 2 de octubre de 2014, se realizó la correspondiente audiencia de conciliación, la cual se declaró fallida comoquiera que quien decía ser la apoderada de la Fiscalía General de la Nación no aportó en original el poder a ella conferido (f. 321-324, c. p.).

3. A través de memorial allegado el 7 de octubre de 2014, la apoderada de la Fiscalía General de la Nación, Aliz Johana Tascón Loaiza, presentó excusas por no haber podido acudir a la diligencia, mediante un representante debidamente constituido para el efecto (fls. 325-326, c. p.). Sin embargo, mediante auto del 29 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió no tener como válida la excusa presentada y en consecuencia declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la referida entidad.

4. Contra dicha decisión la Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de reposición dentro del término previsto. Subsidiariamente solicitó que se expidieran a su costa copias para tramitar el recurso de queja (fls. 363-365, c. p.).

5. Mediante providencia del 9 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el referido recurso y dispuso dejar sin efectos la audiencia de conciliación realizada el 2 de octubre de 2014, con base en los siguientes argumentos:

Mediante providencia proferida en Sala Plena de H. Consejo de Estado, C.P. Enrique Gil Botero, del 25 de junio de 2014, radicación: 25000-23-36-000-2012-00395-01 (IJ) número interno: 49.299 en la que se unifica la jurisprudencia en torno la vigencia del Código General del Proceso indica: 

“En consecuencia, la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición que se explicará en el acápite a continuación, las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite. (...) De la norma trascrita se pueden extraer dos conclusiones generales: a) que las normas procesales prevalecen sobre las anteriores desde su entrada en vigencia, y b) que no obstante la regla general anterior, existen unas excepciones que permiten aplicar la norma derogada —pero vigente al momento de la actuación, petición o solicitud— de manera ultractiva para resolver: (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren comenzado a correr, (vi) los incidentes en curso, y (vii) las notificaciones que se estén surtiendo”. (Citado del texto) 

(...) la presente solicitud se resolverá bajo las normas contenidas en el Código General del Proceso, conforme remisión normativa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. 

Igualmente, es pertinente indicar que la presente decisión se adopta por la magistrada sustanciadora ya que el auto no se encuentra en las providencias enlistadas por el artículo 146 en armonía con el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.  

Por su parte, según lo previsto en el literal c) del artículo 626[1] en concordancia con el numeral 6 del artículo 627[2] del Código General del Proceso, los artículos 43 a 45 de la Ley 640 de 2001, perdieron su fuerza vinculante a partir del 1 de enero de 2014, eliminándose así el carácter obligatorio de la etapa de conciliación para aquellos procesos que terminaron con sentencia condenatoria de primera instancia, así como la consecuencia sancionatoria derivada de la inasistencia de la parte apelante a la diligencia, razón por la cual desde la fecha mencionada no existe sustento jurídico para convocar a conciliación y, mucho menos, para declarar desierto el recurso de apelación formulado por la parte que no asiste a la diligencia (fls. 376-378, c. p.).

En consecuencia, no existiendo lugar a la celebración de la audiencia fijada para el 2 de octubre de 2014, habrá de dejarse sin efecto las decisiones adoptadas en la misma y se dará curso al recurso de apelación interpuesto el 25 de agosto de 2014, por la entidad condenada Nación-Fiscalía General de la Nación, el cual se impetró dentro del término legal y fue sustentado, en los términos del artículo 212 del Código Contencioso Administrativo.  

CONSIDERACIONES

6. La Ley 1395 de 2010, con la finalidad de reducir la congestión judicial y fortalecer el uso de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, introdujo en su artículo 70(1) una modificación a lo señalado en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, que regulaba la conciliación judicial en materia de lo contencioso administrativo. De esta forma, indicó que para aquellos procesos en los cuales se profiriera fallo condenatorio durante la primera instancia, era preciso que el juez celebrara una audiencia de conciliación, a la cual debían comparecer obligatoriamente los apelantes, so pena de que se declararan desiertos los recursos por ellos presentados.

7. Posteriormente, el 18 de enero de 2011, se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual, en su artículo 192, mantuvo la referida disposición, en los siguientes términos:

Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso. 

8. El 12 de julio de 2012 fue expedido el Código General del Proceso como un sistema estructuralmente dirigido a la implementación de la oralidad, a fin de lograr la descongestión de los despachos judiciales, regulando la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios y los asuntos procesales de otras jurisdicciones que no se encuentren regulados en otras leyes.(2)

9. En sentencia de Sala Plena de esta Institución, proferida el 25 de junio de 2014, con el Consejero Ponente Enrique Gil Botero, con número de radicación 25000-23-36-000-2012-00395-01 y número interno 49 299, se dispuso que el Código General del Proceso es aplicable para todas las actuaciones surtidas a partir del 1 de enero de 2014 dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

10. Sin embargo, se aclaró que de conformidad con las reglas que rigen la aplicación de la ley procesal en el tiempo, en específico lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, (...) los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación”.

11. Ahora bien, dicha providencia omitió establecer si el Código General del Proceso era aplicable solamente para aquellos asuntos que se tramitan según lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo o también rige para los expedientes que en razón de la fecha de la interposición de su demanda les es aplicable lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.

12. Para resolver esa interrogante es preciso tener en cuenta que uno de los argumentos para darle vigencia inmediata al Código General del Proceso fue el hecho de que ya la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo— había instaurado la oralidad para los procesos que se surten en esta jurisdicción y, por tanto, desplegados los elementos técnicos y materiales necesarios para su correcto funcionamiento. Sin embargo, dicha decisión no tuvo en cuenta que la mayoría de los expedientes que tiene a su cargo esta Corporación, a menos en lo que atañe a la Sección Tercera, todavía se rigen por la preceptiva anterior, por haberse interpuesto la demanda con anterioridad al 2 de julio de 2012.

13. En esas condiciones, resulta imposible aplicar el Código General del Proceso para los asuntos que se tramitan por una vía escritural, porque, como es natural, se presentan múltiples discordancias e incompatibilidades con lo que prevé el Código Contencioso Administrativo, habida cuenta de la diferencia existente entre un régimen y otro, máxime cuando el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo dispone lo siguiente: (...) En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (...).

14. Por lo tanto, considera el despacho que debe entenderse que lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto de la entrada en vigencia del Código General del Proceso sólo puede predicarse respecto de aquellos expedientes que, de suyo, se están tramitando bajo un proceso oral, a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

15. Por ese motivo, se puede concluir que la audiencia que preveía el artículo 43 de la Ley 640 de 2000 a pesar de haber sido derogada por el Código General del Proceso, debe continuar siendo aplicada de forma ultractiva para todos aquellos asuntos que se rijan por el Código Contencioso Administrativo, incluyendo al presente proceso.

16. Si bien no desconoce el despacho que con mediante providencia del 6 de junio de 2014, el consejero Hernán Andrade Rincón, al pronunciarse respecto de la admisión de un recurso de apelación, consideró que el hecho de que la Ley 1437 de 2011 hubiere derogado de forma expresa el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, significaba que había desaparecido el deber de adelantar la audiencia de conciliación ante el a quo, en los eventos en los cuales se profiriera sentencia condenatoria(3), lo cierto es que dicha posición no corresponde a una postura unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

17. Por el contrario, recientemente la Sala de Subsección “B” ha sostenido que con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el legislador no pretendió eliminar del ordenamiento jurídico de forma inmediata las normas procesales anteriores, sino que, por el contrario, tan solo las derogó relativamente, de modo que aquellas continúan siendo aplicables de forma ultractiva para todos los procesos que iniciaron antes del 2 de julio de 2012. La anterior conclusión se ve validada si se interpreta la norma desde una perspectiva teleológica, pues debe recordarse que la Ley 1437 de 2011, a pesar de derogar la Ley 1395 de 2010 en lo relativo a la audiencia de conciliación, volvió a incluir en el artículo 192 una disposición de idénticos alcances. En ese entendido, no se puede dilucidar que la finalidad de la norma era derogar dicha figura procesal, ni remplazarla por otra, lo que lleva a pensar que, en realidad, se buscaba mantener el requisito procesal vigente para todos los procesos administrativos, con independencia de las normas procesales que les fueran aplicables al caso concreto. Al respecto se ha dicho:

5. Si bien es cierto que el efecto de la derogatoria de una norma es que desaparezca del ordenamiento jurídico y no sea posible su aplicación(4), puede ocurrir que estos efectos negativos pueden ser objeto de modificación o, inclusive, de aplicación relativa cuando el mismo legislador lo establezca así en virtud del ejercicio de su competencia constitucional en materia de expedición, interpretación, reforma y derogatoria de leyes —numeral 1º del artículo 150(5) de la Constitución Política—.  

(...) 

7. En este sentido, para poder interpretar qué efectos quiso darle el legislador a la derogatoria de unas normas de índole procesal, es preciso analizar de manera conjunta aquellas normas que se encargaron de regular la vigencia de la ley, su ámbito de aplicación, las derogatorias normativas y las restricciones que hubieran sido impuestas, ya que es en estas disposiciones en las que, en principio, quedaría plasmada la intención del legislador de que se continuara dando aplicación a normas de índole procesal derogadas, en algunos casos o situaciones específicas. 

8. En lo que respecta al caso concreto, estima el despacho que cuando el legislador dispuso en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 que los procesos iniciados o que estuvieran en curso antes del 2 de julio de 2012 continuarían sometiéndose al régimen jurídico anterior, lo que hizo fue limitar los efectos de las derogatorias establecidas en la misma ley con el objeto de que el régimen jurídico anterior continuara surtiendo efectos respecto de aquellos procesos iniciados antes de la entrada en vigencia de la nueva codificación procesal, es decir, estableció un régimen de transición para que continuaran aplicándose las normas derogadas en aquellos procesos iniciados antes del 2 de julio de 2012. 

9. Asimismo, lo anterior también conlleva a que se afirme que no fue intención del legislador darle efectos inmediatos y absolutos a la derogatoria de normas como el Decreto 01 de 1984, el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 o las demás enunciadas en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, pues al haber formado parte aquellas del régimen jurídico anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011, estas, por disposición de la ley, mantendrían su vigencia y efectos únicamente respecto de los procesos contenciosos iniciados antes del 2 de julio de 2012, lo que significa que sobre ellas únicamente operó una derogatoria relativa y no absoluta. 

(...) 

11. Por otra parte, estima el despacho que tampoco es posible considerar que cuando el legislador hizo mención al régimen jurídico anterior solamente se refería a las disposiciones contenidas en el Decreto 01 de 1984, por el contrario, si se tiene en cuenta que uno de los propósitos de la consagración de un régimen de transición es precisamente que se respeten las disposiciones anteriores a la entrada en vigencia de la nueva normatividad o codificación procesal, lo indicado es que se entienda que el régimen jurídico comprende todas aquellas disposiciones normativas autónomas o complementarias que se encontraban vigentes antes de que surtiera efectos la nueva legislación procesal, de ahí que deba entenderse que el régimen jurídico a que hace mención la Ley 1437 de 2011 no solo se limita al código contencioso anterior, sino que agrupa todas aquellas normas que se encontraban vigentes antes del 2 de julio de 2012, especialmente las enunciadas expresamente en el artículo 309 ibídem. 

(...) 

13. Ahora, en cuanto a la derogatoria expresa del artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, vale la pena mencionar que el motivo por el cual el legislador decidió consagrarla fue más por ejercer una adecuada labor técnica legislativa, que por eliminar el requisito de celebrar audiencia de conciliación cuando se apele una sentencia de carácter condenatorio, ya que su supresión expresa obedeció a que la nueva codificación procesal la contempló en su artículo 192, en los mismos términos previstos en la disposición derogada. De esto se desprende que en ningún momento fue intención del legislador que se suprimiera la exigencia de la celebración previa de conciliación judicial, antes de conceder el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de carácter condenatorio.  

(...) 

15. De igual forma, vale la pena poner de presente que tanto la Ley 1395 de 2010 como la Ley 1437 de 2011 consagraron la celebración de una audiencia de conciliación en aquellos eventos en los que se profiera una sentencia de carácter condenatorio y esta sea apelada, no con el ánimo de imponer una carga o trámite adicional con implicaciones negativas, sino para brindar a las partes inmersas en el conflicto la oportunidad de que lleguen a un acuerdo más favorable que ponga fin al litigio antes de surtirse la segunda instancia, en el que tengan como referente la decisión adoptada en primera instancia. Esto significa que la audiencia de conciliación además de tener un propósito de descongestión por evitar la segunda instancia, también podría llegar a tener efectos favorables a las partes en el sentido de que i) puede dar por terminado el proceso de manera anticipada y ii) puede servir para que se negocie el monto a pagar de la condena, en favor de los intereses de la parte que resultó vencida la en primera instancia(6). 

18. Así las cosas, comoquiera que en el presente caso el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró sin efectos la conciliación realizada el 2 de octubre de 2014 y procedió a conceder el recurso de apelación interpuesto, desconociendo lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, se ordenará remitirle el expediente de la referencia para que realice nuevamente la diligencia faltante.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que proceda a adelantar la audiencia de conciliación judicial establecida en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Danilo Rojas Betancourth.

1 “Adiciónese un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. // PAR.—Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso”.

2 Artículo 1º del Código Genera del Proceso.

3 “De conformidad con lo anterior, concluye el despacho que la etapa conciliatoria establecida con carácter obligatorio para aquellos procesos que terminaran con sentencia condenatoria de primera instancia, así como la consecuencia sancionatoria derivada de la inasistencia de la parte apelante a la diligencia, fue suprimida del ordenamiento jurídico desde el 2 de julio de 2012, en virtud de su derogatoria expresa dispuesta en el artículo 309 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual, desde la fecha mencionada, no existe sustento jurídico para convocar a conciliar y mucho menos, para declarar desierto el recurso de apelación formulado por la parte que no asiste a la audiencia”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 6 de junio de 2014, Exp. 2009-00066 (47741), C.P. Hernán Andrade Rincón.

4 [3] “En cuanto a los efectos de la derogatoria de una norma el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 establece: ‘Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería’”.

5 [4] “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: // 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes (...)”.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 6 de mayo de 2015, Exp. 1999-03846 (52200), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.