Auto 2012-00628 de julio 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-36-000-2012-00628-01(46740)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Diaz Del Castillo

Actor: Maria Valencia Arango y otros

Demandado: Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional

Referencia: Apelación auto - Medio de control de reparación directa

Bogotá, D. C., veintinueve de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo previsto en el art. 150 del CPACA, corresponde a esta corporación y Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.1 ibídem y 61 de la Ley 1395 de 2010.

2. El derecho de acceso a la justicia.

El Código Contencioso Administrativo establece requisitos que las demandas deben observar para que se proceda a su admisión, relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar en todo caso el derecho de acceso a la justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución.

Ahora bien, respecto del derecho fundamental en mención, la Sección Tercera de esta corporación ha señalado:

“(…), habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(1)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.

Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8º numeral 1 y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos(2) (se resalta).

A su turno, artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que ‘Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley’ (destaca la Sala).

Por su parte, el numeral 1 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, prevé que ‘Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil’ (resaltado fuera de texto original).

Por último, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada en nuestro país por la Ley 16 de 1972, establece:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso.

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (se destaca).

Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el este derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo(3). Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental(4), a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política”(5).

3. Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los hechos objeto de la demanda, la acción de la referencia debe ser rechazada por caducidad o si, como lo señala la parte actora, se cumplen los presupuestos para considerar que no han empezado a correr los términos para dar inicio al cómputo de la oportunidad para presentar la demanda.

4. Caducidad de la acción.

Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución.

5. Caducidad de la acción de reparación directa.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de las diversas acciones contenciosas, concretamente sobre la contractual y reparación directa, preceptúa —se resalta—:

“i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en l fecha de su ocurrencia.

Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

Siendo así, en orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión de agentes estatales, el término de los dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente, a partir de su ocurrencia o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la misma. Para el caso de la desaparición forzada, a partir de la ejecutoria del fallo definitivo del proceso penal o de la aparición.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la limitación temporal del derecho a acceder a la administración de justicia, fijada por el legislador, tiene fundamento en el principio de la seguridad jurídica, pues busca impedir que asuntos susceptibles de litigio permanezcan en el tiempo sin ser definidos judicialmente:

“La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada impide acudir ante la jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia”(6).

De otra parte, se tiene que la desaparición de una persona es un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, de modo que el término para contabilizar los dos años empieza a contarse a partir de su cesación, esto es, la aparición de la víctima o el real conocimiento de lo que aconteció.

6. Los principios pro actione y pro homine y la caducidad de la acción de reparación directa.

Los artículos 25 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos(7) establecen que, conforme a los principios pro actione y pro homine, el Estado colombiano debe garantizar que la autoridad prevista por el sistema legal interno no solo decida “sobre los derechos de toda persona”, sino también que interprete y aplique las normas de la convención y del ordenamiento jurídico interno de manera que no se suprima, limite o excluya el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la convención, en “otros actos internacionales de la misma naturaleza” y en la ley nacional.

En lo que tiene que ver con el principio pro actione y el derecho fundamental a acceder a la administración de justicia (C.P., art. 229), para efectos de determinar la caducidad de la acción de reparación directa, esta corporación ha señalado que el juez contencioso debe “computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que solo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción”(8) (subraya del texto). Igualmente, ha sostenido que, en virtud del derecho de acción, procede la admisión de la demanda cuando no es posible establecer si la acción se encuentra caduca para ese momento, “sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto”(9).

Así mismo, en relación con el principio pro homine, la jurisprudencia ha sostenido que se trata de un “ingrediente hermenéutico potencializador de los derechos fundamentales”, cuya “eficacia en el ordenamiento jurídico interno fue reconocida por el propio constituyente en disposiciones como el artículo 93 superior al consagrar que ‘Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno’(10)”.

En armonía con lo expuesto, cabe precisar que en virtud de los principios pro actione y pro homine, del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y del artículo 93 superior, entre dos interpretaciones posibles corresponde al juez resolver el caso concreto de la manera más beneficiosa, es decir, permitiendo el acceso a la justicia, de ser ello posible, para que el actor obtenga la reparación que demanda, si a ello hay lugar.

7. Caso sub lite.

A juicio de la Sala, es menester revocar el auto proferido el 31 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones que se exponen a continuación:

De la lectura del libelo demandatorio, se colige que la parte actora pretende la reparación del daño material y moral causado, por la “violación del Derecho Internacional Humanitario y los derechos fundamentales a la vida, a la libertad individual, a la integridad personal, al debido proceso, a la familia, a la igualdad, a la honra y el buen nombre con ocasión de la desaparición forzada de la que fuera víctima José Fernando Salgado, desde el 08 de enero de 1993 hasta la fecha; así como por el posterior defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en la investigación del crimen”, daño que, a juicio de la parte actora, no se ha concretado y sigue vigente, hasta tanto no se produzca la aparición del señor José Fernando Salgado, se conozca su paradero o se pueda establecer lo que aconteció realmente.

Ahora bien, la Sala advierte que, según los hechos narrados, no se cuenta con claridad sobre las circunstancias que produjeron la desaparición del señor José Fernando Salgado, se conoce sí que fue visto por última vez frente a la playa de “Johnny Kay” de la Isla de San Andrés, mientras compartía con sus compañeros conscriptos, en cuanto prestaba servicio militar obligatorio a órdenes del Batallón de Infantería de Marina de San Andrés Islas, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda se tenga certeza sobre su paradero.

En consecuencia, en virtud de la prevalencia del derecho fundamental de la demandante al acceso a la administración de justicia y de los principios pro actione y pro homine, previstos en los artículos 25 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos(11), respectivamente, así como del principio pro damato el cual “busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas”(12), la Sala revocará el auto proferido el 31 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera-Subsección A que rechazó la demanda, por caducidad de la acción.

Lo anterior, sin perjuicio de la necesidad de analizar el fenómeno, con base en las pruebas que se alleguen, debiendo para ello tener en cuenta que el 21 de noviembre de 2011 la parte demandante formuló solicitud de conciliación prejudicial ante el agente del Ministerio Público y el 3 de febrero de 2012 se surtió la audiencia respectiva (fls. 37, 38 y 66 a 74, cdn. pruebas). De lo que se concluye que, en virtud de los artículos 13 de la Ley 1285 de 2009(13) y 3º del Decreto 1716 del mismo año(14), el término de caducidad de la acción se suspendió desde el 21 de noviembre de 2011 hasta el 3 de febrero de 2012, fecha en que expidió la constancia de que trata el citado artículo 3.

En armonía de lo expuesto, se evidencia que la parte actora reclama un perjuicio generado con ocasión de la desaparición del señor José Fernando Salgado Valencia, quien se encontraba prestando el servicio militar obligatorio en el Batallón de Infantería de Marina de San Andrés Islas, sin que al inicio de la actuación resulte posible establecer con exactitud su paradero, de lo que se colige que todo parece indicar que el daño no ha cesado, razón suficiente para revocar la providencia impugnada.

En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

Primero: REVOCAR el auto proferido el 31 de enero de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

Segundo: Por reunir los requisitos legales ADMITIR la demanda de reparación directa instaurada por los señores María Valencia Arango de Salgado, María Cecilia, María Patricia y Juan Gregorio Salgado Valencia, Luis Felipe Baena Salgado y Diana Ivonne Pérez Salgado contra la Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Ministerio de Defensa-Armada y Ejército Nacional-Ministerio de Relaciones Exteriores y Departamento Administrativo de Seguridad-DAS.

Tercero: NOTIFÍQUESE personalmente al i) representante legal de la Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura, del Ministerio de Defensa-Armada y Ejército Nacional, del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Departamento Administrativo de Seguridad-DAS en supresión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 198 y 199 del CPACA y ii) señor agente de Ministerio Público, sin perjuicio de las comunicaciones por medio electrónico(15).

Cuarto: DISPONER que se notifique por estado a los señores María Valencia Arango de Salgado, María Cecilia, María Patricia y Juan Gregorio Salgado Valencia, Luis Felipe Baena Salgado y Diana Ivonne Pérez Salgado.

Quinto: Para gastos procesales se SEÑALA la suma de ciento cincuenta mil pesos ($150.000), que deberán ser consignados por la parte demandante a nombre de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sexto: DAR EL TRASLADO de que trata el artículo 172 del CPACA.

Las anteriores previsiones serán cumplidas por el a quo.

En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo».

(1) “La libertad del juez (en aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.

(2) “El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no solo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos —CIDH—, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995)”: Balbuena, Patricia “La Justicia no tiene rostro de mujer – obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia”. En: AA. VV. El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, pp. 240 a 243.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.

(4) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992; C-543 de 1992; C-544 de 1992; T-554 de 1992; C-572 de 1992; T-597 de 1992; C-599 de 1992; C-093/93, T-173 de 1993; T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1944, T-067 de 1995, C-084 de 1995 , T-190 de 1995, C-037 de 1996, T-268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091/00, C-1195 de 2001.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19001-23-31-000-1998-02300-01 (19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

(6) Auto de 19 de julio de 2007, expediente 31135, C. P. Enrique Gil Botero.

(7) Incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1992.

(8) Auto de 13 de diciembre de 2007, expediente 33991, C. P. Ramiro Saavedra Becerra.

(9) Auto de 22 de marzo de 2007, expediente 32935, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(10) Sentencia de 22 de enero de 2009, radicado 68001-23-15-000-2007-00682-01, C. P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(11) Incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1992.

(12) Auto de 13 de diciembre de 2007, expediente 33991, C. P. Ramiro Saavedra Becerra.

(13) “Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: // ‘Artículo “42A” Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial’”.

(14) “Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: || a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o || b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o || c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. || En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. || La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. || Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”.

(15) Notificación electrónica. “Las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación.

Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título.

La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración”.