Auto 2012-00765 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado Sustanciador:

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de 2016.

Ref.: Expediente 25000232400020120076501

Nº interno: 20750

Demandante: Valores Urbanos S.A.

Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

Régimen: Código Contencioso Administrativo (CCA)(1)

Auto que admite apelación

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, inclusive.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Valores Urbanos S.A., mediante apoderado judicial, pidió lo siguiente:

1. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo Resolución Administrativa Nº 1129 de julio 15 de 2011, por medio de la cual la Superintendencia Financiera de Colombia adopta una medida administrativa contra VALORES URBANOS SAS.

2. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo – Resolución Administrativa 1993 de noviembre 4 de 2011, por medio de la cual la Superintendencia Financiera resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución Administrativa Nº 1129 de julio 15 de 2011, suscrita por JUAN PABLO ARANGO ARANGO en su condición de superintendente delegado adjunto para la supervisión institucional.

3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho condene solidariamente a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio y al Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión Institucional, señor JUAN PABLO ARANGO ARANGO como persona natural, al pago por concepto de los perjuicios materiales que ha sufrido mi representada como consecuencia de la expedición de las resoluciones atrás citadas, los cuales se calculan en $ 182.864.151.417.oo de pesos, que se sustentan y justifican en el capítulo pertinente del presente escrito.

4. (...)

2. La demanda correspondió, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El tribunal por auto del 12 de julio de 2012, la admitió(2) y, por auto del 12 de septiembre de 2013, el tribunal abrió el proceso a pruebas.

4. El auto apelado.

La Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 10 de octubre de 2013, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda. Las razones que fundamentaron el auto fueron las siguientes:

Que los actos administrativos demandados no son objeto de control judicial porque fueron dictados por la Superintendencia Financiera de Colombia en ejercicio de las facultades jurisdiccionales otorgadas por el Decreto 4334 de 2008.

Adujo que conforme con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 4334 de 2008, las decisiones de toma de posesión que se adopten en desarrollo de intervención tienen efectos de cosa juzgada, con carácter jurisdiccional, por tanto, no pueden ser objeto de control judicial.

Que por auto del 14 de agosto de 2013(3), esta Sala precisó que las decisiones que profieran la Superintendencia Financiera no son objeto de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de verdaderas decisiones judiciales.

5. El recurso de apelación.

La parte demandante apeló y pidió que se revocara el auto que declaró la nulidad de todo lo actuado. Para el efecto, sostuvo lo siguiente:

Que el tribunal incurrió en un error al considerar que la Superintendencia Financiera decretó la toma de posesión, pues que en realidad, decretó medidas administrativas. Que solamente cuando la Superintendencia declara la toma de posesión dicta actos jurisdiccionales.

Que la Superintendencia Financiera no decretó la toma de posesión, por tanto, no se trata de una medida jurisdiccional sino de una medida administrativa. Que, en este caso, la Superintendencia inició un trámite administrativo, no un proceso jurisdiccional que se utiliza de manera excepcional.

CONSIDERACIONES

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala debe resolver si los actos administrativos demandados son susceptibles de control judicial, y, por lo tanto, si fue procedente declarar la nulidad de lo actuado.

Lo primero que conviene decir es que los actos acusados se dictaron con ocasión de la intervención estatal declarada por el gobierno nacional, mediante Decreto 4334 de 2008(4). La intervención estatal se declaró debido a la crisis social y económica que se presentó en el país, en el año 2008, por el ejercicio de la actividad financiera de forma ilegal.

El proceso de intervención estatal tenía como fin la suspensión inmediata de las actividades financieras no autorizadas y el establecimiento de mecanismos idóneos y eficaces tendientes a buscar la pronta devolución de los dineros captados del público(5).

Para lograr ese objetivo, el Decreto 4334 otorgó amplias facultades a la Superintendencia de Sociedades para que interviniera en las operaciones y, en general, sobre el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que desarrollaran o participaran en actividades de captación ilegal de dinero.

La Superintendencia Financiera también quedó a cargo de esa función, pero sólo en los casos en que, previo a la expedición de dicho decreto, hubiese adelantado alguna investigación, en ejercicio de la función de control sobre las personas que realizaran actividades financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. En ese evento, la Superintendencia Financiera podía continuar con el proceso hasta que se determinara la actividad no autorizada y, posteriormente, debía remitir la actuación a la Superintendencia de Sociedades para que terminara el proceso de intervención.

El proceso de intervención estatal creado por el Decreto Legislativo 4334 de 2008 es de naturaleza jurisdiccional, si se tiene en cuenta que a la Superintendencia de Sociedades se le otorgaron funciones judiciales y que a las decisiones que se profieren en ese proceso se les asignó el carácter de jurisdiccional(6).

Sobre la naturaleza jurisdiccional del proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008, es importante traer a colación, por lo pertinente, la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 2009(7), que dijo:

“(...) en varios artículos del Decreto 4334 se dispone que la intervención de la Superintendencia es de naturaleza administrativa —arts. 3º y 7º—; pero a continuación, incluso en esos mismos dos preceptos, y en otros más, se dispone, por ejemplo, que: ‘El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional’ —art. 3º— (Negrillas fuera de texto). En este mismo sentido, los artículos 7º parágrafo 1º(8), 8º(9), 10(10), entre otros, también disponen lo mismo, de donde se deduce, finalmente, que se trata de un proceso de naturaleza jurisdiccional”. (Subraya la Sala).

Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-145 de 2009, analizó las facultades jurisdiccionales otorgadas por el Decreto 4334 de 2008 a la Superintendencia de Sociedades y sobre el particular dijo:

La norma bajo análisis (se refiere al art. 3° del D. 4334/2008) estipula igualmente que las decisiones de toma de posesión ‘tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes en única instancia y con carácter jurisdiccional’, lo cual tampoco se observa contrario a la Constitución, por las siguientes razones:

3.1. El ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Superintendencia de Sociedades encuentra fundamento en el artículo 116 superior, según el cual ‘excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas’; ha de entenderse que la acepción ‘ley’ hace referencia no sólo a las normas que expide el Congreso en desarrollo de su función legislativa ordinaria, sino también a aquellas disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es el caso de los decretos legislativos de estados de emergencia social (art. 215, Const.), a los cuales la Carta expresamente atribuye ‘fuerza de ley’. 

Conviene recordar, al respecto, que la jurisprudencia de esta Corte ha avalado el desempeño de la función jurisdiccional por parte de la Superintendencia de Sociedades, como entidad administrativa nacional encargada de la inspección, vigilancia y control de sociedades no vigiladas por otras superintendencias, en desarrollo de procesos de liquidación obligatoria de sociedades mercantiles, reconociendo que las decisiones que adopte en ese ámbito constituyen providencias judiciales. 

Además, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa entidad en desarrollo de la función de intervención, en particular la toma de posesión, que puede suscitar verdaderos conflictos de intereses con eventuales efectos jurídicos en otros procesos judiciales, dado que en el contexto del Decreto 4334 de 2008 esa medida tiene por finalidad asumir la administración de la intervenida para devolver los dineros captados irregularmente del público, adoptando decisiones para cumplir con ese objetivo, las cuales, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al ámbito de control de la justicia contenciosa administrativa

3.2. En lo que hace al carácter ‘erga omnes’ de la cosa juzgada, no comparte la Corte la apreciación del Procurador de que tal medida es inconstitucional por ser una condición extraña a la naturaleza de las sentencias, pues en verdad se trata de un asunto propio del ámbito de configuración legislativa y además en la Carta no existe precepto alguno que prohíba al legislador de excepción atribuir tales efectos a las decisiones judiciales, los cuales además se justifican, para el caso, en función de los fines propuestos con la emergencia social y con el Decreto 4334 de 2008 que se revisa, de combatir eficazmente las perpetración de modalidades de captación y recaudo irregular de dineros del público y obtener la pronta devolución de los dineros invertidos. 

Según explica quien interviene en representación de la Superintendencia de Sociedades, fue necesario diseñar un procedimiento ‘sui generis’ que recoge elementos propios de los procesos concursales, como es el carácter universal de sus decisiones, las cuales deben vincular jurídicamente a todos los interesados, presentes, ausentes y disidentes, para que gocen de igualdad de oportunidades en la defensa y promoción de sus intereses; de ahí, que tales decisiones deban tener efectos generales o ‘erga omnes’ en relación con tales sujetos, y además deban estar revestidas del valor de cosa juzgada, pues por razones de interés general y seguridad jurídica es indispensable que esa clase de causas judiciales sean resueltas en forma definitiva. 

3.3. Tampoco vulnera la Constitución que las decisiones de toma de posesión sean adoptadas en única instancia, pues como lo ha expresado en forma reiterada esta Corte, el principio de la doble instancia no es absoluto y, por lo tanto, no rige para toda clase de actuaciones jurisdiccionales”. (Subraya la Sala).

Como se ve, el proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008 es jurisdiccional. Se trata de uno de los casos en que las autoridades administrativas actúan en ejercicio de una función jurisdiccional. Luego, las decisiones que profieran esas autoridades no son objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque se trata de verdaderas decisiones judiciales.

En ese contexto, la Sala decidirá el caso concreto.

La sociedad Valores Urbanos propuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 1129 de 2011 y 1993 de 2011, proferidas por la Superintendencia Financiera de Colombia.

En esos actos, la Superintendencia Financiera, en ejercicio de las facultades previstas en el Decreto 4334 de 2008 y el numeral 2º del artículo 11.2.1.4.34 del Decreto 2555 de 2010, emitió una medida de intervención estatal respecto de la sociedad Valores Urbanos que consistía en la suspensión inmediata de las actividades no autorizadas de captación o recaudo de dineros al público.

La suspensión inmediata de actividades es una medida es una medida de intervención estatal prevista en literal d) del artículo 7°(11) del Decreto 4334 de 2008 y consiste en la interrupción de las actividades de captación de recursos sin autorización estatal.

Se trata, pues, de una medida de intervención estatal dictada en un proceso de naturaleza jurisdiccional que no tiene control judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, los actos demandados no son objeto de control jurisdiccional, en cuanto se profirieron en ejercicio de una función judicial atribuida por el Decreto Legislativo 4334 de 2008, tal y como lo concluyó el a quo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Confírmase el auto apelado, que decretó la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda por falta de jurisdicción.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

Consejeros: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidente de la Sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 La demanda fue presentada el 7 de junio de 2012.

2 Fl. 214 del expediente.

3 Exp. 2500023240002010000720-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

4 “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”.

5 “ART. 2º—Objeto. La intervención es el conjunto de medidas administrativas tendientes, entre otras, a suspender de manera inmediata las operaciones o negocios de personas naturales o jurídicas que a través de captaciones o recaudos no autorizados, tales como pirámides, tarjetas prepago, venta de servicios y otras operaciones y negociaciones masivas, generan abuso del derecho y fraude a la ley al ejercer la actividad financiera irregular y, como consecuencia, disponer la organización de un procedimiento cautelar que permita la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de tales actividades”.

6 “ART. 3º—Naturaleza. El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional”.

7 M.P. Enrique Gil Botero. Exp. 11001-03-15-000-2009-00732-00. Control inmediato de legalidad del Decreto 1910 de 2009.

8 “PAR. 1º—La providencia que ordena las medidas anteriores surte efectos desde su expedición y se ordenará su inscripción en el registro de la Cámara de Comercio del domicilio principal del sujeto de intervención, de sus sucursales y agencias, y contra la misma no procederá recurso alguno”. (Negrillas fuera de texto).

9 “ART. 8º—Providencia que ordena la toma de posesión. Si los alcaldes informan a la Superintendencia de Sociedades sobre la necesidad de adopción de medidas establecidas en el artículo 7° de este decreto, esta entidad consultará la base de datos de las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria, si se encuentra autorizada la persona jurídica objeto de intervención”. (Negrillas fuera de texto).

10 “ART. 10.—Devolución inmediata de dineros. Este procedimiento se aplicará por la Superintendencia de Sociedades cuando previamente haya decretado la toma de posesión. En este caso se aplicará el siguiente procedimiento: 

“a) Dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición de la providencia de toma de posesión, el agente interventor publicará un aviso en un diario de amplia circulación nacional, en el cual se informe sobre la medida de intervención, o por cualquier medio expedito. Así mismo, la Superintendencia de Sociedades fijará en su página web copia de la providencia; 

“b) En el mismo aviso, el agente interventor convocará a quienes se crean con derecho a reclamar las sumas de dinero entregadas a la persona natural o jurídica intervenida, para que presenten sus solicitudes en el sitio o sitios que señale para el efecto, dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del aviso; 

“c) La solicitud deberá hacerse por escrito con presentación personal ante el interventor, acompañado del original del comprobante de entrega de dinero a la persona intervenida; 

“d) El agente interventor, dentro de los veinte (20) días siguientes al vencimiento del término anterior, expedirá una providencia que contendrá las solicitudes de devolución aceptadas y las rechazadas, la cual será publicada en la misma forma de la providencia de apertura. Contra esta decisión procederá el recurso de reposición que deberá presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición de esta providencia. Las devoluciones aceptadas tendrán como base hasta el capital entregado; 

“e) La interposición de los recursos no suspenderá el pago de las reclamaciones aceptadas, las cuales serán atendidas dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la ejecutoria de la providencia, por conducto de entidades financieras, previo endoso del título de depósito judicial de la Superintendencia de Sociedades a favor del agente interventor; 

“f) Los recursos de reposición serán resueltos dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo de presentación, luego de lo cual se atenderán las devoluciones aceptadas dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de la decisión y el saldo, si lo hubiere, acrecerá a todos los beneficiarios de la devolución a prorrata de sus derechos; 

“PAR. 1º—Criterios para la devolución. Para la devolución de las solicitudes aceptadas, el agente interventor deberá tener en cuenta los siguientes criterios: 

“a) Se atenderán todas las devoluciones aceptadas dividiendo por el número de solicitantes, hasta concurrencia del activo y hasta el monto de lo aceptado; 

“b) En caso de que sean puestos a disposición o aparezcan nuevos recursos, se aplicará el procedimiento anteriormente señalado para el pago de devoluciones aceptadas insolutas; 

“c) En el evento en el que se demuestre que se han efectuado devoluciones anteriores a la intervención a cualquier título, estás sumas podrán ser descontadas de la suma aceptada por el agente interventor. 

“PAR. 2º—Los días señalados en el presente procedimiento se entenderán comunes.

“PAR. 3º—Los honorarios del agente interventor y los gastos propios de la intervención, serán cancelados con cargo al patrimonio de la intervenida y, en su defecto, del fondo cuenta que para el efecto sea constituido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con las instrucciones impartidas por la Superintendencia de Sociedades”. (Negrillas fuera de texto)

11 “ART. 7º—Medidas de intervención. En desarrollo de la intervención administrativa, la Superintendencia de Sociedades podrá adoptar las siguientes medidas:

(...)

e) La suspensión inmediata de las actividades en cuestión, bajo apremio de multas sucesivas, hasta de dos mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta medida se publicará en un diario de amplia circulación nacional indicando que se trata de una actividad no autorizada.

(...).