Auto 2013-00008 de febrero 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 11001-03-26-000-2013-00008-00 (45.989)

Consejero ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Luis Carlos Paternostro Severiche

Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Energía y otros

Referencia: acción de nulidad

Bogotá, D.C., catorce de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a resolver sobre la admisión de la demanda, se analizará si el medio de control que la parte ejerce es el correcto —nulidad por inconstitucionalidad—, teniendo en cuenta que de no serlo, y de corresponder al de simple nulidad, la legitimación y el trámite procesal es diferente, según lo dispone el artículo 184 del CPACA(1).

En efecto, esta disposición, cuyo fundamento jurídico son los artículos 237.2 de la Constitución Política(2) y el artículo 49 de la Ley Estatutaria 270 de 1996(3) no sólo contempla una regla de competencia especial, en virtud de la cual la sustanciación del proceso le corresponde al magistrado ponente, pero la sentencia la dicta la Sala plena de lo contencioso administrativo, y además también establece reglas y términos especiales para la admisión de la demanda —art. 184.3—, su traslado —art. 184.4a—, la etapa probatoria —art. 184.5—, entre otros preceptos diferenciados del procedimiento común, según lo previsto en los artículos 179 y siguientes del mismo código. Ahora bien, la necesidad de establecer con precisión este aspecto procede del inciso primero del artículo 171 ibídem, que en armonía con el artículo 228 de la Constitución Política(4) establece: “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada...”.

En este sentido, se considera que el medio de control —antes denominado por la ley acción de nulidad por inconstitucionalidad—, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque ese solo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro que el artículo 135 preceptúa que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”.

No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general, corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. Dispone el artículo 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”.

Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley.

En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos —para efectos de esta providencia— se destacan tres: i) que la norma demanda(sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo —por autorización de la Constitución—.

En las condiciones expuestas, el despacho advierte que la naturaleza jurídica de la norma demandada —D. 2235/2012, arts. 1º y 2º— no es la de un reglamento autónomo o praeter legem, sino un reglamento secundum Iegem, es decir, de aquellos que se expiden al amparo del artículo 189.11 de la Constitución Política(5), para la cumplida ejecución de las leyes(6).

La acreditación de esta circunstancia se confirma por dos razones: porque el encabezado del Decreto 2235 lo invoca o reconoce —criterio formal— al establecer que: “Por el cual se reglamentan el artículo 6º de la Decisión 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones y el artículo 106 de la ley 1450 de 2011 en relación con el uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley” y agrega que también se expide: “En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las contenidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en virtud de lo establecido en el artículo 6º de la Decisión 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, CAN, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011” y esto se concluye porque el estudio que se hace de la norma misma —criterio material— evidencia que en realidad se trata de un reglamento subordinado a la ley, es decir, que es de aquellos que sólo se pueden expedir previa ley que soporte su existencia, dependiente, necesariamente, de la preexistencia de la misma.

Eh conclusión, se entiende que en la demanda en realidad se ejerció el medio de control denominado nulidad —CCA, art. 137—, porque si bien las normas que se consideran infringidas tienen rango constitucional, el reglamento demandado es secundum legem, no autónomo.

En estas condiciones, por reunir los requisitos legales establecidos en los artículos 171 del CCA —L. 1437/2011—, se admite la demanda en contra de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Justicia y Derecho.

Notifíquese personalmente al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Justicia y Derecho —CCA, art. 171.1— o a quienes se les haya delegado esa facultad, de conformidad con lo establecido en los artículos 198 del CPACA y 612 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 199 del CPACA. Copia de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría del despacho a disposición del notificado.

Notifíquese a la parte demandante por estado, de conformidad con el artículo 171.1 ibídem.

Notifíquese personalmente al Ministerio Público delegado ante este despacho, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado —teniendo en cuenta que la demanda se dirigió contra una entidad del orden nacional, y que esta agencia tiene competencia para actuar en defensa de esta clase de entidades(7)—, de conformidad con lo establecido en los artículos 198 del CPACA y 612 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 199 del CPACA.

Ahora bien, toda vez que en este proceso puede estar interesada la comunidad, como medio de control de nulidad simple que es, se ordena informarle a través del sitio web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o el sitio web del Consejo de Estado, según que esté o no en funcionamiento aquél.

Las entidades demandadas y el Ministerio Público, contarán con el término de treinta (30) días para los efectos pertinentes a que se refiere el artículo 172. Este plazo comenzará a correr al vencimiento común de veinticinco (25) días, después de surtida la última notificación personal —art. 612 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 199 del CCA—.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 171 ibídem, no se causarán gastos ordinarios del proceso por tratarse de una demanda de nulidad simple.

Las entidades demandadas darán cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 175 ibídem, so pena de incurrir en falta gravísima.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. Admítese la demanda, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad.

2. Notifíquese a la parte demandante por estado.

3. Notifíquese personalmente al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Justicia y Derecho, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y remítaseles, a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, sus anexos y del auto admisorio.

4. Córrase traslado de la demanda, por el término de treinta (30) días, contados desde el vencimiento de los veinticinco (25) días siguientes a la última notificación, según lo ordenado por el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 —modificado por el artículo 612 del CGP—.

Notifíquese y cúmplase».

(1) “ART. 184.—Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los magistrados de la sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento:

1. En la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se deberán indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas y exponer en el concepto de violación las razones que sustentan la inconstitucionalidad alegada.

2. La demanda, su trámite y contestación se sujetarán, en lo no dispuesto en el presente artículo, por lo previsto en los artículos 162 a 175 de este código. Contra los autos proferidos por el ponente solo procederá el recurso de reposición, excepto el que decrete la suspensión provisional y el que rechace la demanda, los cuales serán susceptibles del recurso de súplica ante la Sala Plena.

3. Recibida la demanda y efectuado el reparto, el magistrado ponente se pronunciará sobre su admisibilidad dentro de los diez (10) días siguientes. Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en este código, se le concederán tres (3) días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará.

4. Si la demanda reúne los requisitos legales, el magistrado ponente mediante auto deberá admitirla y además dispondrá:

a) Que se notifique a la entidad o autoridad que profirió el acto y a las personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso, de conformidad con lo dispuesto en este código, para que en el término de diez (10) días puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas. Igualmente, se le notificará al Procurador General de la Nación, quien obligatoriamente deberá rendir concepto;

b) Que se fije en la secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el mismo término a que se refiere el numeral anterior, plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

c) Que el correspondiente funcionario envíe los antecedentes administrativos, dentro del término que al efecto se le señale. El incumplimiento por parte del encargado del asunto lo hará incurso en falta disciplinaria gravísima y no impedirá que se profiera la decisión de fondo en el proceso.

En el mismo auto que admite la demanda, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

En el caso de que se haya solicitado la suspensión provisional del acto, se resolverá por el magistrado ponente en el mismo auto en el que se admite la demanda.

5. Vencido el término de que trata el literal a) del numeral anterior, y en caso de que se considere necesario, se abrirá el proceso a pruebas por un término que no excederá de diez (10) días, que se contará desde la ejecutoria del acto que las decrete.

6. Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, o cuando no fuere necesario practicar pruebas y se haya prescindido de este trámite, según el caso, se correrá traslado por el término improrrogable de diez (10) días al Procurador General de la Nación, sin necesidad de auto que así lo disponga para que rinda concepto.

7. Vencido el término de traslado al procurador, el ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional”.

(2) “ART. 237.—Son atribuciones del consejo de Estado: (...).

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.

(3) “ART. 49.—Control de constitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución Política. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo.

La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado”.

(4) “ART. 228.—La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.

(5) “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: (...).

“11 Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

(6) En sentido coincidente manifestó la Sala Plena manifestó(sic): “Esta circunstancia y dado que es la Constitución la que establece diferencias entre las competencias atribuidas al Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que no competen a la Corte Constitucional, toma imperiosa la delimitación de las acciones respectivas, en cuanto no todos los decretos del Gobierno podrían ser conocidos por esta Sala dentro del marco de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, Si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (D. 01/84 o CCA, art. 82), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta corporación como tribunal supremo de lo contencioso administrativo”.

(7) Dispone el Decreto 4085 de 2011, por medio del cual se creó la Agencia Nacional de Defensa jurídica del Estado, que: “ART. 2.—Objetivo. La agencia tendrá como objetivo el diseño de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la Nación y del Estado definidas por el Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección, coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada implementación de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la nación.

PAR.—Para efectos este decreto, entiéndase por intereses litigiosos de la Nación, los siguientes:

a) Aquellos en los cuales esté comprometida una entidad de la administración pública del orden nacional por ser parte en un proceso.

b) Aquellos relacionados con procesos en los cuales haya sido demandado un acto proferido por una autoridad pública o un órgano estatal del orden nacional, tales como leyes y actos administrativos, así como aquellos procesos en los cuales se controvierta su interpretación o aplicación.

c) Aquellos relacionados con procesos en los cuales se controvierta una conducta de un servidor público del orden nacional.

d) Aquellos relacionados con procesos en el orden regional o internacional en los cuales haya sido demandada la Nación.

e) Los demás que determine el consejo directivo de esta agencia dentro de los lineamientos y prioridades señalados por el Gobierno Nacional”. (Negrillas fuera de texto)

El parágrafo 1º del artículo 6º ratifica esta idea, porque señala: “PAR. 1º—Cuando a ello hubiere lugar, la agenda podrá ejercer la representación judicial de las entidades territoriales mediante la suscripción de convenios interadministrativos y el correspondiente otorgamiento de poder”.