Sentencia 2013-00005 de mayo 15 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 20001233300020130000501 (20295)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Fundación Festival de la Leyenda Vallenata

Demandado: Municipio de Valledupar

Asunto: Contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho

Asunto: apelación auto que rechazó la demanda

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala debe resolver si los actos administrativos demandados son susceptibles de control judicial, y, por lo tanto, si fue procedente el rechazo de la demanda.

Para resolver, la Sala reitera(4) que las acciones impugnatorias, es decir, aquellas acciones mediante las cuales se ventilan pretensiones dirigidas a atacar la validez de un acto administrativo particular(5), parten de un presupuesto fundamental que consiste en que no todos los actos de la administración son actos administrativos propiamente dichos y, por ende, susceptibles de cuestionamiento por la vía jurisdiccional. Dicho de otro modo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos jurídicos definitivos, que son los verdaderos actos administrativos, y no contra actos de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos. Así, por ejemplo, los actos preparatorios, los actos de simple ejecución y los actos de trámite, no son demandables mediante este tipo de acciones. Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular. El único acto de trámite demandable es el que declara desistida la petición en interés particular, según el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011(6).

No todo lo que la administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos(7).

En las actuaciones administrativas de cobro coactivo que se rigen por el estatuto tributario(8), esto es, aquellas que adelantan las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política(9), también se profieren actos de trámite y preparatorios.

Por eso, el artículo 833-1 del estatuto tributario, que se aplica en las actuaciones administrativas adelantadas por las entidades territoriales en virtud de lo previsto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, dispone la regla según la cual, “las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas”.

En concordancia con esa disposición, el artículo 835 del estatuto tributario dispone que “dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”.

Ahora, con respecto a los actos de ejecución, la Sala reitera(10) que estos actos se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Por tanto, estos actos no son susceptibles de control judicial.

De manera que, para definir si los actos que se demandan en este proceso son demandables, la Sala analizará: (i) si se expidieron dentro de una actuación administrativa de cobro coactivo, y si son demandables ante la jurisdicción (ii) o si son actos definitivos o de ejecución.

Sobre lo primero, la Sala precisa que los actos demandados no se profirieron dentro de una actuación administrativa de cobro coactivo. Por el contrario, se expidieron como trámite previo y obligado para dar inicio a esa actuación. Veamos:

Del estudio del expediente la Sala encuentra probado que:

1. Mediante las resoluciones 2 del 26 de mayo de 2010 y 1 del 26 de mayo de 2010, la Secretaría de Hacienda Municipal de Valledupar practicó liquidaciones oficiales de aforo por concepto del impuesto de espectáculos públicos a cargo de la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata, correspondientes a las vigencias fiscales 2009 y 2010.

Esas liquidaciones oficiales de aforo no fueron objeto de recursos y, por lo tanto, quedaron ejecutoriadas y representan un acto administrativo definitivo de carácter particular y concreto, con mérito ejecutivo.

2. A efectos de evitar el proceso administrativo de cobro coactivo, y con fundamento en el Acuerdo 34 del 31 de diciembre de 2008(11), por medio del cual se adoptó el estatuto tributario del municipio de Valledupar, el 8 de abril de 2011, la Secretaría de Hacienda Municipal de Valledupar y la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata suscribieron un acuerdo de pago en el que la fundación se comprometió a pagar el impuesto en las siguientes condiciones: La obligación(12) debía pagarse a más tardar en un plazo de 36 meses contados a partir del 4 de abril de 2011, en los siguientes contados: Un veinte por ciento(13), dentro de los cinco días hábiles siguientes a la orden de desembargo de las cuentas bancarias de la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata, por parte de la Secretaría de Hacienda del municipio de Valledupar, y el dinero restante por cuotas iguales semestralmente(14).

3. El 26 de diciembre de 2011, se promulgó la Ley 1493, “Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”, que previó, para los productores de espectáculos públicos que durante el año 2011 hubieren pagado los impuestos de espectáculos públicos, el beneficio de quedar al día por el impuesto de los años anteriores. Y para aquellos que no hubieran pagado la obligación, se les exoneró del pago de intereses y sanciones si realizaban el pago dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de la ley.

4. El 8 de febrero de 2012, la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata le formuló una petición al alcalde de Valledupar en el sentido de que la Secretaría de Hacienda Municipal de Valledupar reconociera a su favor el beneficio para los contribuyentes cumplidos de que trata el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011, esto es, quedar al día por todas las obligaciones anteriores a 2011 incluidas en el acuerdo de pago suscrito el 8 de abril de 2011. No hay constancia en el expediente sobre la respuesta dada por el municipio de Valledupar a esta petición.

5. El 16 de mayo de 2012, mediante Resolución 344 (acto que se demanda) el municipio de Valledupar dejó sin efectos el acuerdo de pago porque la fundación incumplió con lo pactado el 8 de abril de 2011.

6. El 27 de junio de 2012, a instancia del recurso de reposición, mediante la Resolución 559 del 27 de junio de 2012, el municipio de Valledupar confirmó la Resolución 344 del 16 de mayo de 2012.

7. Mediante resolución sin número, del 12 de septiembre de 2012, la tesorera municipal libró mandamiento de pago.

Con fundamento en los hechos narrados, la Sala advierte que:

Las resoluciones 1 y 2 del 26 de mayo de 2010, por medio de las cuales se practicó la liquidación de aforo fiscal por concepto del impuesto de espectáculos públicos a la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata, son los títulos ejecutivos que tiene el municipio para iniciar el proceso de cobro coactivo. Esas resoluciones se encuentran ejecutoriadas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 87 y 89 del CPACA(15).

Por tanto, el municipio de Valledupar podía iniciar el proceso de cobro coactivo, como mecanismo eficaz para el cobro de las deudas fiscales. Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 304 del estatuto tributario de Valledupar, el municipio suscribió un acuerdo de pago con la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata. En virtud de ese acuerdo, se suspendió el cobro coactivo de la obligación fiscal. La Fundación Festival de la Leyenda Vallenata incumplió el acuerdo. Dijo acogerse a la Ley 1493 de 2011, que derogó el impuesto de espectáculos públicos y consagró unos beneficios para los contribuyentes cumplidos, esto es, que los exoneró del pago de las obligaciones anteriores a 2011, en el evento en que se encontraran al día con las obligaciones correspondientes a este año y, en caso de mora de dichas obligaciones, las deudas de los años anteriores quedarían exentas de sanciones e intereses, siempre que se pusieren al día dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de la ley.

Encuentra la Sala que la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata alegó que las obligaciones tributarias objeto del acuerdo de pago se extinguieron ipso jure en virtud del beneficio consagrado en el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011.

Habida cuenta de que la Ley 1493 de 2011 se expidió con posterioridad a las liquidaciones oficiales, lo propio era que la excepción de extinción de la obligación tributaria se alegara en la actuación administrativa de cobro coactivo.

Ahora bien, el acto por medio del cual el municipio de Valledupar dejó sin efectos el acuerdo de pago suscrito con la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata no es un acto definitivo, es un acto de ejecución, en tanto pretende que la administración inicie el proceso de cobro de la obligación contenida en las resoluciones de aforo que, como se dijo, son los títulos ejecutivos para iniciar el cobro coactivo.

En este orden de ideas y como lo que realmente pretende la demandante es que se declare que la obligación de pagar se extinguió en razón de la Ley 1493 de 2011, esta circunstancia, se reitera, debe ser discutida en el proceso de cobro coactivo como excepción.

Por lo anterior, se impone el rechazo de la demanda, como acertadamente lo decidió el a quo, pero porque, como se dijo, los actos demandados no son actos definitivos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA(16), sino actos de ejecución.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. Confírmase el auto del 18 de abril de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, pero por las razones expuestas en este proveído.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, once (11) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-23-27-000-2007-00120-02 [18456]. Demandante: Almacenes Generales de Depósito Mercantil S.A., Almacenar. Demandado: DIAN. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(5) El acto general o reglamento también se puede impugnar, pero no requiere de ningún agotamiento de vía gubernativa o cosa parecida.

(6) Artículo declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-818 del 1º de noviembre de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Los efectos de la declaración de inexequibilidad fueron diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014.

(7) En otro contexto distinto al que se está tratando, pero refiriéndose a actos análogos al ahora analizado, el tratadista Roberto Dromi define el simple acto de la administración, para diferenciarlo del acto administrativo propiamente dicho. Dice Dromi:

“El simple acto de la administración es la declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta. Son simples actos de la administración las propuestas y los dictamines(sic).

(...).

Los simples actos administrativos están exentos de eficacia jurídica directa e inmediata, y tienen un régimen jurídico propio. No obstante, se les aplica analógicamente el régimen jurídico del acto administrativo.

Los simples actos de la administración no gozan del principio de estabilidad. Tampoco son susceptibles de impugnación. Son irrecurribles (RLNPA, art. 80) y no requieren publicación ni notificación. Solo basta el conocimiento del órgano que solicitó la propuesta o el dictamen.

Derecho administrativo. Roberto Dromi. Ediciones Ciudad Argentina. 5ª Edición. 1996. Páginas 291 y ss.

(8) Los artículos 100 y 101 de la Ley 1437 de 2011 establecieron, respectivamente, las entidades públicas que se someten al procedimiento administrativo de cobro coactivo previsto en esa ley (las listadas en el par. del art. 104 ib.) y las reglas del procedimiento de cobro coactivo.

El nuevo CPACA no modificó ni los sujetos ni la regla prevista en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 porque, en primer lugar, el parágrafo del artículo 104 del CPACA entiende por entidad pública, para los efectos del código, a todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Esta norma, debe interpretarse en armonía con el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, que exige, además, que tales entidades deben tener a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos

En segundo lugar, el CPACA establece que para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas, a saber:

1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.

2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el estatuto tributario.

3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del estatuto tributario.

Como se puede apreciar, todas las entidades públicas a las que nos hemos referido, desde el año 2006, ya rigen las actuaciones administrativas de cobro coactivo por las reglas del estatuto tributario. Por tanto, en adelante también se aplicarán las reglas de los numerales 1º y 3º del artículo 100 del CPACA.

(9) Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006.

(10) Expediente 2013-00296-01(20212), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Auto del 26 de septiembre de 2013.

(11) ART. 304.—Facilidades de pago. El secretario de hacienda municipal podrá, mediante la suscripción de acuerdos de pago, conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos del orden municipal, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros o cualquier otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la administración (...).

El artículo 814 del estatuto tributario, prevé la posibilidad de otorgar facilidades de pago.

(12) El valor liquidado como obligación a cargo de la Fundación Festival de la Leyenda Vallenata fue la suma de $ 629.900.000.

(13) Equivalente a la suma de $ 125.980.000.

(14) Por valor de $ 100.784.000, cada una.

(15) ART. 87.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los reíros interpuestos. 3. Desde el días siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo.

ART. 89.—Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato (...).

(16) ART. 43.—Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.